1 OECD – Good Governance for Development in Arab Countries Methods for comparing PPPs and other procurement avenues and approaches Frédéric MARTY CNRS.

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1 1 OECD – Good Governance for Development in Arab Countries Methods for comparing PPPs and other procurement avenues and approaches Frédéric MARTY CNRS – GREDEG – University of Nice Sophia-Antipolis OFCE – Innovation and Competition Department Rabat (Maroc) – 20-21 May 008

2 2 Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer des pratiques britanniques ? Le contexte : La nécessité et la difficulté de comparer les solutions publiques et les solutions privées Présentation du Public-Sector Comparator britannique Les évolutions de la méthode : La quantitative spreedsheet analysis (2004 et 2006) Quelles évolutions nécessaires : évaluations ex ante et ex post

3 3 Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer des pratiques britanniques ? Au Royaume-Uni : quelle procédure pour sengager dans un PPP ? 3 tests Value for Money Affordability Risk Transfer une méthode ; le public sector comparator (note technique du Trésor de 1997) Rappel : lancement de la politique de PFI en 1992 / contrat précurseur en 1987

4 4 Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : le cas français Le contrat de partenariat est un contrat dérogatoire / Code des Marchés Publics (ordonnance de juin 2004) Un recours possible si urgence ou complexité La nécessité de procéder à une évaluation économique préalable pour démontrer la supériorité du contrat de partenariat sur les autres contrats publics disponibles (marché public ou délégation de service public) Des évolutions possibles dans les conditions de recours mettant en exergue la comparaison économique entre le PPP et les autres contrats (projet de loi présenté au Sénat en avril 2008)

5 5 Comparer les coûts public-privé : une nécessité avant de sengager dans un PPP Evaluer les coûts des deux options sur lensemble du contrat, voire sur lintégralité du cycle de vie de léquipement si la personne publique en demeure in fine propriétaire De nombreux paramètres à intégrer flux de paiements vers le prestataire, paiements en provenance de tiers coûts totaux en cas de réalisation en régie (y compris engagements de retraite) aspects fiscaux évaluation de la valeur résiduelle en cas de transfert à la personne publique coûts de transaction (ex ante et ex post) choix du taux dactualisation (quelle préférence pour le présent)

6 6 La difficulté : comparer des flux estimés dans le temps Incertitude sur les montants effectifs dans le cas dune fourniture en régie dans le cas dune solution partenariale (indexation, évolutions de la prestation ou part des revenus commerciaux) Une forte sensibilité du résultat aux hypothèses et paramètres retenus ex : coûts internes : quelle est la probabilité de connaître des dérives dans la réalisation du projet ? Impact du taux dactualisation : son choix prédétermine souvent la décision Dans une acquisition traditionnelle les flux sont concentrés en début de période Dans un PPP, ils sont lissés Plus le taux est élevé, plus le court terme sera privilégié (donc le PPP)

7 7 Profil des flux de paiement de la personne publique Paiements dans le cadre dun PPP Paiements dans le cadre dun financement budgétaire classique Mise en service

8 8 Le choix du taux dactualisation Un exemple de linfluence du taux dactualisation dans la décision publique : le cas de la privatisation des sociétés concessionnaires dautoroutes en France La valeur des sociétés est estimée à partir des flux de revenus quelles vont générer Un taux élevé minore limpact des flux éloignés dans le temps Le choix dun taux de 8 % et non de 4 % a conduit à préférer un produit de cession immédiat à la perception de flux de dividendes futurs Les évolutions des taux au Royaume-Uni pour les PFI Avant 2003 : 6 % A partir de 2003 : 3,5 % HM Treasury, (2003), The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government

9 9 Le choix du taux dactualisation Un premier arbitrage : taux tutélaire ou taux des emprunts dEtat Les débats théoriques autour de la détermination du taux dactualisation dans les PPP The Economic Journal 2003 Grout P., « Public and Private Sector Discount Rates in PPPs », vol.113, March, pp. 62-68. un même taux pour les deux solutions un taux plus élevé pour le privé ? surcoût / dette souveraine un taux plus élevé pour le public ? tenir compte du coût dopportunité des fonds publics (ex. effet déviction) Le coût dopportunité des fonds publics est évalué à 1,3 en France (Estimation du rapport Lebègue (2005) Révision du taux dactualisation des investissements publics)

