Le CRTC Droit de l’information et de la communication DRT 3805

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1 Le CRTC Droit de l’information et de la communication DRT 3805
Pierre TRUDEL Une importante partie du régime juridique des entreprises jouant un rôle dans la transmission et la diffusion au public des œuvres résulte des dispositions des lois et règlements sur les télécommunications et sur la radiodiffusion. En tant qu’instance chargée de réglementer et surveiller à la fois les secteurs de la radiodiffusion et des télécommunications, le CRTC joue un rôle important dans la mise en place des conditions de fonctionnement des entreprises de télécommunications et de radiodiffusion.

2 Le CRTC établi par la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, ( L.R. 1985, ch. C-22 ) constitué d’au plus treize membres à temps plein et six membres à temps partiel ne peuvent posséder, directement ou indirectement, des intérêts dans une entreprise assujettie En vertu de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes , le CRTC est composé d'au plus treize membres à temps plein et six membres à temps partiel, nommés par le gouverneur en conseil . La durée maximale du mandat est de cinq ans pour tous les conseillers; ce mandat est renouvelable . Ceux-ci occupent leur poste à titre inamovible, sous réserve de révocation motivée par le gouverneur en conseil . Les membres du Conseil doivent être citoyens canadiens et résider au Canada; de plus, ils ne peuvent posséder, directement ou indirectement, des intérêts dans une entreprise de télécommunication . Le gouverneur en conseil choisit le président et deux vice-présidents parmi les conseillers à temps plein . Le président est le premier dirigeant du Conseil; il en assume la direction, préside ses réunions et contrôle la gestion de son personnel . En cas d'absence ou d'empêchement du président ou de vacance de son poste, le Conseil peut autoriser l'un de ses vice-présidents à assumer la présidence . En cas d'empêchement ou de vacance aux postes de président et de vice-président, le Conseil peut autoriser un ou plusieurs conseillers à temps plein à assumer la présidence . Les conseillers à temps plein reçoivent le traitement fixé par le gouverneur en conseil . Les conseillers à temps partiel reçoivent la rémunération fixée par règlement administratif lorsque le président requiert leur présence aux réunions du Conseil ou de ses comités ou à une audience publique .

3 La mission du CRTC réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en oeuvre la politique canadienne de la radiodiffusion réglemente et surveille les entreprises visées par la Loi sur les télécommunications La mission du Conseil suppose deux grandes fonctions : la réglementation et la surveillance. Le CRTC met ainsi en place des processus au cours desquels sont débattus les différentes positions à l’égard du sens qu’il convient de donner aux politiques mises de l’avant dans les lois. Une fois obtenus les consensus au sujet de la signification des politiques, le CRTC met en place des stratégies afin d’appliquer la réglementation qui convient. Ces démarches s’inscrivent dans des stratégies en vertu desquelles les entreprises ont l’obligation d’ajuster leur fonctionnement dans le sens indiqué par le Conseil. Le Conseil utilise, pour exercer ces fonctions, certains moyens d'action, prévus à la loi ou non. Nous analyserons, dans un premier temps, les fonctions de réglementation et de surveillance, pour aborder dans les sections suivantes les pouvoirs spécialement conférés au Conseil pour s'acquitter de son mandat ainsi que les autres moyens d'action mis en oeuvre à cette fin.

4 Le travail du CRTC Chaîne de résultats
CRTC Rapport annuel sur le rendement, 2004, < n/BACKGRND/dpr2004/dp r2004.htm >

5 La mise en œuvre des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion
« L’art. 3 identifie une quarantaine d'objectifs parfois conflictuels qui doivent guider le CRTC. Il en découle un processus d'adjudication polycentrique impliquant une multitude d'intervenants aux intérêts opposés, lequel processus vise l'implantation des politiques de radiodiffusion définies par la Loi. » Société Radio-Canada c. Métromédia, Cour fédérale d’appel, , < i8947.html >

