Colloque « Politique, science et action publique » Les dilemmes du pilotage de la recherche entre les organismes, les agences et les universités J-F Méla.

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1 Colloque « Politique, science et action publique » Les dilemmes du pilotage de la recherche entre les organismes, les agences et les universités J-F Méla (Grenoble 23.10.08)

2 Introduction Nous sommes entrés dans une période de réorganisation de notre système d’enseignement supérieur et de recherche qui va probablement s’étendre sur plusieurs années. Nous sommes entrés dans une période de réorganisation de notre système d’enseignement supérieur et de recherche qui va probablement s’étendre sur plusieurs années. Un ensemble de réformes incomplètes et controversées. Un ensemble de réformes incomplètes et controversées. La situation est instable et conflictuelle et beaucoup d’acteurs se réfugient sur des positions défensives. La situation est instable et conflictuelle et beaucoup d’acteurs se réfugient sur des positions défensives.

3 Introduction 2003 : 2003 : - Gel de crédits recherche et suppressions de postes. Manifestations de chercheurs et d’universitaires. - Gel de crédits recherche et suppressions de postes. Manifestations de chercheurs et d’universitaires. 2004 : Etats Généraux de la Recherche (Grenoble). 2004 : Etats Généraux de la Recherche (Grenoble). Divergence de fond sur les orientations : Divergence de fond sur les orientations : - Les chercheurs réclamaient en priorité des moyens. - Le pouvoir politique mettait en cause la lourdeur du système de recherche et son incapacité à contribuer de façon efficace au progrès technologique.

4 Introduction « Stratégie de Lisbonne » qui vise à faire de l’Union Européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ». « Stratégie de Lisbonne » qui vise à faire de l’Union Européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ». La recherche vue comme moteur de l’économie, et la volonté du pouvoir politique de la piloter en ce sens. La recherche vue comme moteur de l’économie, et la volonté du pouvoir politique de la piloter en ce sens. Volonté de promouvoir une organisation qui s’inspire du modèle anglo-saxon (universités autonomes et agences qui financent des projets), assez éloigné du système qui a prévalu en France jusqu’ici. Volonté de promouvoir une organisation qui s’inspire du modèle anglo-saxon (universités autonomes et agences qui financent des projets), assez éloigné du système qui a prévalu en France jusqu’ici.

5 Les réformes de 2006-2007 2006 : « Loi de programme pour la recherche (LOPR) 2006 : « Loi de programme pour la recherche (LOPR) - Création d’une agence de programmes (ANR) avec des moyens très importants, mais sans conseil scientifique. - Création d’une agence d’évaluation (AERES) à compétence universelle. - Remise en cause implicite du rôle des organismes.

6 Les réformes de 2006-2007 2007 : « Loi relative aux libertés et aux responsabilités des universités » (LRU) 2007 : « Loi relative aux libertés et aux responsabilités des universités » (LRU) La LRU dote les universités d’une nouvelle gouvernance plus « managériale » qui renforce le pouvoir des présidents. La LRU dote les universités d’une nouvelle gouvernance plus « managériale » qui renforce le pouvoir des présidents. La LRU accorde aux universités des compétences élargies en matière de budget et de personnels. La LRU accorde aux universités des compétences élargies en matière de budget et de personnels.

7 Objectifs (Discours du pdt de la République - 28.01.08) « La première grande orientation, c’est de mettre l’Université au centre de notre dispositif de recherche. (..) Il faut le faire parce que les systèmes de recherche les plus performants du monde sont construits sur la force des universités et non pas sur leurs faiblesses. (..) « La première grande orientation, c’est de mettre l’Université au centre de notre dispositif de recherche. (..) Il faut le faire parce que les systèmes de recherche les plus performants du monde sont construits sur la force des universités et non pas sur leurs faiblesses. (..) La réforme, cela va impliquer d’abord une chose très difficile qui est de redéfinir les missions des organismes. Déchargés du poids d’une partie de la gestion administrative et financière, bientôt confiée aux universités, déchargés de l’évaluation, confiée à l’Agence pour l’Evaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur, les organismes devenus agences de moyens davantage qu’opérateurs, mettront en œuvre la politique scientifique que le Gouvernement et le Parlement leur auront confiée. La réforme, cela va impliquer d’abord une chose très difficile qui est de redéfinir les missions des organismes. Déchargés du poids d’une partie de la gestion administrative et financière, bientôt confiée aux universités, déchargés de l’évaluation, confiée à l’Agence pour l’Evaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur, les organismes devenus agences de moyens davantage qu’opérateurs, mettront en œuvre la politique scientifique que le Gouvernement et le Parlement leur auront confiée.

