L’expérience des budgets programmes au Bénin Par : Frédéric de SOUZA Secrétaire Technique d’Appui à la Réforme Budgétaire

1. Contexte général des réformes budgétaires 1999 : la Banque Mondiale, sur demande du Gouvernement du Bénin commandite plusieurs missions sur le diagnostic de notre système budgétaire et financier. Ces diagnostics relèvent des faiblesses dans la préparation, l’exécution, le contrôle et la reddition des comptes. 2000-2002 : expérimentation des budgets programmes avec cinq ministères : Education Nationale ; Agriculture ; Transports et Travaux Publics ; Environnement ; Santé Publique. 2002 : Mise en place de l’Equipe Technique d’Appui à la Réforme Budgétaire. 2005 : Prise du décret instituant le cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats. Depuis la gestion 2006, tous les ministères présentent les propositions budgétaires sous forme de budget classique et de budget programme : généralisation progressive par intégration de quatre à cinq ministères en moyenne par an. Parmi les faiblesses relevées on peut citer : Préparation du budget  Elaboration de documents budgétaires séparés pour l’investissement et le fonctionnement sans considération de leur interrelation, Des écarts importants entre la prévision et la réalisation, Les objectifs inexistants et des orientations floues, Elaboration d’un budget de moyen et non de résultat. Une absence de données sur l’utilité des services rendus, Un manque de transparence, pas de garantie que les deniers publics sont utilisés de manière optimale, Un manque de visibilité dans les bases de l’affectation des ressources et l’adoption d’un outil de gestion et d’allocation des ressources qui conduisent à la performance dans les différents secteurs. Exécution et contrôle du budget Existence de nombreux contrôles redondants, Retard dans le traitement des titres de paiement et des salaires, Retard dans la régularisation des ordres de paiement, Existence de paiements indus et accumulation d’arriérés, Procédure quasi manuelle favorable aux malversations, Exécution manuelle et centralisée des dépenses de l’Etat occasionnant ainsi une lenteur dans l’exécution des tâches Déficit d’informations actualisées sur la situation budgétaire de l’Etat. Manque de fiabilité dans le suivi de l’exécution des opérations budgétaires. Système d’évaluation et contrôle La lourdeur des contrôles a priori augmentant les délais d’exécution des dépenses ; Les systèmes de contrôle de gestion et d’audit interne ne permettent pas de vérifier que les acquisitions sont bien utilisées, sans gaspillage ; Les contrôles a posteriori exercés par les DIVI, l’IGF ne portent pas véritablement sur les investissements et la réalité des services faits et ne sont pas toujours suivis de sanctions convenables

2. Objectifs : La transparence dans la gestion des Finances Publiques Un souci d’efficacité, d’efficience et d’allocation optimale des ressources publiques favorisant un véritable impact sur les services sociaux de base L’accroissement de la prévisibilité des ressources et des dépenses à travers l’introduction d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme La budgétisation de toutes les aides extérieures et la mise en œuvre d’un vrai et équitable partenariat favorisant une meilleure coordination des bailleurs de fonds à travers un budget unifié La fongibilité de l’aide budgétaire

3. Caractéristiques des budgets programmes Les budgets programmes permettent de réaliser : L’accroissement de l’impact des dépenses publiques sur la croissance et la réduction de la pauvreté. Le rapprochement entre les besoins et les ressources en vue de l’adaptation au cycle budgétaire annuel. La hiérarchisation des besoins en fonction de leur degré de priorités et leur harmonisation avec les perspectives de ressources. La prévision des ressources internes et de l’aide extérieure disponible dans un cadre pluriannuel et la planification des dépenses dans une perspective à moyen terme.

3. Caractéristiques des budgets programmes (suite) La définition d’un cadre de ressources cohérent et réaliste favorable à la création d’un environnement macroéconomique équilibré. Un système de répartition des ressources plus conforme aux priorités stratégiques et intra-sectorielles dans le cadre d’une discipline budgétaire rigoureuse ; La formulation d’un modèle claire et logique qui lie les ressources aux résultats prévus ; La détermination d’une stratégie de mesure de rendement qui permettra de suivre les progrès ; La responsabilisation des administrations gestionnaires de crédits.

4. La mise en œuvre des budgets programmes Nécessité de mettre en place : un Comité de pilotage de la réforme budgétaire au sein du ministère sectoriel ; une Cellule de Suivi-évaluation de la performance et des points focaux pour animer le dispositif de suivi-évaluation. Elaborer au début de la gestion les documents de gestion et contractuels (plan d’opérationnalisation, plan de passation des marchés, lettres de mission contrats de performance …). Organiser périodiquement les séances de monitoring et élaborer les rapports d’exécution trimestriels et le rapport de performance. Faire réaliser les audits de performance par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême.

5. Les différentes parties d’un budget programme Précis stratégique Diagnostic des domaines de compétence du ministère (problématique, atouts, contraintes…) Missions du ministère Politique et stratégies du ministère (cohérence avec les stratégies nationales) Définition des programmes (objectifs, résultats, activités, ressources, indicateurs…) Des Cadres logiques par programmes Des tableaux de suivi Tableau des indicateurs et Tableau du mode de calcul des indicateurs Tableau d’évaluation financière Tableau de financement Tableau de passage du budget classique au budget- programme

6. Difficultés Technique : Manque de repère ou de modèle Faible capacité à maitriser et à utiliser les outils Assistance technique parfois défaillante Organisationnelle : Administration non adaptée à la GAR Institutions marquées par les problèmes administratifs et de gestion des finances publiques Faible adhésion du sommet stratégique au niveau de certains secteurs Coordination de la réforme chancelante Humaine : Manque de ressources humaines qualifiées Mobilité des cadres Résistance au changement

7. Les acquis la mise en œuvre des réformes Réalisation d’une meilleure articulation des allocations entre les dépenses ordinaires et les dépenses en capital (dépenses en capital et coûts récurrents) L’amélioration des indicateurs globaux relatifs aux délais de passation des marchés et au délai de paiement Meilleure allocation des ressources qui tienne plus compte des priorités nationales et sectorielles Exécution guidée par le souci d’efficacité et d’efficience pour plus d’impact de la dépense Situation d’exécution financière appréhendée plus facilement surtout pour les dépenses financées sur ressources intérieures La mise en place du système de suivi-évaluation et la rédaction des rapports sur la performance Une plus grande responsabilisation des sectoriels auxquels incombe l’imputabilité des résultats

8. Des défis majeurs restent à relever Acquérir une meilleure maîtrise des coûts pour la budgétisation des budgets programmes et leur exécution Réaliser l’exhaustivité des ressources et des dépenses Combler le manque d’informations des responsables nouvellement affectés au poste, du fait de la mobilité des cadres Poursuivre les réflexions sur les chantiers de la GAR (Projet de LOLF adapté à la GAR, nomenclature, contrôle interne, audit, comptabilité publique …) Favoriser une plus grande autonomie des responsables de programme et organiser un véritable contrôle de leur gestion Assurer plus de prévisibilité dans la mobilisation des ressources extérieures Maintenir une trésorerie favorable à la mise en œuvre des réformes en finances publiques Continuer le renforcement des capacités des acteurs