6 Une régulation quasi-judiciaire pour mettre en œuvre la politique de radiodiffusion
L’article 3 de la Loi sur la radiodiffusion Et l’article 7 de la Loi sur les télécommunications énoncent les politiques générales, les objectifs à viser le gouvernement peut adopter des « directives générales » et exerce un pouvoir limité de révision des décisions du CRTC Les prémisses de la réglementation des télécommunications et celles de la réglementation de la radiodiffusion sont passablement différents. La réglementation des entreprises de télécommunication met surtout l’accent sur les tarifs et sur les mesures destinées à empêcher les abus découlant de leur puissance monopolistique. La réglementation de la radiodiffusion est caractérisée par la poursuite de multiples objectifs à caractère sociaux et culturels. Dans la plupart des pays, les activités culturelles et d’information suscitent craintes et anticipations; il est généralement exclu de les laisser se développer en dehors de tout encadrement étatique. La Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications sont construites selon le même plan. L’une et l’autre comportent un énoncé de la politique à suivre et des objectifs à atteindre et des habilitations conférées au gouvernement ou au CRTC afin d’assurer la mise en œuvre et l’accomplissement des objectifs. Le CRTC dispose d’une panoplie de moyens réglementaires et de moyens moins formels pour assurer l’atteinte des objectifs. On considère souvent que le CRTC est au cœur d’un processus de régulation. Il agit d’ailleurs suivant une logique de régulation : la finalité de son action n’est pas de déterminer qui a tort ou qui a raison mais plutôt de rechercher l’accomplissement de la politique énoncée dans la loi. Les obligations des entreprises soumise à l’une ou l’autre des deux lois, résultent des décisions que prend le CRTC.

7 Cycle de régulation selon la Loi sur la radiodiffusion
Principes de l’art 3 consultation sur la régulation à mettre en œuvre par le gouvernement le CRTC attribution de licences/ exemptions règlements autres régulations remises en cause, consultations…

8 Les pouvoirs et techniques d'intervention du CRTC
ordonnances d’exemption, art. 9 (4) Réglementation, art 10, 11 émission de licences et conditions afférentes, art 9 énoncés généraux de politiques, art. 6 détermination des conditions et tarifs des télécommunicateurs, Loi sur les télécommunications Le CRTC délimite le statut des entreprises de radiodiffusion et de télécommunications; il définit ce qu'elles peuvent ou ne peuvent faire. En ce sens, il établit les conditions d'utilisation des oeuvres protégées par les entreprises de radiodiffusion et de télécommunications. En déterminant les conditions d'exploitation de ces entreprises, le CRTC peut tenir compte des dimensions de droit d'auteur: il peut choisir d'en tenir compte directement ou indirectement ou de les ignorer et s'en remettre à un autre organisme pour que ces questions trouvent leur réponse. Les pouvoirs du CRTC en vertu de la Loi sur les télécommunications sont plus spécifiques. Ils portent principalement sur la détermination des conditions auxquels peuvent être fournis les services d'entreprises de télécommunication. L'article 36 de la Loi sur les télécommunications précise que « Il est interdit à l'entreprise canadienne, sauf avec l'approbation du Conseil, de régir le contenu ou d'influencer le sens ou l'objet des télécommunications qu'elle achemine pour le public.» C'est donc de manière ancillaire que le CRTC, dans l'exercice de ses pouvoirs de réglementation, pourra aborder des questions de droits d'auteur. tandis que ce dernier se voit accorder les pouvoirs de faire des règlements, d'énoncer les conditions auxquelles sera soumis toute titulaire de licence d'exploitation d'entreprise de radio ou de télévision. Le CRTC possède également des pouvoirs d'enquête et celui d'émettre des ordonnances

9 Surveiller et réglementer tous les aspects du système
article 5(1) de la Loi sur la radiodiffusion  : Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, ainsi que de la Loi sur la radiocommunication et des instructions qui lui sont données par le gouverneur en conseil sous le régime de la présente loi, le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en oeuvre la politique canadienne de la radiodiffusion. Le pouvoir s’étend à tous les aspects du système canadien de radiodiffusion. Il est difficile de concevoir qu’il ne viserait pas les contenus diffusés, mais seulement les formats, comme le soutien l’appelante.