8 Objectifs (Discours du pdt de la République - 28.01.08) Les organismes pourront ainsi, en étroite concertation avec l’Agence Nationale de la Recherche, se consacrer pleinement à leur véritable mission, le pilotage des recherches menées dans les universités, qu’il s’agisse de la sélection, de l’animation ou de la coordination des meilleurs projets. Les organismes pourront ainsi, en étroite concertation avec l’Agence Nationale de la Recherche, se consacrer pleinement à leur véritable mission, le pilotage des recherches menées dans les universités, qu’il s’agisse de la sélection, de l’animation ou de la coordination des meilleurs projets. A terme, les organismes ne devraient conserver en propre que les activités qui gagnent à être organisées et coordonnées au niveau national. Je pense aux grands moyens de calcul, aux grands équipements et aux grandes plateformes technologiques, mais aussi aux programmes qui requièrent un regroupement de nos forces et une coordination nationale, comme le font déjà certains instituts au sein des organismes de recherche, je pense notamment à ce que fait le CNRS. A terme, les organismes ne devraient conserver en propre que les activités qui gagnent à être organisées et coordonnées au niveau national. Je pense aux grands moyens de calcul, aux grands équipements et aux grandes plateformes technologiques, mais aussi aux programmes qui requièrent un regroupement de nos forces et une coordination nationale, comme le font déjà certains instituts au sein des organismes de recherche, je pense notamment à ce que fait le CNRS. Toutes les autres activités ont vocation à se développer dans les laboratoires universitaires, dans un esprit de loyale et de fructueuse compétition. Toutes les autres activités ont vocation à se développer dans les laboratoires universitaires, dans un esprit de loyale et de fructueuse compétition.

9 Objectifs Passage d’un système « colbertiste » où la recherche était pilotée et effectuée par des organismes nationaux, à un système plus décentralisé autour des universités, mais avec un pilotage stratégique par l’Etat au travers de programmes de recherche qu’il propose et qu’il finance, via l’ANR et les organismes. Passage d’un système « colbertiste » où la recherche était pilotée et effectuée par des organismes nationaux, à un système plus décentralisé autour des universités, mais avec un pilotage stratégique par l’Etat au travers de programmes de recherche qu’il propose et qu’il finance, via l’ANR et les organismes.

10 Au terme d’une longue évolution La loi du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, ne faisait pas grand cas des universités et traitait surtout des organismes de recherche qui étaient les véritables piliers du système. La loi du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, ne faisait pas grand cas des universités et traitait surtout des organismes de recherche qui étaient les véritables piliers du système.

11 Au terme d’une longue évolution La composante universitaire a pris de plus en plus d’importance : La composante universitaire a pris de plus en plus d’importance : Démographie : Doublement des effectifs d’enseignants chercheurs en 20 ans. On recrute 3.000 enseignants chercheurs (2.000 MCF) contre 400 chercheurs CNRS (275 CR2). Démographie : Doublement des effectifs d’enseignants chercheurs en 20 ans. On recrute 3.000 enseignants chercheurs (2.000 MCF) contre 400 chercheurs CNRS (275 CR2). La politique d’association avec le CNRS (qui a eu un rôle historique majeur) a structuré la recherche sur les campus. Les UMR, constituées aux deux tiers d’enseignants chercheurs, ont une existence propre forte dans les universités. La politique d’association avec le CNRS (qui a eu un rôle historique majeur) a structuré la recherche sur les campus. Les UMR, constituées aux deux tiers d’enseignants chercheurs, ont une existence propre forte dans les universités.

12 Au terme d’une longue évolution Importance prise par les écoles doctorales, lieux de formation de 10.000 docteurs. Importance prise par les écoles doctorales, lieux de formation de 10.000 docteurs. Importance de la dimension territoriale et des pôles universitaires. Importance de la dimension territoriale et des pôles universitaires. La politique de contractualisation a entraîné (sans modification législative) le passage d’un pilotage centralisé à un pilotage plus stratégique par l’Etat, et l’émergence de politiques d’établissements. La politique de contractualisation a entraîné (sans modification législative) le passage d’un pilotage centralisé à un pilotage plus stratégique par l’Etat, et l’émergence de politiques d’établissements.

