© OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE EVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE:

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1 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE EVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE: Défis dans les pays de lUE et de lOCDE Valorisation des Ressources Humaines Rabat, 23 juin 2010

2 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Améliorer la performance dans ladministration publique l Préoccupation croissante dans lensemble des pays de lOCDE depuis une trentaine dannées l Trois concepts interconnectés : 1.La gestion de la performance : la gestion publique axée sur les résultats 2.Lévaluation de la performance au niveau des individus et des organisations 3.La rémunération à la performance

3 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE : UNE NOTION EVOLUTIVE Une exigence croissante à légard de la fonction publique Du 19ème siècle aux années 1950 La légalité de la procédure et la continuité institutionnelle du service public, basées sur le droit administratif : l Placer ladministration publique et la fonction publique sur les principes de lEtat de droit l Ladministration publique se distingue du secteur privé, dès lors quelle se voit confier des prérogatives de puissance publique. Elle doit, par conséquent, être régulée par le droit administratif.

4 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Une exigence croissante à légard de la fonction publique- 2 Des années 1950 aux années 1970 Egal accès au service public et égalité devant la loi (incluant le système de GRH axé sur le mérite) : l Impartialité et neutralité politique l Le systéme axé sur le mérite est généralisé dans lensemble des démocraties occidentales, où il est reconnu comme la meilleure option garantissant la professionalisation de la fonction publique et de la machinerie étatique. l Dans certains pays comportant des minorités techniques ou socio-économiques, la problématique de la représentativité dans la fonction publique mène souvent à lintroduction de mesures de discrimination positive ou de quotas ethniques.

5 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Une exigence croissante à légard de la fonction publique - 3 Années 1970 – 1980 Aptitude de ladministration à sajuster aux exigences des politiques et aux exigences politiques du gouvernement au pouvoir l Frustration des politiques à legard de limpartialité et de la neutralité politique des fonctionnaires: la fonction publique et le droit administratif sont considérés comme des obstacles à la réalisation des objectifs politiques. l La fonction publique doit être au service du gouvernement au pouvoir. Le pouvoir bureaucratique doit se tenir à distance du pouvoir politique pour assurer la préservation des principes démocratiques.

6 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Une exigence croissante à légard de la fonction publique - 4 Des années 1980 à 2007 Productivité et Performance l Lexpansion de la compétititon politique a conduit les hommes politiques à énoncer des promesses électorales (souvent populistes), dont laccomplissement a entraîné une hausse des dépenses publiques (le slogan faire plus avec moinsest né) l Mesure des résultats et utilisation des indicateurs de mesure dans les activités de planification et de contrôle. Impact sur la responsabilisation. l Examen des modèles de gestion utilisés dans le secteur privé : limportation des techniques de gestion du privé dans le secteur public confère une apparence de légitimité dans un environnement gestionnaire La Nouvelle Gestion Publique est née.

7 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Une exigence croissante à légard de la fonction publique- 5 2008 jusquà aujourdhui - Crise économique et financière dans les principales économies de la zone OCDE, causée par de mauvaises pratiques de gestion dans le secteur privé. - Mise en cause des managers et des pratiques managériales du secteur privé - Exigence renouvellée dune régulation plus stricte et de meilleure qualité; revendications relatives à la réalisation de contrôles plus efficaces de lactivité économique. - Et pourtant ce sont les employés publics qui doivent consentir des réductions de salaires. - Evolution vers un paradigme de la responsabilité renforcée ?

8 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Exemples de gestion publique pluri- dimensionnelle et orientée sur les résultats (2008/2009) l Approche gestionnaire : laisser le manager gérer (le manager- politique et le politique-manager): la flexibilité (ou dérégulation) est la nouvelle règle dor. l Gestion prévisionnelle stratégique et budgétisation axée sur les résultats. l Le contrôle de la performance sajoute au traditionnell contrôle financier – interne et externe. l Amélioration et simplification des procédures internes dans une optique de transparence et de participation citoyenne. l Introduction des outils de gestion de la qualité des services publics l Evaluation des politiques publiques l Analyses dimpact et contrôle de la qualité de la réglementation, etc. l Rémuneration variable, fonction de lappréciation des managers.