10 Des pouvoirs qui portent sur l’ensemble des contenus radiodiffusés
article 10(1) - a) fixer la proportion du temps d'antenne à consacrer aux émissions canadiennes; b) définir »émission canadienne » pour l'application de la présente loi; c) fixer les normes des émissions et l'attribution du temps d'antenne pour mettre en oeuvre la politique canadienne de radiodiffusion; d) régir la nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré; e) fixer la proportion du temps d'antenne pouvant être consacrée à la radiodiffusion d'émissions – y compris les messages publicitaires et annonces – de nature partisane ainsi que la répartition équitable de ce temps entre les partis politiques et les candidats; En particulier, l’alinéa c) « fixer les normes des émissions et l'attribution du temps d'antenne pour mettre en oeuvre la politique canadienne de radiodiffusion; » concerne au premier chef les contenus. Dans CKOY c. R, le juge Spence a retenu une interprétation large de la notion de programmation, y incluant tous les aspects et notamment les paroles diffusées sur les ondes. Il écrit au Par 23 de la décision : 23. […] j'estime que le mot "programmation" n'englobe pas seulement les paroles diffusées sur les ondes, mais vise également toutes les étapes de la collecte d'informations, du montage et de la diffusion des émissions en général, auxquelles s'applique l'exigence d'une programmation de haute qualité. Le Conseil a fort bien pu considérer que l'al. 5k) du Règlement était nécessaire pour prévenir une baisse de qualité de la programmation.

11 Réglementation portée étendue règlements actuels
CKOY Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 2 règlements actuels radio télévision télédistribution télévision payante services spécialisés Le Conseil dispose du pouvoir d'adopter des règlements administratifs et de procédure ainsi que celui d'adopter des règlements destinés à mettre en oeuvre les principes de la loi et qui s'appliqueront à tous les détenteurs de licence ou à certaines catégories d'entre eux.

12 Pouvoir d’émettre des licences
9. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, le Conseil peut, dans l'exécution de sa mission: a) établir des catégories de licences; b) attribuer des licences pour les périodes maximales de sept ans et aux conditions liées à la situation du titulaire qu'il estime indiquées pour la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion, et, dans le cas de licences attribuées à la Société, lui permettant, à son avis, d'offrir la programmation visée aux alinéas 3(1)l) et m); c) modifier les conditions d'une licence soit sur demande du titulaire, soit, plus de cinq ans après son attribution ou son renouvellement, de sa propre initiative; d) renouveler les licences pour les périodes maximales de sept ans et aux conditions visées à l'alinéa b); e) suspendre ou révoquer toute licence; Dans l’arrêt CRTC c. CTV, le juge Laskin convient de la justesse de l’interprétation large donnée à la Loi sur la radiodiffusion et aux pouvoirs qu’elle confère (par 23 de la décision). Il écrit : 23. Je souscris à cette façon de trancher l'argument principal de CTV. L'avocat deCTV a invoqué l'arrêt CKOY Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 2, à l'appui de sa prétention que le contenu des émissions est subsumé sous le sous-al. 16(1)b)(i) quipermet notamment la réglementation des normes des émissions. L'arrêt CKOY repose sur d'autres considérations, mais en reconnaissant que les normes des émissions incluent le contenu des émissions, il ne fait que refléter l'interprétation large donnée à la Loi sur la radiodiffusion et aux pouvoirs qu'elle confère, aux art. 16 et 17 respectivement, au CRTC et au comité de direction. Je ne vois rien dans la Loi qui empêche le comité de direction d'imposer le genre de condition dont il a assorti le renouvellement de licence en l'espèce alors que le par. 17(1) l'autorise à poursuivre les objets du CRTC énoncés à l'art. 15 et à mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée à l'art. 3. De plus,même si on pouvait affirmer qu'il n'est pas possible d'imposer une condition en vertu de l'al. 17(1)c) à l'encontre d'un règlement pris en vertu du sous-al. 16(1)b)(i), ce n'est pas le cas en l'espèce.

