La performance au cœur de la LOLF Pourquoi et comment la LOLF instaure une culture de résultat DRB / Août 2005

Plan du module Pour améliorer l’efficacité de la dépense : 4A l’origine de la réforme budgétaire : la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense Pour améliorer l’efficacité de la dépense : 4 passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4 mieux connaître le contenu la dépense

A l’origine de la réforme, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense 4Pour mieux satisfaire les citoyens et les usagers, dans un contexte financier contraint,  des marges de manœuvre doivent être trouvées dans le cadre du budget existant.

A l’origine de la réforme, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense 4Or le dispositif d’élaboration et d’exécution des lois de finances mis en place par l’ordonnance de 1959 ne le favorise pas : mécanisme d’élaboration : services votés ; absence de partage institutionnel et politique de la contrainte budgétaire ; débat centré sur les moyens modalités de gestion : cloisonnement et parcellisation du budget, par nature de charge ; rigidité des redéploiements en gestion mécanisme de compte-rendu : pas d’attention portée aux résultats ; priorité à la consommation ; loi de règlement votée très rapidement

A l’origine de la réforme, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense 4Au vu de ce constat et des exemples étrangers, le Parlement a adopté une réforme budgétaire Une loi organique d’initiative parlementaire et consensuelle - Rapport AN 01/1999 sur l’efficacité de la dépense publique Proposition de loi AN 07/2000. Rapport du Sénat « En finir avec le mensonge budgétaire » 09/2000. Rapport Sénat sur une nouvelle constitution financière 10/2000. Loi organique adoptée 01/08/2001 S’inspirant des exemples étrangers Mission IGF en 2000, dirigée par H. Guillaume : Etats-Unis, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Canada, Suède, Finlande, Italie Près des ¾ des pays de l’OCDE incluent des données sur la performance dans les documents budgétaires présentés au Parlement Vote par destination : mission – pouvoir d’amendement du Parlement entre programmes d’une même mission

Les réponses apportées par la LOLF 4Pour améliorer l’efficacité de la dépense, un dispositif budgétaire : - permettant de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats - permettant de mieux connaître le contenu de la dépense Vote par destination : mission – pouvoir d’amendement du Parlement entre programmes d’une même mission

Pour améliorer l’efficacité de la dépense, passer d’une logique de moyens à une logique de résultats LOLF : dépenser mieux, pas dépenser plus (ministères dépensiers) ou dépenser moins (DB)

Pour améliorer l’efficacité de la dépense, passer d’une logique de moyens à une logique de résultats La performance (recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique) est au cœur de la LOLF

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 1/ Des marges de manœuvres accrues pour les gestionnaires quant aux moyens à employer : globalisation/déconcentration 4Des enveloppes limitatives globalisées de crédits fongibles plus importantes : 850 chapitres 157 programmes (132 budget général) 4Des enveloppes limitatives par destination et non plus par nature de charges (sous réserve plafond emplois et masse salariale) nature  destination 4 Attribuées à un responsable, en vue de mettre en œuvre une politique (responsable de programme) 4 Une sécurisation en matière de régulation : la régulation potentielle sera connue dès le début de la gestion Enveloppes limitatives : Enveloppes limitatives : LOLF : dépenser mieux, pas dépenser plus (ministères dépensiers) ou dépenser moins (DB)

Exemple du Ministère de la Justice Globalisation Après : 5 programmes Avant : 30 chapitres Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Justice judiciaire Administration pénitentiaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés Nature Destination

Une autonomie de gestion déclinée sur le terrain Chaque programme  1 ou + budgets opérationnels de programme (BOP)  1 ou + unités opérationnelles (UO) Programme Central Régional ou interrégional Départemental BOP1 UO 1A* UO 1B** UO 1C** * L’UO est l’ordonnateur principal délégué au niveau de l’administration centrale (OPD) ** L’UO est l’ordonnateur secondaire délégué au niveau déconcentré (OSD) BOP 2 UO 2A** UO 2B** BOP 3= UO

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 2/ … permettant de s’engager sur la réalisation d’objectifs de résultats [démarche de performance] responsabilisation/pilotage 4Une présentation formelle devant le Parlement Des Engagements pris : projets annuels de performances (PAP), joints au PLF Des résultats atteints : rapports annuels de performances (RAP), joints au projet de loi de règlement 4Une déclinaison écrite des objectifs : - dans les budgets opérationnels de programme (BOP) et le cas échéant les unités opérationnelles (UO) - dans les documents liant les opérateurs aux ministères

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Des objectifs traduisant une réelle performance La démarche de performance consiste à s’efforcer d’utiliser le plus efficacement possible les moyens alloués par le Parlement: à moyens donnés  plus de résultats intéressant le citoyen, l’usager, le contribuable : Point de vue Catégorie d’objectif Exemples d’objectifs Exemples d’indicateurs (Indicateurs assortis d’une valeur cible, à échéance de un à cinq ans) efficacité socio-économique Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés % de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme Citoyen Usager qualité du service rendu Accélérer les décisions judiciaires Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours Contribuable efficience de la gestion Réduire le coût de gestion de l’impôt Coût par redevable d’un impôt

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Des objectifs traduisant de réelles priorités Engagement sur un nombre limité d’objectifs par programme (priorités)  on ne couvre pas nécessairement toutes les activités, mais celles qui représentent les plus grandes masses financières ou les plus gros enjeux

