La procédure « Dublin » en Belgique après l’arrêt CEDH - MSS/Grèce & Belgique - Emmanuelle Néraudau Avocat (établi au Barreau de Bruxelles) Chargée d’enseignement.

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1 La procédure « Dublin » en Belgique après l’arrêt CEDH - MSS/Grèce & Belgique - Emmanuelle Néraudau Avocat (établi au Barreau de Bruxelles) Chargée d’enseignement (Université de Nantes) ADDE « Matinée de réflexions autour de l’arrêt CEDH MSS » - ULB : 25 février 2011 -

2 Introduction générale 1 - Le contexte : le « Système Dublin ». 2 - L’arrêt : CEDH, MSS/Grèce et Belgique.

3 Introduction générale 1 - Le contexte : le « Système Dublin » (30 EM) : * La détermination d’un EM responsable, une idée ancienne ? * Les objectifs communs affichés : accès, multiples, un EM. * Les textes applicables : Règlements, droit belge ===>

4 Textes applicables - Règles communes- Règlement n°343/2003 du Conseil du 18 février 2003 dit « Dublin II » (*). Règlement n°1560/2003 de la Commission du 2 septembre 2003 (sur les modalités d’application). Règlement n°2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 (création du système Eurodac - comparaison empreintes digitales aux fins d’application de Dublin).

5 Loi du 15 décembre 1980 : (modifs par Lois de juil. 1996 et sept. 2006) - article 51/3: cas où prise d’empreintes possible. - article 51/5: - §1 al1 : détermination de l’EM responsable ; - §1 al2 : possibilité de détention durant phase de détermination ; - §2 : même si critères contre, la Belg. peut se reconnaître resp. ; - §3 : Si EM1 responsable, saisine par EM2, remise (détent° possible) Dep Loi 15 sept 2006 : détention possible « Dublin » même dans phase détermination (Etude CIRE 2009 : 79% des cas « Dublin ») Arrêté Royal du 8 octobre 1981 : - article 71/2 : compétence enregistrement demande - article 71/2 ter : convocation porte mention de l’art. 51/5, §1er, al. 5, de la loi - article 71/3 : information de la demande à EM2 + de la teneur de la réponse Textes applicables - Droit belge - Dublin concerne quelles demandes d’asile ? ==>

6 Entrée sur le territoire de l’UE : premier contact EM1 EM1 Pays d’origine Le « Système Dublin » :

7 Déclenchement « Dublin » : demande d’asile dans l’EM2 EM1 EM2 Le « Système Dublin » : Efficacité ? ==>

8 Source : Migrations Magazine, n°2, été 2010 * * 3 objectif identifiés : Accès rapide, « orbite »/« demandes multiples », critères : => Reprises Eurodac les + efficaces, sinon longueur procédure : moy. 17 mois. => env. 10% du nombre total de DDA déposées dans EM, dont 50% transferts effectifs Carte flux induits par « Dublin » Transferts Dublin interrogent les droits fondamentaux, en l’état actuel du RAEC

9 CEDH, 21 janvier 2011, M.S.S / Grèce et Belgique > Décision transfert « Dublin » en juin 2009, Belgique vers la Grèce (Afghan) -Grèce condamnée pour : * violation de l’article 3 CEDH : -Conditions de détention (unanim.) -Conditions d’existence (16voix/1) * violation de l’article 13 combiné avec 3 CEDH : -Défaillances procédure d’asile et risque d’expulsion Afghanistan sans examen sérieux risques + sans recours effectif (unanim.) -Belgique condamnée pour avoir exposé le requérant à : * violation de l’article 3 CEDH : -Risques résultant de défaillances procédure d’asile en Grèce (16voix/1) -Conditions de détention ET d’existence contraires à C°EDH (15voix/2) * violation de l’article 13 combiné avec 3 CEDH : -Défaut de recours effectif (unanim.) > NB : Arrêt K.R.S / R.U., décembre 2008, décision de principe ? (unan.) 2 - L’arrêt : Procédure ? =>