13 Au terme d’une longue évolution Les lourdeurs du CNRS sont devenues de plus en plus sensibles derrière ses avantages institutionnels. Les lourdeurs du CNRS sont devenues de plus en plus sensibles derrière ses avantages institutionnels. Avantages institutionnels : normes d’organisation, qualité du recrutement, procédures d’évaluation, capacités de gestion et support administratif offert aux laboratoires. Avantages institutionnels : normes d’organisation, qualité du recrutement, procédures d’évaluation, capacités de gestion et support administratif offert aux laboratoires.

14 Au terme d’une longue évolution Le CNRS est pour les universités un organe de validation plus que d’impulsion. Le CNRS est pour les universités un organe de validation plus que d’impulsion. Le CNRS n’est pas très réactif dans l’accompagnement des recherches émergentes (exemple : l’informatique) et des opérations nouvelles. Le CNRS n’est pas très réactif dans l’accompagnement des recherches émergentes (exemple : l’informatique) et des opérations nouvelles. Le CNRS a de grandes difficultés à dégager des marges de manœuvres pour marquer des priorités (ce qui avait motivé la création du FNS). Le CNRS a de grandes difficultés à dégager des marges de manœuvres pour marquer des priorités (ce qui avait motivé la création du FNS). Le CNRS a le plus grand mal à couper ses branches mortes (difficulté en partie liée au statut des chercheurs). Le CNRS a le plus grand mal à couper ses branches mortes (difficulté en partie liée au statut des chercheurs).

15 Le CNRS dans le contexte international CNRS organisme généraliste, sans équivalent étranger, de 12.000 chercheurs à plein temps fonctionnaires. CNRS organisme généraliste, sans équivalent étranger, de 12.000 chercheurs à plein temps fonctionnaires. Société Max Planck : 3.000 chercheurs dont une grande majorité de contractuels. 80 instituts associés aux universités. Société Max Planck : 3.000 chercheurs dont une grande majorité de contractuels. 80 instituts associés aux universités. Les universités autonomes voudront devenir maîtres de la plupart de leurs laboratoires. Le périmètre d’opérateur du CNRS est appelé à se restreindre. Mais une stratégie visant à récupérer les meilleures UMR comme unités propres en laissant les autres aux universités, serait inacceptable par celles-ci et contraire à l’esprit de la réforme. Les universités autonomes voudront devenir maîtres de la plupart de leurs laboratoires. Le périmètre d’opérateur du CNRS est appelé à se restreindre. Mais une stratégie visant à récupérer les meilleures UMR comme unités propres en laissant les autres aux universités, serait inacceptable par celles-ci et contraire à l’esprit de la réforme.

16 Le CNRS dans la réforme Le rôle d’opérateur du CNRS ne peut être, à l’avenir, que complémentaire de celui des universités. Le rôle d’opérateur du CNRS ne peut être, à l’avenir, que complémentaire de celui des universités. Le rôle d’agence de moyens du CNRS : sa spécificité par rapport à l’ANR sera, notamment, d’être une agence de moyens humains. Le rôle d’agence de moyens du CNRS : sa spécificité par rapport à l’ANR sera, notamment, d’être une agence de moyens humains. Le nombre de chercheurs permanents est appelé à diminuer. Mais le potentiel total de recherche à plein temps peut être maintenu par la formule des « chaires CNRS ». Le nombre de chercheurs permanents est appelé à diminuer. Mais le potentiel total de recherche à plein temps peut être maintenu par la formule des « chaires CNRS ».

17 L’ANR dans le contexte international L’ANR se distingue des agences de moyens des autres pays, d’une part par son caractère « monopolistique », d’autre part par son mode de pilotage « politique » et l’accent mis sur les programmes thématiques. L’ANR se distingue des agences de moyens des autres pays, d’une part par son caractère « monopolistique », d’autre part par son mode de pilotage « politique » et l’accent mis sur les programmes thématiques. La Grande Bretagne possède 7 agences (research councils) correspondant à de grands champs disciplinaires. La Grande Bretagne possède 7 agences (research councils) correspondant à de grands champs disciplinaires. Les USA ont une grande agence généraliste, la NSF qui finance principalement des « programmes blancs ». A côté il y a le NIH pour la recherche biologique et médicale, avec des moyens considérables. Les USA ont une grande agence généraliste, la NSF qui finance principalement des « programmes blancs ». A côté il y a le NIH pour la recherche biologique et médicale, avec des moyens considérables. L’Allemagne possède une grande agence généraliste la DFG qui est pilotée par la communauté scientifique. L’Allemagne possède une grande agence généraliste la DFG qui est pilotée par la communauté scientifique.

