Droit institutionnel de l’Union européenne Les institutions: le PE

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1 Droit institutionnel de l’Union européenne Les institutions: le PE
Nicolas de Sadeleer Professeur FUSL

2 Présentation générale
7 institutions forment la structure de base: CM, PE, Com., CJCE, Cour des comptes Chaque institution est le garant d’un intérêt déterminé L’équilibre institutionnel entretient une dynamique communautaire Eviter la concentration du pouvoir entre les mains d’un seul organe (« le pouvoir limite le pouvoir »)

3 Présentation générale
Les traités fondateurs n’avaient pas procédé à une séparation entre les institutions relevant du législatif ou de l’exécutif Fonction législative: exercée par le CM et de plus en plus souvent par le PE; la Com. disposant du pouvoir d’initiative Fonction exécutive: partagée par le CM et par la Com. (anciens art CE) Fonction d’administration: exercée par la Com. (représentation de la Communauté dans sa capacité juridique - acquisition, aliénation, actions en justice, administration de fonds CE)

4 Le Parlement européen

5 Une insertion difficile
« Dans le dessein du Général de Gaulle, il n’y a pas de place pour le Parlement européen composé de bavards irresponsables. Jean Monnet était tout sauf un parlementaire. La notion de contrôle parlementaire était le dernier de ses soucis. Il avait de la marche vers la démocratie une autre conception, paradoxalement plus gaullienne. De fait, le PE apparaît comme une excroissance sur un système institutionnel qui n’avait pas été conçu pour lui faire une place véritable » JP COT, « Le Parlement européen, fausse perspective et vrai paradoxe », Mélanges Dupuy, Paris, Pédone, 1992.

6 Siège du PE Répartition géographique: Coût: 15% du budget du PE
Strasbourg: 12 sessions plénières/an , 4 jours/mois Bruxelles: commissions parlementaires + courtes sessions plénières Luxembourg: secrétariat (moitié du personnel, l’autre moitié est à Bruxelles). Coût: 15% du budget du PE

7 Plan SECTION 1- Introduction SECTION 2- Composition et fonctionnement
SECTION 3- Les structures de travail du Parlement SECTION 4- Les attributions du Parlement SECTION 5- Le vote au sein du Parlement SECTION 6- Les actes du Parlement SECTION 7- Légitimité démocratique et rapports avec les Parlements nationaux

8 Plan SECTION 2- Composition et fonctionnement §1. Composition
§2. Nombre de sièges §3. Statut des parlementaires § 4. Elections

9 PE: Composition et fonctionnement
Composé composé « des représentants des citoyens de l’Union» (art. 14, §2 TUE). Les parlementaires en sont les représentants; ils ne sont les représentants ni de leurs Etats ni de leurs parlements nationaux Elections et statut des parlementaires relèvent du droit UE et du droit national

10 PE: nombre de sièges Nombre de sièges- conciliation entre plusieurs objectifs: - proportionnalité entre le nombre de sièges et la population des Etats («la représentation.. doit être dégressivement proportionnelle », art. 14, §2 TUE) - représentation des Etats peu peuplés (Luxembourg, Malte) - maintien de l’égalité entre les grands Etats - efficacité: maintenir le nombre de parlementaires dans les limites du raisonnable

11 PE: l’organisation Ancien Art. 190(2) TCE. Le PE est composé de 736 députés. La clé de répartition suivante est actuellement d’application: Allemagne: 99 sièges; France, Grande-Bretagne, Italie: 72 sièges Espagne, Pologne: 50 sièges Roumanie: 33 sièges; Pays-Bas: 25 sièges Belgique, Grèce, Portugal: 22sièges Hongrie et République tchèque: 20 sièges Suède: 18 sièges Autriche: 17 sièges Bulgarie: 17 sièges; Danemark, Finlande, Slovaquie: 13 sièges Irlande, Lituanie: 12 sièges Lettonie: 8 sièges Slovénie: 7 sièges Chypre, Estonie, Luxembourg: 6 sièges Malte: 5 sièges Représentation très imparfaite (le rapport varie de 1 à 12)

12 Traité de Lisbonne Le PE comptera 751 députés comme prévu par l’art.14, §2 TUE ) La répartition des sièges entre les 27 Etats membres n’est pas réglée par les traités. Il revient en effet au Conseil européen, statuant à l’unanimité, sur initiative du PE, d’adopter une décision réparissant les sièges entre les 27 Etats membres (art. 14, §2, 2ème al. TUE).