13 Émettre des licences Conditions de licences
selon la situation de chaque entreprise portée étendue CRTC c. CTV Television Network Ltd., [1982] 1 R.C.S. 530

14 Pouvoirs d’ordonner (art. 12)
Imposer l’exécution des obligations découlant de la loi, d’une décision ou d’une licence Interdire ou faire cesser quoi que ce soit qui y contrevient

15 Ordonnances d’exemption, art. 9 (4), art 9(4)
aux conditions qu’il indique le CRTC soustrait par ordonnance les entreprises qu’il indique lorsque cela est sans effet sur la politique de radiodiffusion (4) Le Conseil soustrait, par ordonnance et aux conditions qu'il juge indiquées, les exploitants d'entreprise de radiodiffusion de la catégorie qu'il précise à toute obligation découlant soit de la présente partie, soit de ses règlements d'application, dont il estime l'exécution sans conséquence majeure sur la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion.

16 Énoncés de politiques Art. 6. Le Conseil peut à tout moment formuler des directives - sans pour autant être lié par celles-ci - - sur toute question relevant de sa compétence au titre de la loi. Bien qu'ils n'aient pour fonction que d'informer le public de la politique du Conseil à l'égard de certaines questions, les énoncés de politique du Conseil acquièrent une force obligatoire, ne serait-ce qu'en raison du fait que les aspirants à une licence ou à un renouvellement cherchent à s'y référer dans la préparation de leur dossier de candidature. Cependant, on ne trouve rien dans la loi qui attribue une force obligatoire à ces énoncés. Au contraire, l'article 6 de la Loi sur la radiodiffusion prévoit que «[l]e Conseil peut à tout moment formuler des directives – sans pour autant être lié par celles-ci – sur toute question relevant de sa compétence au titre de la présente loi». Dans la version anglaise, le mot directive est traduit par «guidelines» et «statements». On vise ici manifestement les énoncés de politique informels formulés par un organisme. De tels énoncés expriment des objectifs, des approches et façons de faire mais n'ont pas de force obligatoire au plan juridique. Ces exposés des politiques de l'organisme n'ont pas de force réglementaire ou l'autorité de «choses jugées». Il est toujours loisible au Conseil de décider que les conditions particulières d'une entreprise nécessitent une décision s'éloignant des principes mis de l'avant dans l'énoncé de politique.

17 Liberté et indépendance éditoriale des entreprises
Art 2 (3): L'interprétation et l'application de la présente loi doivent se faire de manière compatible avec la liberté d'expression et l'indépendance, en matière de journalisme, de création et de programmation, dont jouissent les entreprises de radiodiffusion. La Loi sur la radiodiffusion doit être appliquée de façon compatible avec la liberté d’expression et l’indépendance éditoriale des entreprises. Cette disposition, introduite dans la Loi en 1991, confirme l’interprétation qui a constamment été donnée à la Loi sur la radiodiffusion. Dans National Indian Brotherhood c. Juneau (n° 3) le juge Walsh de la Cour fédérale écrit :[1971] C.F. 498, 513.À la lecture de la loi [sur la radiodiffusion de 1968] dans son ensemble, et en particulier les articles que j'ai cités, il me paraît difficile de conclure que le Parlement a eu l'intention de donner, ou a effectivement donné au Conseil le pouvoir d'agir en qualité de censeur des émissions à radiodiffuser et à téléviser. Si telle avait été son intention, il aurait certainement pris des dispositions quelque part dans la loi pour donner au Conseil le pouvoir d'ordonner à une station privée ou à un réseau, suivant le cas, de modifier une émission ou de ne pas la diffuser lorsque le Conseil, après enquête, l'estimait outrageante. Au lieu de cela, il semble que le seul contrôle qu'il peut exercer sur la nature des émissions consiste à utiliser ses pouvoirs d'annulation, de suspension ou de refus de renouvellement de la licence de la station fautive. Pour le juge Walsh, le pouvoir d'intervenir dans la programmation de chaque radiodiffuseur est si important, sans doute parce qu'il vient vraisemblablement en conflit avec une liberté fondamentale, que le législateur doit le mentionner expressément. Ce raisonnement, fondé sur l'interprétation de la Loi sur la radiodiffusion de 1968, est a fortiori applicable dans le contexte créé par l'avènement de la Charte canadienne des droits et libertés et celui découlant de la Loi sur la radiodiffusion de Loin d'affirmer un pouvoir d'intervention portant sur des émissions en particulier, l’article 3(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion pose plutôt que «  les titulaires de licences d’exploitation d’entreprises de radiodiffusion assument la responsabilité de leurs émissions ».