18 L’ANR dans la réforme L'ANR qui finance des programmes de durée limitée joue surtout le rôle d'amplificateur ou d'accélérateur d'une thématique de recherche déjà établie. L'ANR qui finance des programmes de durée limitée joue surtout le rôle d'amplificateur ou d'accélérateur d'une thématique de recherche déjà établie. La découverte de pistes émergentes et leur maturation se font principalement grâce aux moyens récurrents des universités et des organismes. La découverte de pistes émergentes et leur maturation se font principalement grâce aux moyens récurrents des universités et des organismes. Nécessité de conserver un équilibre entre les financements récurrents et les financements sur projets. Nécessité de conserver un équilibre entre les financements récurrents et les financements sur projets. Nécessité d’attribuer des préciputs importants (11% pour l’ANR contre 50% en moyenne à la NSF). Nécessité d’attribuer des préciputs importants (11% pour l’ANR contre 50% en moyenne à la NSF).

19 Evaluation de la recherche dans le contexte international AERES : choix d’une évaluation nationale universelle et centralisée. AERES : choix d’une évaluation nationale universelle et centralisée. USA : Evaluation nationale indirecte par la NSF. USA : Evaluation nationale indirecte par la NSF. L’attribution de grants vaut évaluation favorable de ceux qui les reçoivent. C’est une évaluation indirecte qui porte sur la capacité d’un chercheur ou d’une équipe à attirer des financements. L’attribution de grants vaut évaluation favorable de ceux qui les reçoivent. C’est une évaluation indirecte qui porte sur la capacité d’un chercheur ou d’une équipe à attirer des financements.

20 Evaluation de la recherche dans le contexte international Grande-Bretagne : Le Research Assessment Exercise (RAE) qui a lieu tous les 4 à 6 ans, est une évaluation de la recherche des départements de toutes les universités. Ses résultats sont utilisés pour répartir les crédits récurrents. Grande-Bretagne : Le Research Assessment Exercise (RAE) qui a lieu tous les 4 à 6 ans, est une évaluation de la recherche des départements de toutes les universités. Ses résultats sont utilisés pour répartir les crédits récurrents. Le RAE a fonctionné jusqu’ici sur la méthode de la peer review. Le RAE a fonctionné jusqu’ici sur la méthode de la peer review. Exercice jugé trop lourd pour ceux qui le font et pour ceux qui le subissent, se traduisant par des variations mineures de crédits. Exercice jugé trop lourd pour ceux qui le font et pour ceux qui le subissent, se traduisant par des variations mineures de crédits. Le RAE devrait être remplacé par un exercice d’évaluation basé sur des indicateurs de performance, ce qui provoque beaucoup d’oppositions. Le RAE devrait être remplacé par un exercice d’évaluation basé sur des indicateurs de performance, ce qui provoque beaucoup d’oppositions.

21 L’AERES dans la réforme L’AERES, confrontée à l’immensité de la tâche qui lui incombe, devra immanquablement adopter des méthodes « réalistes ». L’AERES, confrontée à l’immensité de la tâche qui lui incombe, devra immanquablement adopter des méthodes « réalistes ». Quel équilibre entre évaluation sur indicateurs de performance et peer review ? Quel équilibre entre évaluation sur indicateurs de performance et peer review ? Nécessité pour chaque établissement de mettre en œuvre des procédures fiables d’auto- évaluation, en complément de l’évaluation nationale, pour déterminer sa stratégie. Nécessité pour chaque établissement de mettre en œuvre des procédures fiables d’auto- évaluation, en complément de l’évaluation nationale, pour déterminer sa stratégie.

22 L’autonomie des universités dans le contexte international Jusqu’ici il n’y a jamais eu de « véritables universités » en France (comparables aux universités anglo-saxonnes qui sont devenues un modèle international). Jusqu’ici il n’y a jamais eu de « véritables universités » en France (comparables aux universités anglo-saxonnes qui sont devenues un modèle international). Il paraît indispensable de passer à une organisation plus décentralisée où les universités jouissent d’une plus grande « autonomie ». Il paraît indispensable de passer à une organisation plus décentralisée où les universités jouissent d’une plus grande « autonomie ». Toute la question est de savoir si les universités vont être capables d’assumer cette autonomie et, notamment, de devenir des opérateurs de recherche à part entière. Toute la question est de savoir si les universités vont être capables d’assumer cette autonomie et, notamment, de devenir des opérateurs de recherche à part entière.

