1 1 EVALUATION 2015 DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES DU TOGO ATELIER DE DISSEMINATION Le 30 juin 2016.

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1 1 1 EVALUATION 2015 DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES DU TOGO ATELIER DE DISSEMINATION Le 30 juin 2016

2 2 PEFA-Togo Juin 2016 Les objectifs de l’évaluation Établir une nouvelle mesure de la performance du système de GFP selon la méthode PEFA. Evaluer les progrès réalisés depuis la dernière évaluation qui remonte à 2008 Faciliter l’identification et les priorités des actions de réformes visant la poursuite de l’amélioration de la GFP Etablir une nouvelle base de référence pour la mesure des futurs progrès. 2

3 3 PEFA-Togo Juin 2016 La méthode PEFA Elle a été conçue pour: 1. Evaluer de façon globale et intégrée la performance du Système de GFP au moyen d’indicateurs précis et normalisés 2. Améliorer l’appropriation par la partie nationale de ses politiques de réformes de la gestion des finances publiques 3. Mesurer les progrès à travers des indicateurs de performance 3

4 4 PEFA-Togo Juin 2016 Le Rapport d’évaluation Il a reçu la validation PEFA check en juin 2016 Il donne: – Une vue de tous les aspects de la performance du système de Gestion des Finances Publiques pour la période considérée, – Une vue d’ensemble des évolutions depuis 2008, Il ne fait aucune recommandation, mais servira utilement à renforcer l’efficacité du processus de réformes de la GFP 4

5 5 PEFA-Togo Juin 2016 Evolution de la performance du système de GFP depuis 2008

6 6 PEFA-Togo Juin 2016 Constat général Pour la quasi-totalité des domaines de la GFP les organisations et outils de gestion ont connu des progrès, même s’ils n’ont pas encore atteint les niveaux de qualité requis Les domaines qui ont peu évolué sont notamment: – la surveillance et l’encadrement des établissements publics autonomes, – la gestion des personnels de l’État et de la solde – La régulation budgétaire – Le contrôle interne

7 7 PEFA-Togo Juin 2016 Les mesures de performance Mesure20082015 A00 B+01 B36 C+12 C45 D+811 D83 NN30 NA10 Total28

8 8 PEFA-Togo Juin 2016 1 – Fiabilité du Budget (Ecarts entre les prévisions et réalisations budgétaires suivi et limitation des arriérés de paiment)

9 9 PEFA-Togo Juin 2016 En 2008, l’évaluation avait conclu une insuffisante fiabilité du budget en raison des écarts importants entre les prévisions et réalisations(entre 10 et 15%), mais aussi en raison du manque de fiabilité des données (l’indicateur sur les recettes n’avait pas été mesuré) En 2015, – Les informations sont disponibles et plus fiables, – Les prévisions sont établies selon des méthodes améliorées et des processus mieux organisés, – Un meilleur suivi de l’exécution pour maintenir les dépenses dans les limites autorisées par la loi de finances

10 10 PEFA-Togo Juin 2016 Ces progrès ont permis d’améliorer la fiabilité du budget, mais pas encore au niveau escompté Les écarts entre prévisions et réalisations de recettes sont relativement faibles, mais ceux des dépenses sont encore élevés (entre 11 et 17%) Pour les arriérés de paiement: – En 2008, il n’y avait pas de système de suivi des arriérés de paiement et le stock d’arriérés, en cours d’évaluation était très élevé (149% des dépenses de l’année 2008). – Depuis 2014, la PGT établit une situation hebdomadaire des arriérés sur les dépenses. Leur montant est faible (moins de 2% de la dépense annuelle).