13 Elections Parlementaires élus au suffrage universel et direct pour une durée de 5 ans (art. 14, §3 TUE). Le vote est égal, chaque électeur ne pouvant disposer que d’une voix (Directive 93/109/CCE) Election a lieu dans tous les EM au cours de la même période La détermination des circonscriptions, le droit de vote, les conditions d’éligibilité, les incompatibilités sont déterminés par le droit national

14 Elections Art. 19(2) TCE - tout citoyen de l’Union a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au PE dans l’EM où il réside Taux de participation aux élections décevant

15 Elections « En l’état actuel du droit communautaire, la détermination des titulaires du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen ressortit à la compétence de chaque État membre dans le respect du droit communautaire, et (ce dernier) ne s’oppose pas à ce que les États membres octroient ce droit de vote et d’éligibilité à des personnes déterminées ayant des liens étroits avec eux, autres que leurs propres ressortissants ou que les citoyens de l’Union résidant sur leur territoire." CJCE, 12 septembre 2006, Espagne c RU, aff. 145/04.

16 Elections à Aruba «  le principe d'égalité de traitement fait toutefois obstacle à ce que les critères choisis aient pour effet de traiter de manière différente des ressortissants se trouvant dans des situations comparables, sans que cette différence de traitement soit objectivement justifiée. » CJ, 12 déc. 2006, Eman, C-300/04.

17 SECTION 3- Les structures de travail du Parlement
Maîtrise de son organisation interne (art. 232 TFUE). Règlement intérieur Le fonctionnement est compliqué par le nomadisme obligé des eurodéputés que rend nécessaire la dispersion des sièges du PE (12 sessions plénières à Strasbourg; 6 additionnelles à Bruxelles; commissions et groupes politiques à Bruxelles)

18 PE: organes de direction
Président élu au suffrage universel direct pour une période de 2 ans et demi (législature divise en 2 périodes égales) préside les séances plénières, établit l’ordre du jour des travaux du PE veille au respect du règlement, assure la représentation externe du PE, co-signe avec le président du CM les actes arrêtés selon la procédure de codécision Il est assisté par 14 vice-présidents

19 PE: organes de direction
Bureau: composé du président et de 14 vice-présidents, organisation administrative et financière du PE; secrétariat et services Conférence des présidents: composé du président et des présidents des groupes politiques; organisation des séances, relations avec les autres institutions, composition des commissions, programmation législative Secrétariat général: quatre directions générales, 4000 fonctionnaires recrutés sur concours (1/3 traducteurs et interprètes, multilinguisme intégral)

20 Le Parlement européen: “lost in translation”
23 langues officielles 503 combinaisons de langues 1/3 personnel du PE = traducteurs/interprètes Différents inconvénients: ralentissement des procédures, limitation du temps de parole

21 PE: organisation Partis politiques: Art. 10(4) TUE)
Groupes politiques: facteur d’intégration européenne, pas de sections nationales. Formations organisées par affinités politiques. Conditions: 25 députés représentant au moins 1/4 des EM

22 Groupes politiques Parti Populaire européen (265)
 l’Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates (184) Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ADLE) (84) Groupe des Verts/Alliance libre européenne (55) Groupe des conservateurs et réformistes européens (54) Gauche unitaire européenne/Gauche verte nordique (GUE/NGL) (35) Groupe Europe libertés démocratie (32)  Non-inscrits (27) TOTAL : 736

23 Groupes politiques Les groupes politiques reçoivent des dotations (2005: 45 millions €) et du personnel (3 attachés par groupe, +1 par 15 députés à partir de 30). Chaque groupe politique a sa propre structure. Le président du groupe: prend la parole dans les grands débats participe à la conférence des présidents de groupes participe à des réunions informelles de présidents de groupe. Les groupes politiques se réunissent à Bruxelles (“semaine des groupes”) avant la session plénière. Ils répartissent les mandats et établissent les positions communes du groupe.