9 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE La budgétisation axée sur les résultats et les objectifs – Etude de lOCDE de 2004 l Ce nest pas une pratique généralisée: approches multiples. l 52% des pays de lOCDE ont fixé des objectifs budgétaires. l 42% nont pas imputé les dépenses publiques à des objectifs précis. l 31% nont pas pris en compte le bilan du budget précédent ni liés les résultats à lallocation des ressources budgétaires futures. l 46% ne disposent pas de mécanismes formels de récompense ou de sanction. l 11% des pays distribuent des primes en fonction des résultats individuels.

10 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Gestion par objectifs? l Quelques pays ont élaboré des mécanismes de fixation et dévaluation des objectifs de programme, de même que des outils daide à la décision utilisant les informations contenues dans les évaluations. l 72% des pays déclarent effectuer systématiquement des rapports dévaluation annuels mesurant la réalisation des objectifs. l 50% déclarent utiliser linformation en interne pour fixer les priorités managériales, pour déterminer limputation des ressources par programmes ou pour réformer les procédures internes. Mais de grandes disparités demeurent entre les pays. l Pratiquement aucun pays nutilise les informations contenues dans les rapports dévaluation pour déterminer les objectifs à assigner aux agents publics.

11 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Déploiement de capacités managériales ? l Davantage de marges de manoeuvre pour les décisions laissés à la discrétion des managers (laisser les managers gérer)? l Assouplissement des mécanismes de contrôle interne Flexibilité l Comment promouvoir et garantir limpartialité de la fonction publique ? Nous disposons de peu dinformations relatives à léquilibre entre discrétion managériale et contrôle, permettant notamment didentifier le degré idoine de flexibilité. Les pays de lOCDE les plus flexibles sont la Nouvelle-Zélande, la Suède, la Finlande, le Danemark, et la Norvège.

12 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Les défis organisationnels l La gestion de linformation (flux ou sélection?) l La gestion de la responsabilité hiérachique au sein dune structure organisationnelle (vis-à-vis des autres niveaux hiérachiques et des autres organisations): qui est responsable et rend des comptes quant aux résultats obtenus ? l La gestion des indicateurs et la prévention des comportements dysfonctionnels : mesurer pour réduire lincertitude ? l Conception et gestion de linterface entre les fonctions politiques et administratives.

13 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Lévaluation de la performance dans les pays de lOCDE l La majorité des pays de lOCDE prétendent posséder un dispositif dévaluation de la performance basé sur les objectifs plutôt que sur la description des emplois, les fiches de postes ou les qualités personnelles. Ce dispositif sapplique à lensemble des agents publics (à lexception de la Grèce, de lIslande et du Luxembourg) l De nombreux pays ont tenté de lier les objectifs institutionnels aux objectifs individuels (cascade dobjectifs). Cela na pas produit les effets escomptés, voire sest traduit par un échec. l De nombreux pays ont établi des systèmes de performance différenciés pour les managers et les subordonnés (Canada, Corée, Danemark, Etats-Unis, Irlande, Italie, Norvège et Royaume-Uni): les dispositifs dévaluation sont davantage concus pour développer les capacités des gestionnaires, mais ne sinscrivent pas dans une dynamique de réforme globale de la fonction publique. l Pratiquement aucun pays na résolu le problème de la gestion des employés réalisant de mauvaises performance. l 2/3 des pays ont tenté de lier lévaluation de la performance à la rémunération.

14 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Motifs dintroduction des modes de rémunération à la performance (variables dun pays à lautre) l Dynamiser la motivation des employés l Attractivité et fidélisation des profils les plus qualifiés l Faciliter lévolution des systèmes de gestion en augmentant le leadership : introduire des valuers defficience dans ladministration publique l Conserver la maîtrise des dépenses de personnel, et les réduire. l Renforcer la responsabilité des employés (plus de garantie demploi à vie et plus de progression automatique du salaire) l Equité: ceux qui travaillent le plus et le mieux doivent être davantage rémunérés.

15 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE La rémunération à la performance fonctionne-t-elle dans la fonction publique ? Quatre études comparatives ont été conduites en Europe et dans les pays de lOCDE: 1. EIPA 2002 pour la réunion des Directeurs Généraux à La Rioja (Espagne) en Mai 2002 : étude conduite dans 15 Etats membres. 2. OCDE 2005: Rémunération à la performance pour les employés publics 3. EIPA 2005 : étude conduite dans 24 Etats membres + Norvège 4. Demmke et al., 2007: étude sur les pratiques actuelles dévaluation de la performance.