18 Audiences publiques obligation 18. (1)
l'attribution, la révocation ou la suspension de licences - sauf licence de réseau -temporaire l'établissement des objectifs mentionnés à 11(2)b) et la prise d'une ordonnance au titre du paragraphe 12(2). En raison de la nature même de sa mission et de l'importance des politiques qu'il adopte, le CRTC ne peut fonctionner en vase clos. Il a donc recours à des mécanismes de consultation, même lorsque la loi ne l'y astreint pas expressément. Comme il l'a déjà affirmé, «le processus par l'intermédiaire duquel le Conseil rassemble les vues du public sur des questions à l'étude est l'un des aspects les plus importants de ses activités» . D'ailleurs, la Loi sur la radiodiffusion lui impose de consulter les titulaires et les autres intéressés lorsqu'il se propose d'adopter ou de modifier un texte réglementaire . Le Conseil a utilisé, et utilise encore largement, la procédure formelle de consultation que constituent les audiences publiques de même que les interventions écrites qu'il reçoit du public. En général, les politiques du Conseil sont élaborées à la suite d'une audience publique à caractère consultatif, à laquelle il aura convié les intéressés. Par la voie d'un avis public, le Conseil invite les parties et les membres du public à faire connaître leurs observations sur des sujets plus ou moins circonscrits. Le Conseil a donc recours au mécanisme de l'audience publique non seulement dans l'exercice de ses fonctions d'adjudication, mais également dans le cadre de ses processus consultatifs.

19 Modification ou renouvellement
(2) La modification et le renouvellement de licences font aussi l'objet d’audiences sauf si le Conseil estime que l'intérêt public ne l'exige pas.

20 Audiences publiques : faculté
plaintes et les observations présentées au Conseil tout autre question relevant de sa compétence - si le Conseil l'estime dans l'intérêt public.

21 Le cycle de la régulation
Entre les principes et objectifs et les actions prises par le CRTC et autres régulateurs: Un va-et-vient constant Problèmes ressentis-objectifs de la Loi-mesures régulatoires-problèmes ressentis-revue des mesures- conditions de licence-retour sur la conformité aux conditions- ….

22 Le CRTC privilégie une approche de supervision
Réception de plaintes… Incitation à l’autoréglementation surveillance.... En principe, le Conseil répond à chaque commentaire ou plainte reçus; il ne traite cependant de façon formelle que les plaintes qui lui sont soumises par écrit. Si les questions en cause sont de son ressort, le Conseil pourra, dans le cas d'une plainte relative à la radiodiffusion, entreprendre au besoin une enquête ou, dans certains cas plus graves, convoquer la titulaire à une audience publique. Le Conseil a comme politique de transmettre aux titulaires concernées les plaintes qui lui sont acheminées, car ce sont eux qui assument la responsabilité de ce qui est diffusé par leur entreprise. Il y joint une directive priant la titulaire de répondre directement au plaignant, parce qu'il estime que les titulaires doivent être responsables face au public et mettre en oeuvre les moyens de régler les plaintes émanant de celui-ci à l'égard de leurs émissions.

23 Dispositifs de sanctions et récompenses
demande de licence attentes et énoncés de politique du CRTC promesses de réalisation conditions de licence Codes de conduite interne externe gradation des sanctions

24 Une surveillance Des pratiques des entreprises
De leurs processus décisionnels … non des contenus en tant que tels Le système de plaintes porte nécessairement sur des incidents de contenu … surveillance des processus afin de prévenir les incidents