24 PE: organisation Commissions parlementaires: préparent les travaux du PE, siègent à Bruxelles 20 commissions parlementaires (politiques internes): budget, emploi, affaires sociales, environnement et santé, transport et tourisme, agriculture, pêche, affaires juridiques, affaires régionales, culture et éducation, marché intérieur et consommateurs,...

25 Les commissions parlementaires
AFET - Commission des affaires étrangères DROI - Sous-commission droits de l'homme SEDE - Sous-commission sécurité et défense DEVE - Commission du développement INTA - Commission du commerce international BUDG - Commission des budgets CONT - Commission du contrôle budgétaire ECON - Commission des affaires économiques et monétaires EMPL - Commission de l'emploi et des affaires sociales ENVI - Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire ITRE - Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie IMCO - Commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs TRAN - Commission des transports et du tourisme REGI - Commission du développement régional AGRI - Commission de l'agriculture et du développement rural PECH - Commission de la pêche CULT - Commission de la culture et de l'éducation JURI - Commission des affaires juridiques LIBE - Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures AFCO - Commission des affaires constitutionnelles FEMM - Commission des droits de la femme et de l'égalité des genres PETI - Commission des pétitions

26 Commissions parlementaires
Tous les parlementaires ne font pas nécessairement partie d’une commission. Par contre, un parlementaire peut participer aux travaux de plusieurs d’entre elles. Chaque commission a un président (et 3 vice-présidents): celui-ci mène les réunions, gère l’agenda et représente la commission lors des séances plénières. Chaque groupe politique a un chef de groupe au sein de chaque commission.

27 Commissions parlementaires
Pour chaque proposition de législation, la commission compétente est désignée par la conférence des présidents. C’est elle qui remettra un rapport à l’assemblée plénière. D’autres commissions peuvent cependant demander à remettre un avis sur une proposition. Elles ne peuvent pas voter sur une proposition, mais peuvent proposer des amendements. Le dernier mot revient à la commission compétente.

28 Rythme de travail 2 semaines de commissions
1 semaine des groupes politiques 1 semaine plénière (12 à Strasbourg + 6 sessions plénières à Bruxelles (2 jours))

29 Les députés européens Le député européen partage son temps de travail entre Bruxelles, Strasbourg, et sa circonscription. A Bruxelles, il participe aux réunions des commissions parlementaires, des groupes politiques, et des sessions plénières additionnelles et à Strasbourg, il assiste aux douze sessions plénières. Ils se regroupent en fonction de leur affinité politique et non de leur nationalité

30 SECTION 4- Les attributions du Parlement
§1. Exercice du pouvoir législatif §2. Exercice du pouvoir budgétaire §3. Approbation de certains accords internationaux §4. Contrôle des institutions § 5. Sollicitation de la Commission

31 §1. Exercice du pouvoir législatif
« The Community has no legislature, only a legislative process in which the different political institutions have different parts to play »(Dashwood, ‘The Limits of EC powers’, ELR (1996)). « Since the EP does not have a general right of initiative and participation in decision-making, it does not have fully-fledged legislative powers » (Lenaerts & Van Nuffel, Constitutional law of the EU, Thomson, 2005)

32 Participation de la Commission aux travaux du PE
Des Commissaires participent aux sessions plénières ou à certaines commissions parlementaires Des fonctionnaires de la Commission participent aux séances des commissions parlementaires en vue de répondre aux questions sur la politique de la Commission La Commission répond aux questions parlementaires (+/- 4000/an)

33 Participation à la fonction législative: la consultation (procédure législative spéciale)
Obligatoire dans les cas expressément prévus par le traité: Concurrence (art. 103 TFUE) Fiscalité indirecte (art. 113 TFUE) Aménagement du territoire (art. 193(2) TFUE)

34 Participation à la fonction législative: la consultation
La consultation doit être effective. Reflétant un principe démocratique fondamental, il s’agit d’une formalité essentielle. Si des modifications substantielles sont apportées au projet, le PE doit être consulté à nouveau

35 Participation à la fonction législative: la consultation
L’absence de consultation obligatoire constitue la violation dune forme substantielle, laquelle peut être sanctionnée par: un recours en annulation (art. 263 TFUE) une exception d’illégalité (art. 277 TFUE) une appréciation d’invalidité (art. 267 TFUE)

36 Participation à la fonction législative: la codécision et VMQ au CM (procédure législative ordinaire) Telle que définie par l'article 294 TFUE, la codécision constitue la pièce maîtresse du système décisionnel de l'Union. Principe de parité : aucune des deux institutions (PE et Conseil) ne peut adopter de législation sans l'assentiment de l'autre.