16 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Conclusions de ces études 1 l Les dispositifs de RLP sont coûteux et leur mise en oeuvre requiert beaucoup de temps et dénergie. l En général, la part de la RLP dans lensemble de la rémunération est faible, et la discrétion managériale réduite (5-10%) l Les expérimentations conduites dans les anciennes démocraties sont modestes (contrairement à celles menées dans les PECO) l Pratiquement aucun système ne donne satisfaction quant à la gestion des employés non performants. l La mesure de la performance demeure un exercice très complexe. l Il ny a pas de preuve que la RLP améliore la performance globale de la fonction publique, ou quelle entraine une meilleure GRH ou une meilleure qualité de service. l Les employés nestiment pas que la RLP a accru leur motivation.

17 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Conclusions- 2 l Au contraire, les dialogues réguliers entre managers et agents sur la performance individuelle, la fixation des objectifs et les processus dévaluation ont des effets positifs sur la motivation des agents : de nombreux agents publics estiment que ces dispositifs permettent une reconnaissance de leurs contributions personnelles aux objectifs généraux de leur organisation l Linvestissement dans les politiques de gestion du personnel avait pour ambition daccroître lattractivité du service public: Une rémuneration fixe décente Dépolitisation Formation professionnelle et développement des compétences Développement dune éthique…

18 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Obstacles à lévaluation de performance l Absence dune culture de la performance dans ladministration: réduit les évaluations à de simples formalités. l Tendance des cultures bureaucratiques à établir des procédures dévaluation lourdes et complexes. l Tendance à produire une évaluation similaire, toujours excellente, pour lensemble des agents (volonté des managers déviter le conflit). l Difficultés à trouver un équilibre entre lévaluation collective et lévaluation individuelle (problèmatique lorsque la RLP est en place). l Définition imprécise de limpact de lévaluation: Promotion? Rémunération? Développement des compétences ? Formation ? l Focalisation sur les processus internes, non pas sur lintérêt de lusager l Manque de transparence et poids excessif de la subjectivité de lévaluateur l Absence dune culture de la délégation et de la confiance

19 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Critères utilisés dans les systèmes dévaluation de la performance

20 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE : Difficultés de mise en oeuvre :

21 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Délégation de lévaluation de la performance et de la rémuneration

22 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Lecons tirées de lexpérience internationale l Nécessité de lier politiques budgétaires et GRH. l Ne pas sous-estimer les coûts associés à la conception, à lintroduction et à la gestion du système dévaluation de la performance. l Prendre en compte la culture administrative du pays (notamment avant dintroduire des dispositifs dévaluation de la performance, sattacher à diminuer les comportements trop hiérarchiques) l Précision et clarté des dispositions juridiques réglementant les procédures, en particulier dans les pays où la tradition légaliste est forte. l La conception des procédures doit être simple, peu formalisée et comporter peu de variable (par exemple utiliser des guides daccompagnement et non des décrets) l Lévaluation de la performance doit être concue comme une responsabilité managériale déléguée. Elle doit être effectuée par les supérieurs hiérarchiques immédiats (n+1) l Danger que la RLP napporte quun gain marginal de marginal de motivation pour les employés, tandis quil renforce les pouvoirs des managers de manière conséquente.

23 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Conclusions générales l Lévaluation de la performance est un instrument: le but devrait porter sur lamélioration de la qualité et de lefficacité de ladministration publique (eux-mêmes très dépendants de la qualité de la structure organisationnelle, de la conception et de la mise en oeuvre des politiques publiques) l Doit-on évaluer la gestion ou les politiques? Ou les deux? l La RLP est susceptible dinduire plus deffets négatifs que deffets positifs sur la motivation du personnel and dans la fonction publique en général – en particulier en ce qui concerne limpartialité. l Les coûts associés à lintroduction et au fonctionnement du dispositif dévaluation sont élevés, que ce soit en termes de temps, de budget et dénergie managériale.

24 © OECD SIGMA Initiative conjointe de lOCDE et lUnion Européenne, financée principalement par lUE Conclusions-2 l Lévaluation de la performance doit être un outil au service du développement des compétences des agents publics. l Condition préalable : lexpansion de la fonction GRH au sein du système de fonction publique, incluant la délégation et les mécanismes de responsabilité interne et externe. l Contribue à recomposer le dialogue managérial lors de lévaluation: lun des aspects les plus positifs. l Un effort permanent est nécessaire pour que loutil conserve sa légitimité l Gardez à lesprit que cet outil est considéré comme un instrument contribuant à la montée en puissance du management : nécessité den faire un usage prudent.