11 11 PEFA-Togo Juin 2016 2 –Couverture et transparence 11

12 12 PEFA-Togo Juin 2016 Classification du budget En 2008, le Togo n’appliquait pas encore les dispositions des directives UEMOA de 1996-1997. Leur transposition depuis 2008 a permis des progrès encore insuffisants au regard des critères PEFA La classification économique utilisée est conforme aux normes internationales (manuel SFP/GFS 1986) mais les autres types de classifications notamment fonctionnelle ne le sont pas

13 13 PEFA-Togo Juin 2016 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire La documentation budgétaires a été améliorée, sur les 9 critères PEFA, 5 sont satisfaits contre seulement 2 en 2008

14 14 PEFA-Togo Juin 2016 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale Le niveau des dépenses extrabudgétaires non rapportées (autres que les projets financés par les bailleurs de fonds) représente 13,8% des dépenses totales contre 8,1 % en 2008 Des informations complètes portant sur les recettes/dépenses concernant tous les projets financés grâce à des emprunts sont incluses dans les rapports budgétaires

15 15 PEFA-Togo Juin 2016 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales L’affectation horizontale de la quasi-totalité des transferts provenant de l’administration centrale est déterminée par des mécanismes transparents et basés sur des règles Les estimations fiables sur les transferts ne sont communiquées qu’après que les budgets des administrations décentralisées soient finalisés Les informations budgétaires collectées et consolidées ne sont pas consolidées sous forme de rapports annuels

16 16 PEFA-Togo Juin 2016 Accès du public aux principales informations budgétaires En ce qui concerne les informations budgétaires accessibles au public il y a certes un progrès en ce sens que les autorités publient un élément d’information sur six contre aucun en 2008

17 17 PEFA-Togo Juin 2016 3 – Budgétisation basée sur les politiques publiques 17

18 18 PEFA-Togo Juin 2016 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget Il existe un calendrier budgétaire annuel, mais certains retards sont souvent constatés dans sa mise en œuvre. Le calendrier n’accorde aux ministères en moyenne que quatre semaines pour qu’ils puissent établir leurs estimations Le conseil des ministres n’intervient pas dans l’approbation des allocations des fonds publics Les budgets sont généralement adoptés avant le début de l’exercice

19 19 PEFA-Togo Juin 2016 Le processus de préparation du budget est significativement amélioré grâce au recours à des moyens plus adaptés tels que : Les cadrages macroéconomiques et les cadrages budgétaires à moyen terme Un début de mise en place de cadres de dépenses à moyen terme pour décliner en terme budgétaire les stratégies sectorielles Les rapports annuels sur la dette et la stratégie d’endettement Les plans annuels mensualisés de trésorerie, etc.

20 20 PEFA-Togo Juin 2016 Ces outils restent à améliorer pour permettre: Une meilleure traduction dans les budgets annuels des politiques nationales et sectorielles Des prévisions plus fiables en matière de ressources budgétaires et de dépenses Des prévisions plus fiables en matière de trésorerie

21 21 PEFA-Togo Juin 2016 Concernant plus spécifiquement la budgétisation des dépenses d’investissement: un progrès, encore perfectible, a été fait dans la procédure de choix des priorités Mais pas de progrès pour l’analyse économique des projets et pour le suivi de leur réalisation.

22 22 PEFA-Togo Juin 2016 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques Grosso modo, il y a un progrès par rapport à 2008: Des prévisions budgétaires globales glissantes sont établies pour des cycles renouvelables de trois ans Une analyse de la soutenabilité de la dette a été effectuée au moins une fois au cours des 3 dernières années

23 23 PEFA-Togo Juin 2016 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques Des stratégies sectorielles ont été préparées pour les secteurs importants La budgétisation des dépenses d’investissement et celle de fonctionnement sont encore des processus distincts et ne donnent pas lieu à l’échange des estimations relatives aux charges récurrentes

24 24 PEFA-Togo Juin 2016 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation des services primaires Il n’y a pas un suivi des ressources perçues par les services sociaux de base pour leur fonctionnement Aucune collecte exhaustive des données sur les ressources perçues par les unités de prestation de service dans un quelconque secteur majeur n’a été affectée et traitée au cours des trois dernières années

25 25 PEFA-Togo Juin 2016 4 -Prévisibilité et contrôle de l’exécution des dépenses

26 26 PEFA-Togo Juin 2016 Administration des recettes Il y a de très nettes améliorations par rapport à 2008 en matière : – d’accès du public aux informations sur les obligations fiscales et douanières, – de taux de réalisation des objectifs de recouvrement, – de délais de reversement des recettes au Trésor La nouvelle administration fiscale et douanière (OTR): – a mis en place un nouveau système d’immatriculation (meilleurs couverture et suivi des contribuables), – a lancé l’organisation de la gestion des risques de fraude et d’évasion fiscales