10 PERIODE 1 Procédure de détermination de l’EM « responsable » PERIODE 2 Procédure de transfert de l’EM2 => l’EM1 PERIODE 3 Pas de transfert - Fin des obligations Dépôt DDA EM2 - Indices Eurodac Annexe 26 Entretien Dublin / Convoca° Accord EM1 - Respons. EM2 ? Refus + Annexe 26 quater Transfert Dès que Possible (matériel) Retour vers EM1 Escorte, détention, laiss-pass. 6 MOIS - Jpce CJUE 12/18 MOIS - Fuite / prison Fin obligation - Règlet retour pays DEPARTDEPARTEMEM11DEPARTDEPARTEMEM111 REPONSREPONSABILITEABILITEEMEM22REPONSREPONSABILITEABILITEEMEM222 Points de repères : « Procédure Dublin » :

11 Plan d’intervention La procédure « Dublin » en Belgique après MSS - I - Les étapes du raisonnement de la Cour EDH. II - Les failles relevées dans la procédure en Belgique.

12 Partie I Les étapes du raisonnement de la Cour EDH Une argumentation en 3 temps : la recherche d’un équilibre. 1 - L’Etat belge « savait » pour la situation des demandeurs d’asile en Grèce. 2 - L’Etat belge « pouvait » éviter le transfert « Dublin » vers la Grèce. 3 - L’Etat belge « devait » se reconnaître responsable de la demande d’asile.

13 1 - L’Etat belge « savait » pour la situation des demandeurs d’asile en Grèce : - Point de départ : l’existence d’un grief défendable art. 3 CEDH (recevabilité) : - Informations pays + requérant => risques si retour en Afghanistan (§296-297). - Examen du risque : défaillances Grèce (asile, examen, recours) => risque renvoi indirect. - Première étape : rappel du contexte du droit de l’UE : - Protection équivalente droits fdtx / droit communautaire : importance rôle CJUE (§338). - « Dublin » fondé sur une présomption : mais examiner si elle peut-être écartée (§345). - Seconde étape : une présomption irréfragable ou relative ? - EB application KRS, craintes pas déclarées entretien OE, ignorait craintes transfert (§346) - Cour répond : + après KRS (§347) nbx rapports (§348), lettre HCR OE (§349), réforme RAEC (§350) + Procédure menée OE : aucune possibilité requérant de faire état raisons s’opposant au transfert : formulaire (§130) aucune rubrique (§351) + pas garanties de Grèce (§354) Partie I - Les étapes du raisonnement de la Cour EDH.

14 * Conséquences sur les garanties procédurales ?  Partage de charge de la preuve (renversement dans l’espèce ?) + défaut d’examen : - Situation générale connue autorités = pas faire peser toute charge preuve sur requérant. - D’autant que OE appliquait systématiquement le Règlement « Dublin » (§ 352).  Obligation posée à l’Etat de transfert d’examiner les risques AVANT transfert : - EB ne pas se contenter de présumer dans la cas de Grèce => quid seuil (cumulatifs ?). - EM vérifie procédure d’asile du pays intermédiaire (en pratique §359) : risque renvoi. >> Le requérant doit être mis en mesure de « faire écarter » cette présomption > Le requérant doit être mis en mesure de « faire écarter » cette présomption <<- L’Etat belge « aurait dû » écarter la présomption pour le transfert > Grèce (§358) Partie I - Les étapes du raisonnement de la Cour EDH.

15 2 - L’Etat belge « pouvait » éviter le transfert Dublin > Grèce. - Rappel du respect des obligations conventionnelles (CEDH) : - Si transfert pouvoirs souverains à organis° internat : présomp° protect° équivalente (§ 338). - EM entièrement responsable au regard C°EDH, notamment en cas pouvoir d’appréciation. - Possibilité de déroger au transfert : « la clause de souveraineté » : - EM peut examiner demande asile même si pas responsable (article 3§3 RD) (§74, 339). - EB aurait pu s’abstenir de transférer = pouvoir d’appréciation / EM resp. au regard CEDH - Déclenchement de la « clause de souveraineté » : champ / motif ? - EB « aurait pu » : si avait considéré que Grèce ne remplissait pas oblig° C°EDH (§ 340) - Si défaillance pays de renvoi = EM peuvent y déroger (réforme : mécanisme suspension). Partie I - Les étapes du raisonnement de la Cour EDH.