23 L’autonomie des universités La question des moyens : l’autonomie des universités (et leur capacité à être opérateurs de recherche) restera illusoire si celles-ci ne disposent pas de marges de manœuvre financières significatives. La question des moyens : l’autonomie des universités (et leur capacité à être opérateurs de recherche) restera illusoire si celles-ci ne disposent pas de marges de manœuvre financières significatives. La question de la gouvernance : les imperfections de la LRU et les conditions souvent chaotiques de son application suscitent des inquiétudes qui poussent beaucoup à « se cramponner » aux acquis organisationnels du pilotage actuel par le CNRS. La question de la gouvernance : les imperfections de la LRU et les conditions souvent chaotiques de son application suscitent des inquiétudes qui poussent beaucoup à « se cramponner » aux acquis organisationnels du pilotage actuel par le CNRS. Mais il faut savoir si, à moyen terme, on travaille à l’avènement de véritables universités en France. Mais il faut savoir si, à moyen terme, on travaille à l’avènement de véritables universités en France.

24 L’autonomie des universités Toute entreprise de décentralisation comporte de grandes incertitudes dans la mesure où l’on abandonne des pratiques normalisées et éprouvées pour des pratiques à inventer dans un cadre plus flou, soumis à la pression des intérêts locaux. Toute entreprise de décentralisation comporte de grandes incertitudes dans la mesure où l’on abandonne des pratiques normalisées et éprouvées pour des pratiques à inventer dans un cadre plus flou, soumis à la pression des intérêts locaux. Il y a un pari à faire sur la confiance accordée et sur la responsabilité des acteurs. Il y a un pari à faire sur la confiance accordée et sur la responsabilité des acteurs.

25 L’autonomie des universités L’autonomie universitaire progresse à petits pas et la politique universitaire territoriale avance dans plusieurs régions. L’autonomie universitaire progresse à petits pas et la politique universitaire territoriale avance dans plusieurs régions. Il faut préserver la qualité du recrutement des jeunes chercheurs. Il faut préserver la qualité du recrutement des jeunes chercheurs. Les procédures de recrutement universitaires ne méritent pas un discrédit global, mais les universités se différencient de plus en plus dans leurs missions et, en conséquence, dans leurs critères de recrutement. Les procédures de recrutement universitaires ne méritent pas un discrédit global, mais les universités se différencient de plus en plus dans leurs missions et, en conséquence, dans leurs critères de recrutement.

26 De quelques enjeux Il est important de maintenir un flux de recrutement au plus haut niveau scientifique. La formule des « chaires CNRS » (avec recrutement conjoint par une université et par le CNRS) peut être une solution. Il est important de maintenir un flux de recrutement au plus haut niveau scientifique. La formule des « chaires CNRS » (avec recrutement conjoint par une université et par le CNRS) peut être une solution.

27 De quelques enjeux Attention à la stratégie « libéral-colbertiste » qui, d’un coté, organise la décentralisation de la recherche autour des universités et, de l’autre, entend piloter centralement la recherche par une agence de programmes, d’inspiration technocratique. Attention à la stratégie « libéral-colbertiste » qui, d’un coté, organise la décentralisation de la recherche autour des universités et, de l’autre, entend piloter centralement la recherche par une agence de programmes, d’inspiration technocratique. Le nouveau CNRS pourrait être un instrument utile, en attribuant ses moyens de façon moins ponctuelle que l’ANR, prenant en compte, sur la durée, l’évolution des laboratoires et des disciplines. Le nouveau CNRS pourrait être un instrument utile, en attribuant ses moyens de façon moins ponctuelle que l’ANR, prenant en compte, sur la durée, l’évolution des laboratoires et des disciplines.

28 En guise de conclusion… « Il faut traverser la rivière à gué, en sautant d’une pierre sur l’autre » « Il faut traverser la rivière à gué, en sautant d’une pierre sur l’autre » (Den Xiaoping, à propos de la réforme en Chine) (Den Xiaoping, à propos de la réforme en Chine)