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Des objectifs s’appuyant sur une démarche volontariste Un objectif doit s’appuyer sur une démarche volontariste  leviers d’action 4 agir sur la conception même de la politique (révision du dispositif, des bénéficiaires, des conditions d’accès, de la durée …) et/ou 4 agir sur les modalités de mise en œuvre du dispositif par l’administration (possibilité d’arbitrer entre différents dispositifs de politique, mode d’organisation adopté pour mettre en œuvre la politique, processus mis en œuvre, choix d’allocation des moyens …)

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Une démarche favorisant le pilotage, la mobilisation et le dialogue de gestion au sein des administrations  la définition d’objectifs, notamment au niveau opérationnel, favorise la mobilisation des instruments d’amélioration de la performance car cela permet de : 4 mobiliser autour de priorités, orienter l’activité quotidienne des agents 4 définir des mesures correctrices, si les résultats ne sont pas atteints 4 révéler et diffuser les meilleures pratiques, par comparaison des résultats entre entités aux activités comparables

Pilotage par la performance Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Une démarche itérative - Infra-annuelle (contrôle de gestion ; dialogue de gestion) - Annuelle (RAP) - Audits CIAP, contrôles Cour des comptes, inspections, évaluation de politiques publiques Diagnostic initial Analyse des résultats Pilotage par la performance Définir/redéfinir objectifs, indicateurs, cibles, leviers d’action Mise en œuvre Résulats Formalisation des objectifs dans le PAP au niveau national et dans les BOP au niveau oéprationnel

4Une démarche évitant le culte des indicateurs Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats 4Une démarche évitant le culte des indicateurs 4 la mesure des résultats par des indicateurs est indispensable pour en avoir un appréciation objective, mais le chiffre seul ne suffit pas : - en amont, la présentation stratégique dans les PAP et les BOP et les commentaires des objectifs permettent d’éclairer le sens des objectifs et des indicateurs - en aval : les résultats chiffrés doivent être commentés et analysés, à tous les niveaux : national (RAP), BOP, UO … 4 pas de lien direct entre les résultats (atteinte ou non des objectifs) et les crédits pour les années futures ; la 1ère conséquence d’un résultat non atteint : définition de mesures correctrices

Pour améliorer l’efficacité de la dépense, mieux connaître le contenu de la dépense

Mieux connaître le contenu de la dépense 4Une connaissance fine de la destination des crédits imputation par actions et sous-actions 4Des crédits justifiés au premier euro présentation des déterminants physiques de la dépense dans les PAP ; disparition des services votés/mesures nouvelles au profit d’un vote des crédits au premier euro

Mieux connaître le contenu de la dépense : disparition des services votés, discussion sur la totalité du budget Jusqu'en 2005 A partir du 1er janvier 2006 Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003 47 missions, 47 votes Services votés : 1 seul vote 94% des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général. 100% des crédits sont discutés au Parlement par missions.

Mieux connaître le contenu de la dépense : coût complet des actions Une présentation du coût complet des actions dans les projets et rapports annuels de performances » Vote par destination : mission – pouvoir d’amendement du Parlement entre programmes d’une même mission

Mieux connaître le contenu de la dépense : coût complet des actions 4Non seulement dépense complète (ventilation des fonctions soutien) 4Mais aussi coût complet, intégrant rattachement des charges à l’exercice, amortissements et dotations aux provisions, grâce au rapprochement de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale Vote par destination : mission – pouvoir d’amendement du Parlement entre programmes d’une même mission

Synthèse : quels liens entre justification des crédits (JPE), performance et analyse des coûts ? 4 Justification des crédits et analyse des coûts ont pour but de connaître et comprendre la dépense et les coûts 4 La performance n’est pas un outil de connaissance mais un dispositif de pilotage 4 Les objectifs d’efficience ont des points de recoupement avec la JPE et l’analyse des coûts, lorsqu’ils visent par exemple à réduire des dépenses unitaires ou des coûts Vote par destination : mission – pouvoir d’amendement du Parlement entre programmes d’une même mission

Performance (volet efficience) Synthèse : quels liens entre justification des crédits (JPE), performance et analyse des coûts ? JPE Performance (volet efficience) Analyse des coûts Sert à … Comprendre la dépense et mieux connaître son contenu Améliorer l’efficacité de la dépense Connaître le coût des actions À travers … des éléments du type : « dépense unitaire x volume » Des objectifs du type : « réduire la dépense unitaire » (recoupement avec JPE) « réduire le coût unitaire d’une action (coût de l’action/volume d’activité)» (recoupement avec analyse des coûts) la reconstitution du coût complet des actions des programmes Vote par destination : mission – pouvoir d’amendement du Parlement entre programmes d’une même mission

Conclusion

En résumé : ce qui change avec la LOLF La LOLF lève les obstacles

Pour la culture générale : En savoir plus… La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs (guide méthodologique pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001), MINEFI, Commissions des finances, Cour des comptes, CIAP, juin 2004 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_1.htm Pour la culture générale : Les travaux préparatoires de la loi organique du 1er août 2001 Sur le site de l’Assemblée nationale http://www.assemblee-nationale.fr/budget/lois_de_finances/loi_organique.asp Les exemples étrangers, par les auteurs du rapport de la mission IGF de 2000 : H. Guillaume et alii, Gestion publique : l’Etat et la performance, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2002 Les « Questions-réponses » performance sur le site extralolf (www.extralolf.minefi.gouv.fr ; nom de l’utilisateur : rb, mot de passe : lolf)