16 * Conséquences sur les garanties procédurales ? => Dans le cas d’espèce (Grèce), la Cour indique que EB a exposé le requérant à : + une procédure d’asile défaillante, des conditions de détention ET de vie dégradantes. + pas de possibilité procédurale de faire valoir ces risques en Belgique (ni en Grèce). + pas de recours effectif dans deux EM (in fine) => Motifs de non-transfert (autonomes ?), de déclenchement de la clause. => Les Etats sont-ils tenus de faire usage de la clause de souveraineté (en cas de risque) ? + la Cour EDH semble considérer que dès lors que possibilité + risque => clause souv. + une des questions préjudicielles posées à la CJUE (18/08/2010 Cour d’appel britannique) : si clause relève du droit UE et si risque de violation : EM tenu de faire usage de la clause ? >> Obligation pour Etat de faire usage de clause si risque de violations des droits CEDH > Obligation pour Etat de faire usage de clause si risque de violations des droits CEDH <<- => L’Etat belge « aurait pu » s’abstenir de transférer vers la Grèce (§340). Partie I - Les étapes du raisonnement de la Cour EDH.

17 3 - L’Etat belge « devait » éviter le transfert > Grèce. - Condamnation de la Belgique pour violation de l’article 3 CEDH « par ricochet » : - Défaillance Grèce : procédure d’asile (§360), accueil et conditions de détention (§368). - Obligations de diligence et de « résultat » en matière d’accueil (§253), traitement asile ? - Partage des responsabilités dans un RAEC ? - Les EM doivent permettre au requérant de faire valoir ses griefs CEDH, en cas de transfert. - Ils doivent entourer de garanties les transferts même entre EM => exigence de solidarité ? - Au coeur de l’arrêt : le statut de « demandeur d’asile ». - Rappel du poids important pour Cour du statut du requérant : groupe particulièrement défavorisé et vulnérable qui a besoin d’une protection spéciale (Orsus / Croatie) (§251). >> Obligation pour Etat de tenir compte de vulnérabilité spécifique du requérant (§232) > Obligation pour Etat de tenir compte de vulnérabilité spécifique du requérant (§232) <<- => L’Etat belge « aurait dû » se reconnaître responsable de la demande d’asile. Partie I - Les étapes du raisonnement de la Cour EDH.

18 Partie II Les failles relevées dans la procédure en Belgique : Une déclinaison en 3 temps des obligations procédurales : 1 - L’Etat « » examiner la situation des demandeurs d’asile AVANT transfert « Dublin » : 1 - L’Etat « doit » examiner la situation des demandeurs d’asile AVANT transfert « Dublin » : => Instruction en amont sur les risques et raisons (« examen préalable »), partage charge preuve, particulière vulnérabilité. 2 - L’Etat « doit » respecter les garanties procédurales :  Respect des garanties procédurales existantes (information dans une langue, délais, demandes et décisions) + à venir (réforme). 2 - L’Etat « doit » éviter le transfert « Dublin » si risques de violation droits fdx : => Inciter l’Etat à utiliser la Clause de souveraineté / Clause humanitaire

19 PERIODE 1 Détermination de l’EM « responsable » ? PERIODE 2 Procédure de remise de l’EM2 => l’EM1 PERIODE 3 Pas de transfert - Fin des obligations Dépôt DDA EM2 - Indices Eurodac Annexe 26 Entretien Dublin / Convoca° Accord EM1 - Respons. EM2 ? Refus + Annexe 26 quater Transfert Dès que Possible (matériel) Retour vers EM1 Escorte, détention, laiss-pass. 6 MOIS - Jpce CJUE 12/18 MOIS - Fuite/ prison Fin obligation - Règlemt (retour pays…) DEPARTDEPARTEMEM11DEPARTDEPARTEMEM111 REPONSREPONSABILITEABILITEEMEM22REPONSREPONSABILITEABILITEEMEM222 Points de repères : Un processus complexe et distant

20 Dépôt demande d’asile dans l’EM2 PREUVE / INDICES / EURODAC 1° DDA dans EM1 DDE REPRISE Critères examinés dans EM1 Sans délai < 1 MOIS ou < 15 jours si Eurodac (art. 20§1) 1° DDA ds EM2 DDE PRISE Critères hiérarch. (art. 5 à 15) 3 MOIS (art. 17§1) 2 MOIS (art.18§1) Critères de détermination Délai saisine par l’EM2 Délai réponse de l’EM1 Entretien Dublin Annexe « Interview Dublin » - Convocationsou Formulaire de (re)prise en charge Echanges entre Etats membres Décision d’acceptation de l’EM1 PROCEDURE DE DETERMINATION « ETAT MEMBRE RESPONSABLE » Critères hiérarchiques, dans l’ordre : 1)MENA (fam. ou dde) 2)Mbre de fam. (réfugié) 3)Mbre de fam. (ddeur asile) 4)Titulaire titre / visa valide(s) 5)Titulaire titre / visa périmé 6)Preuves ou indices (dt Eurodac) franchissement irrégulier frt ext. 7)Exemption visa 8)Zone de transit d’un aéroport 9)Si impossible => EM où 1° DDA