37 PLO Obligatoire dans les cas expressément prévus par le traité (69 cas): Non-discrimination en raison de la nationalité (art. 18 TFUE) Libre circulation des travailleurs (art. 46 TFUE) Services (art. 59 TFUE) Politique sociale (art. 153(2) TFUE)

38 Codécision et VMQ au CM Politique des transports (art. 91(1) TFUE)
Politique sociale (art. 153(2) TFUE) Marché intérieur (art. 114 TFUE) Égalité ho/femmes (art. 157 TFUE) Réseaux transeuropéens (art. 172(1) TFUE) Cohésion économique et sociale (art. 178(1) TFUE) Recherche (art. 182(1)TFUE) Transparence (art. 15 TFUE)

39 Succès rencontré par la procédure de codécision

40 Codécision: procédure
Consacre un accroissement des pouvoirs du PE (droit de rejet définitif) CM et PE ressemblent à la chambre haute et basse d’un système bicaméral Champ d’application considérable Remarquablement complexe dans la mesure où il faut préserver l’équilibre institutionnel

41 Première lecture Commission présente sa proposition au PE ainsi qu’au CM PE émet un avis

42 Première lecture (i) Si aucun amendement du PE, la proposition est arrêtée par le CM (10pc des propositions sont adoptées en 1ère lectures sans amendements) (ii) Si tous les amendement figurant dans l’avis sont approuvés, le CM arrête l’acte (18pc des propositions sont adoptées en 1ère lecture) (iii) Si le CM s’écarte de l’avis, il adopte une position commune à la MQ

43 Echec de la 1ère lecture Si un accord n’a pu être trouvé en première lecture, le CM transmet sa position commune au PE en l’informant pleinement des raisons qui l’ont conduit à adopter celle-ci

44 2ème lecture: PE La procédure de deuxième lecture en commission parlementaire suit globalement les règles et la pratique de la première lecture, à la différence que le texte à amender est la position commune du Conseil et non plus la proposition de la Commission. Recommandation pour la seconde lecture adoptée en commission parlementaire, puis en session plénière Lors du débat qui précède le vote, le Commissaire en charge du dossier annonce et explique la position de la Commission sur les amendements déposés.

45 2ème lecture: PE (i) Approbation: Position commune est arrêtée si dans les 3 mois de sa transmission au PE celui-ci l’approuve ou ne s’est pas prononcé (pas de quorum de 367 voix) (ii) Rejet: Position commune est rejetée à la majorité absolue des membres qui composent le PE, l’acte est considéré non adopté (iii) Amendements du PE: à la majorité absolue des membres qui composent le PE (367 voix)

46 2ème lecture: Conseil Si, dans les 3 mois, des amendements sont proposés par le PE, l’acte est transmis au CM et à la Commission. Lorsqu'un accord en seconde lecture paraît envisageable, des contacts informels ont lieu entre les co-législateurs afin de rapprocher les points de vue.

47 2ème lecture: Conseil Le Conseil ne dispose d'aucun délai pour se prononcer en deuxième lecture. L'avis favorable de la Commission revêt une importance particulière. En effet, si celle-ci s'oppose à un amendement que le PE entend adopter, le Conseil doit réunir l'unanimité pour accepter cet amendement. Possibilité d’« enterrer » la proposition.

48 2ème lecture: Conseil soit le CM approuve tous les amendements dans les 3 mois, l’acte est réputé adopté (50 pc des dossiers trouvent toutefois un accord en 2ème lecture) soit le CM n’approuve pas tous les amendements, comité de conciliation est alors convoqué

49 Comité de conciliation et troisième lecture
Le fait pour le Conseil de ne pas approuver tous les amendements adoptés par le Parlement européen déclenche l'ouverture de la procédure de conciliation.