27 27 PEFA-Togo Juin 2016 Par contre, peu de progrès ont été faits pour : – les capacités de prévisions de recettes et d’analyses d’impact des mesures fiscales, – La maitrise des exonérations fiscales – le système de sanction ( information, efficacité), – Le suivi des arriérés de recouvrement

28 28 PEFA-Togo Juin 2016 Gestion de la dette En 2008 : - Le système de gestion de la dette n’était pas maîtrisé (base de données non exhaustive, notamment pour la dette intérieure), - Il n’y avait pas de rapport périodique sur la dette En 2015: – La DDP suit les dettes intérieures et extérieures conventionnées, les garanties et avals, le stock des arriérés recensés en 2008 – La base de données sur la dette est exhaustive (exception des engagements sur les préfinancements), – Les rapports sur la situation de la dette et les stratégies d’endettement sont régulièrement produits

29 29 PEFA-Togo Juin 2016 Gestion de la trésorerie et régulation budgétaire En termes de résultats (efficacité), la gestion de la trésorerie et la régulation budgétaire ont été peu améliorées par rapport à 2008, malgré les efforts pour: – La préparation du plan annuel de la trésorerie, – La préparation du TOFE mensuel, – Le fonctionnement effectif du Comité de trésorerie

30 30 PEFA-Togo Juin 2016 Ces efforts sont encore contraints par: – l’insuffisance des outils de prévisions, – le manque d’actualisation des plans prévisionnels mensualisés de trésorerie, – l’absence du compte compte unique du Trésor à la Banque centrale (processus de mise en place en cours), – Une meilleure programmation des charges résultant des projets préfinancés, – L’insuffisante exploitation des plans de passations de marchés et l’absence de plan d’engagement.

31 31 PEFA-Togo Juin 2016 Gestion des salaires Peu de progrès par rapport à 2008: – Délais trop longs pour l’actualisation du fichier des personnels (fonction publique), – Manque de suivi des mouvements de fonctionnaires, – Difficultés de comparer les prévisions et réalisations des dépenses de salaires par ministères ou services.

32 32 PEFA-Togo Juin 2016 Contrôle et régulation Marchés Publics Progrès très significatifs grâce à la transposition et la mise en place des dispositions des directives UEMOA 2005 Les structures et organes prévus sont mis en place et fonctionnels et respectent globalement les normes et règles des directives.

33 33 PEFA-Togo Juin 2016 Il reste toutefois des insuffisances au niveau: – Des publications de l’information sur les marchés de gré à gré, et sur l’attribution des marchés en général, – Les délais de réalisation et de publication des audits annuels sur le système de passation, – l’efficacité des plans de passation (révisions trop fréquentes) – L’exploitation des bases de données de l’ARMP et de la DNCM pour la production de statistiques périodiques plus complètes sur les marchés publics

34 34 PEFA-Togo Juin 2016 Contrôle interne (procédures qui assurent la régularité et la sureté des opérations budgétaires et financières) Reste fondé sur des principes robustes Des renforcements et améliorations ont été enregistrés : – Le rôle du contrôle financier (contrôle de la dépense a priori) a été conforté, notamment dans le contrôle du service fait ; – Les dérogations les plus fortes aux principes (procédures d’urgence) ont été très réduites ; Mais il reste encore à lui assurer toute la transparence nécessaire, notamment concernant les procédures dérogatoires qui subsistent ou les procédures nouvelles utilisées (en particulier les préfinancements) Mais elle doit faire aussi l’objet d’une rationalisation car elle n’est pas exempte de lourdeur et d’inefficacité, les responsabilités étant peu décentralisées au niveau des ministères

35 35 PEFA-Togo Juin 2016 Audit interne (audit du contrôle interne) Il est encore assuré par les Inspections ministérielles (IGF, IGE, IGT) ; pas de décentralisation vers les ministères Une réorientation vers les techniques du contrôle par les risques (Audit Basé sur les Risques-ABR) a été engagée par la formation des inspecteurs et des premières expérimentations ont été faites L’activité des inspections a été faible, (notamment en raison de la formation et faute d’insuffisance chronique des moyens) ; Les recommandations ne sont pas suivies d’effet trop souvent, ce qui n’est pas propice au renforcement nécessaire de leur autorité et de leur efficacité