21 Dépôt demande d’asile EM2 PREUVE / INDICES / EURODAC (Cellule Dublin) Annexe « Interview Dublin » (convocations) Entretien Dublin Phase pré-contentieuse : - Diagnostic parcours dans l’UE : (liste*) - Récolte infos / docs / preuves Entretien « Dublin » - - réponse à un formulaire interne - - prévu pour déterminer Em resp. (2 rubriques : raisons Belg +santé) Cour dans MSS : au requérant de faire état raisons s’opposant au transfert : * aucune possibilité au requérant de faire état raisons s’opposant au transfert : - pas prévu d’avocat (§130) - formulaire pas rubrique sur risques pays de renvoi (§351) + pas copie pour le demandeur  Intégrer examen des droits fondamentaux  Être en mesure d’écarter la présomption « relative » PROCEDURE DE DETERMINATION « ETAT MEMBRE RESPONSABLE »

22 Dépôt demande d’asile EM2 PREUVE / INDICES / EURODAC (Cellule Dublin) Annexe « Interview Dublin » (convocations) Entretien Dublinou Formulaire de (re)prise en charge Echanges entre Etats membres - - Phase pré-contentieuse : - Diagnostic parcours dans l’UE : (liste*) - Récolte infos / docs / preuves + expliquer Courrier OE - Cellule Dublin (*) en amont Demande 9ter L.80 et/ou 9bis L.80 Cour dans MSS : - CCE éléments transmis à I’OE lors de l’entretien (§144) : + si actés dans dossier administratif ; parfois pas éléments postérieurs. - Charge preuve « partagée » : - - sources extérieures et propres - permettre le contradictoire ?   Renforcer gar. procédurales (permet le contrôle). Examen approprié : - risques / griefs défendables - - situation dans pays renvoi (asile) - - particulière vulnérabilité Critères de détermination Délai saisine par l’EM2 Délai réponse de l’EM1 1° DDA ds EM2 DDE PRISE Critères hiérarch. (art. 5 à 15) 3 MOIS (art. 17§1) 2 MOIS (art.18§1) 1° DDA dans EM1 DDE REPRISE Critères examinés dans EM1 Sans délai < 1 MOIS ou < 15 jours si Eurodac (art. 20§1) Décision d’acceptation de l’EM1 PROCEDURE DE DETERMINATION « ETAT MEMBRE RESPONSABLE »

23 Dépôt demande d’asile EM2 PREUVE / INDICES / EURODAC (Cellule Dublin) 1° DDA dans EM1 DDE REPRISE Critères examinés dans EM1 Sans délai < 1 MOIS ou < 15 jours si Eurodac (art. 20§1) 1° DDA ds EM2 DDE PRISE Critères hiérarch. (art. 5 à 15) 3 MOIS (art. 17§1) 2 MOIS (art.18§1) Critères de détermination Délai saisine par l’EM2 Délai réponse de l’EM1 Annexe « Interview Dublin » (convocations) Entretien Dublinou Formulaire de (re)prise en charge Echanges entre Etats membres Décision d’acceptation de l’EM1 - - Phase pré-contentieuse : - Diagnostic parcours dans l’UE : (liste*) - Récolte infos / docs / preuves + expliquer + Courrier OE - Dde de prise en charge clauses (critères hiérar. + santé + craintes) Courrier OE - Cellule Dublin (*) en amont Demande 9ter L.80 et/ou 9bis L.80 NB : Possibilité accès aux données du dossier et rectification (art.21§9 RD). Respect délai => à défaut resp. EM2 Sans réponse => acceptation tacite EM1 CEDH = pas une garantie (§ 143) + réponse stéréotypée après OQT (§24) + PERIODE 2 - Décision de transfert PROCEDURE DE DETERMINATION « ETAT MEMBRE RESPONSABLE »