50 Comité de conciliation et troisième lecture
CC est composé des membres du CM et d’un nombre égal de membres du PE CC est coprésidé par les présidents des délégations des deux institutions « colégislateurs » (un vice-président du PE ou un ministre de l’EM exerçant la présidence). Le comité dispose d’un délai de 6-8 semaines pour trouver un accord Intenses négociations avant le CC en vue de dégager des solutions Actives négociations menées avec le concours de la Commission

51 Trilogue Avant la réunion du comité de conciliation, les deux co-présidents et le Commissaire se réunissent normalement afin de préparer la réunion. Des trilogues « informel » regroupent les négociateurs pour chaque institution avec la médiation de la Commission : la négociation porte sur tous les amendements adoptés par le Parlement européen en seconde lecture sur la base de la position commune du Conseil. Commission: médiatrice, propositions de conciliation

52 Trilogue

53 Conclusion de la conciliation
Une fois que les négociateurs sont parvenus à un compromis, le CC doit l'approuver sous la forme d'un « projet commun ». Le CC travaille sur la base de la position commune et des amendements du PE Le CC se prononce sur un texte commun (CM à la MQ; PE à la majorité de ses membres, chaque délégation vote séparément)

54 Comité de conciliation

55 Conclusion de la conciliation
Si un accord ne peut pas être trouvé, l’acte est réputé non adopté Directive sur les services portuaires rejetée par deux fois Directive 2004/25/CE sur les offres publiques d’achat proposée une première fois en janvier 1989 et adoptée seulement en 2004 après un long bras de fer législatif Brevetabilité des inventions biotechnologiques, le premier projet de directive rejeté en 1995

56 Troisième lecture Si un accord peut être trouvé, PE et CM disposent respectivement d’un délai de 6-8 semaines pour arrêter l’acte. Aucun amendement ne peut être introduit. Même si un accord est intervenu, le PE peut rejeter l’acte à la majorité absolue de ses députés.

57 EVOLUTION OF THE STAGE OF CONCLUSION 1999 - 2004

58 §2. Exercice du pouvoir budgétaire
Le Parlement européen constitue avec le Conseil de l’Union l’autorité budgétaire qui arrête le budget de l’Union (article 14, §1 TUE, art. 313 TFUE).

59 §3. Approbation de certains accords internationaux
L’ ”approbation du Parlement européen” (art. 218, §6, a) TFUE) est requise pour les accords suivants: i) accords d'association; ii) accord portant adhésion de l'Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales; iii) accords créant un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération; iv) accords ayant des implications budgétaires notables pour l'Union; v) accords couvrant des domaines auxquels s'applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l'approbation du Parlement européen est requise.

60 §4. Contrôle des institutions
1. Approbation de la Commission (17, §7-8 TUE). 2. Responsabilité politique de la Commission 17, §8 TUE) - « motion de censure » (art. 234 TFUE). 3. Questions parlementaires (art. 230 TFUE). 4. Médiateur européen (art. 228, § 2 TUE)

61 § 5. Sollicitation de la Commission
Art. 225 TFUE

62 SECTION 5- Le vote au sein du Parlement
majorité des suffrages exprimés (art. 234 TFUE). majorité des membres qui composent l’assemblée (quorum de 369 voix sur un total de 736 députés)

63 SECTION 6- Les actes du Parlement
règlements, directives, décisions, recommandations Soft law

64 SECTION 7- Légitimité démocratique et rapports avec les Parlements nationaux
Le Traité de Lisbonne fait des parlements nationaux, au même titre que le Parlement européen, “une pièce maîtresse pour la légitimité démocratique de l’Union”.

65 Rôle des parlements nationaux
transmettre des documents de consultation et des projets d’actes législatifs coopération interparlementaire Informations sur les demandes d’adhésion et sur la mise en œuvre de la politique propre à l’espace de liberté, de sécurité et de justice procédures de révision des traités application du principe de subsidiarité