36 36 PEFA-Togo Juin 2016 Supervision des établissements publics et entreprises publiques L’avancée la plus importante concerne l’obligation qui est faite aux entreprises publiques de certifier leurs comptes et de les publier Mais la portée de cette mesure reste encore très limitée : – les services administratifs dont la fonction est d’analyser ces comptes n’ont pas les moyens matériels et humains d’assurer cette mission – Le service administratif qui collecte ces comptes ne dispose pas des compétences pour analyser les risques Par ailleurs les établissements publics ne sont pas systématiquement recensés et suivis Les risques sont mal suivis ainsi que la quantité et qualité des services publics fournies par ces « opérateurs » Le Parlement et le public est mal informée (pas de rapport)

37 37 PEFA-Togo Juin 2016 5- Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports

38 38 PEFA-Togo Juin 2016 Des progrès significatifs ont été réalisés dans le domaine de la comptabilité et du reporting : - Le plan comptable qui était très ancien a été aligné sur celui de l’UEMOA (directive de 1998) – Le SIGFIP, le système informatique est devenu opérationnel, mais il est insuffisamment utilisé (en gestion et en reporting) – Les balances comptables sont désormais produites chaque mois – Les comptes de l’Etat sont produits assez tôt après la fin de l’exercice – Des rapports réguliers, bien qu’encore limités dans leur contenu, permettent de suivre l’exécution budgétaire

39 39 PEFA-Togo Juin 2016 – Mais cette comptabilité, la gestion et le reporting qu’elle permet portent peu sur les actifs et les patrimoines (dont l’évaluation reste partielle)

40 40 PEFA-Togo Juin 2016 6 – Surveillance et vérification externe

41 41 PEFA-Togo Juin 2016 L’institution supérieure de contrôle (La Cour des comptes) La Cour des comptes est devenue opérationnelle Elle assure régulièrement sa fonction d’appui au Parlement pour l’examen de la loi de règlement (RELF) Mais son activité juridictionnelle à l’égard des comptables principaux et ses contrôles de gestion sont encore très réduits faute de moyens (elle ne publie pas encore de rapport annuel) Ses assises constitutionnelles sont mal assurées ce qui ne rend pas son indépendance complète

42 42 PEFA-Togo Juin 2016 Le Parlement La commission des finances continue à être active dans l’examen du budget, et, depuis que la LR et le RELF lui sont soumis dans l’analyse de son exécution (LR et RELF) Mais ses recommandations nombreuses et importantes sont peu suivies d’effet Elle s’intéresse insuffisamment aux grandes orientations budgétaires

43 43 PEFA-Togo Juin 2016 Principales nouveautés de la méthode PEFA 2016 Principe : alignement accru sur les principe de la nouvelle gestion publique (« New public managment ») ; ce qui peut défavoriser les systèmes laissant une place plus grande à d’autres principes - rôle accru des fonctions de reporting et de la transparence (exemple : collectivités locales; CC): la régulation par le marché/par la démocratie - Elargissement du champ aux entités dotées d’indépendance (EPA, « opérateurs ») sous des formes d’évaluation spécifiques (obligations d’encadrement stratégique et de supervision des résultats et performance) - Renforcement du rôle de la pluriannualité et de la Gestion axée sur les résultats (GAR) -

44 44 PEFA-Togo Juin 2016 Principales nouveautés de la méthode PEFA 2016 - Le rôle du « contrôle interne » - tout ce qui favorise la protection des intérêts de l’entité et la réalisation des ses objectifs, ici l’Etat - dans un sens très large (y compris « l’environnement du contrôle ») est très valorisé (dans la notation et la partie narrative) suivant ainsi l’exemple du privé (COSO, Enron) - La gestion du risque et de l’analyse de système prend une place renforcée dans la notation (avec un net recul dans la version finale) - les fonctions d’« inspections » ou de contrôle au sens traditionnel ne sont pas valorisés dans l’évaluation -

45 45 PEFA-Togo Juin 2016 Principales nouveautés de la méthode PEFA 2016 - La gestion patrimoniale est pleinement intégrée (connaissance de ce patrimoine sous toutes les formes; gestion « active » en fonction du rendement, sans préjudice des obligations de SP -