24 Dépôt demande d’asile EM2 PREUVE / INDICES / EURODAC (Cellule Dublin) 1° DDA dans EM1 DDE REPRISE 1° DDA ds EM2 DDE PRISE Annexe « Interview Dublin » (convocations) Entretien Dublinou Formulaire de (re)prise en charge Echanges entre Etats membres Phase pré-contentieuse : Information langue comprise, par écrit : application du RD, délais + effets (art.3 § 4 RD) Garantie essentielle = corollaire du droit d’asile « Le demandeur d’asile ne saurait être laissé dans l’ignorance des procédures diligentées à son égard, même lorsqu’il s’agit de l’application du Règlt Dublin » (Com Gvt CE fr) Constat CBAR (cf site Internet) - parfois respect (écrit), parfois rien dans dossier, parfois brochure « La procédure d’asile en B. » (p.11) : infos générales, pas toutes langues, rien sur délais… Information demande (re)prise + réponse (art. 71/3 AR 1981) PROCEDURE DE DETERMINATION « ETAT MEMBRE RESPONSABLE » Critères de détermination Délai saisine par l’EM2 Délai réponse de l’EM1 1° DDA ds EM2 DDE PRISE Critères hiérarch. (art. 5 à 15) 3 MOIS (art. 17§1) 2 MOIS (art.18§1) 1° DDA dans EM1 DDE REPRISE Critères examinés dans EM1 Sans délai < 1 MOIS ou < 15 jours si Eurodac (art. 20§1) Décision d’acceptation de l’EM1

25 => Moyens contre les décisions de refus et Annexe 26 Quater - Contentieux de la légalité / CCE - - Fin de l’objection de principe sur la présomption de « pays sûr » : ex : CE Fr, n°313915 ; CCE Be, n°12.004 (29/5/08) : évaluer allégations mauvais traitement. - Motivation et garanties procédurales : Défaut de motivation et absence d’examen personnalisé (ex. santé) : ex : CCE Be, n°56 836, 19 octobre 2010, K. (séjour/santé/Pologne) : Accès aux soins ? Défaut d’information de la procédure et des modalités dans une langue comprise : Pas d’informations sur la dates et délais de demande et d’acceptation. ex : CE n°145.329 - 02/06/05 : manquement information / acceptat° = incertitude pour ddeur Défaut de prise en compte de tous les éléments à la cause (contradictoire) : Entretien + postérieurs (élément nouveau / actualité) + sources extérieures. - Moyens de fond - Moyens de fond : (+ question préjudicielle ?) EMA sur la détermination de l’EM responsable ou sur les risques en cas de retour : Membres de la famille (demandes d’asile en cours), erreur etc. Défaut de prise en compte de la possibilité de prendre en charge la demande : art. 3§2 du Règlt et 51/5 § 2 de la loi de 1980 : possibilité ouverte à tout EM Défaut de déclenchement de la « clause humanitaire » : Art. 15 Règlt : dépendance familiale, santé, vulnérabilité, incapacité de voyager… Violation de l’art. 3 CEDH et ppe de non-refoulement : Carences accueil EM1 (Grèce), craintes violences, accès soins ddeur, risques détent°/refoulmt

26 Conclusion

27 La procédure après MSS ? Du côté du requérant… Particularité du statut de demandeur d’asile (vulnérable) Capacité d’écarter la présomption et d’invoquer des risques Acteur d’une procédure transparente et à sa portée …de celui de l’Etat… Examen préalable des risques de violation droits fondx Pas d’obligation dans le transfert, pas d’automaticité Respecter les garanties procédurales (asile !)

28 - Proposition de réforme du Règlement « Dublin » (Commission 2008) : > garanties procédurales renforcées (droit information, entretien, recours effectif) > mécanisme suspension collective, si défaillance protection (surcharges ou insécurité) > prise en compte des personnes vulnérables (examen aptitude voyager) - Nécessité d’une réforme en profondeur des instruments du RAEC : > PAQUET ASILE (2008-2009) : 4 propositions (qualification, procédure, accueil, Dublin). > Volonté politique des EM d’approfondir => note d’information franco-allemande (!) - Position politique des EM dans négociations (sous Présidence belge) : > DUBLIN / EURODAC / QUALIFICATION : négociations avec le Parlement à venir. > Mais : EM contre mécanisme suspension + PROCEDURE / ACCUEIL : aucun accord == > Calendrier : poursuivre RAEC pour fin 2012. MSS : élément déclencheur ? …et du côté des Etats membres de l’UE ?