10 10 Les critiques formulées à lencontre des comparateurs de coûts La complexité des comparateurs (et des informations requises) et la sensibilité des résultats aux hypothèses favorisent les contestations au Royaume-Uni : les comparaisons de coûts public privé sont accusées dêtre biaisées Lapparente objectivité mathématique et la complexité de lévaluation permettraient de « rationaliser » des choix réalisés avant même que lévaluation nait eu lieu ex. les contestations / Metro de Londres ou aiguillage aérien en France : des polémiques autour de lévaluation préalable Les évaluations réalisées par les collectivités publiques sont elles suffisamment rigoureuses (cf. avis délivrés par la MAPPP) ? Les débats parlementaires dans le cadre de la révision de lordonnance de juin 2004 sur les contrats de partenariats

11 11 Lintérêt des évaluations préalables Les comparaison de coûts reposent sur des méthodes comparables à celles utilisées par les entreprises pour leurs choix dinvestissement Elles permettent de prendre en compte les aléas, les incertitudes Elles réhabilitent le calcul économique public

12 12 Le Public Sector Comparator Britannique Les comparateurs de coûts public-privé reposent sur des méthodologies classiques de choix dinvestissement o Le Public Sector Comparator britannique, formalisé par la Treasury Task Force, en 1997, sappuie sur le passage de lEtat à la comptabilité patrimoniale et sur des méthodologies éprouvées par le secteur privé o Sa relative simplicité et le fait quelle repose sur un modèle « classique » de choix dinvestissement font sa force par rapport à la procédure américaine. o La procédure A-76 américaine, lancée dès 1966, pêche par la complexité de sa méthodologie et par les nombreux contentieux que son application suscite (cf. Commercial Activities Panel du GAO, 2002)

13 13 Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni Les évolutions Au début, comparaisons sommaires, dénoncées par le NAO et le Trésor Après 1997, formalisation avec le PSC 2004, assouplissement dans la méthode : Quantitative Spreedsheet Analysis une approche simplifiée prise en compte délements qualitatifs

14 14 Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni Les fondements Formalisé par la Treasury Task Force en 1997, le PSC repose sur la comparaison des VAN des projets. Il a inspiré lévaluation préalable en France Fondé sur le modèle classique de choix dinvestissement utilisé dans le privé Il est le coût de référence auquel sont comparées les offres privées J. Colman, le PSC est « sujet à lerreur, non pertinent, irréaliste et fondée sur un bla-bla pseudo scientifique ». Colman, J. 2002, Mumbo jumbo … and other pitfalls: Evaluating PFI/PPP projects, paper presented to National Audit Office PFI/PPPConference, Bringing about Beneficial Change, London, May.

15 15 Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni Les principes Le PSC est issu des recommandations du Trésor (1997) Treasury Task Force (1997), How to construct a public sector comparator, technical note n° 3. Donne le coût du projet sil était réalisé dans le cadre des méthodes traditionnelles du secteur public Appui sur les retours dexpériences accumulés depuis 1992 par le NAO et le Trésor Coût de référence auquel sont confrontées les offres des opérateurs Mesure la valeur pour le contribuable qui peut être attendue de lopération

16 16 Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni Une réponse aux critiques faites par le NAO dès 1996 aux premières opérations en PFI Gains non démontrés Crainte que le recours aux PPP soient liés à la priorité affichée par le gouvernement NAO, (1999), Examining the Value of the Deals under the PFI Depuis 1997 Une méthode de comparaison standardisée Un appui sur une comptabilité publique de nature patrimoniale (Resource Accounting and Budgeting Act, effectif depuis 2001)

17 17 o Le comparateur de coût public-privé britannique confronte en fait des espérances de coûts o anticipation du montant de loffre privée o anticipation dun coût public pour lequel on peut tenir compte des risques de dérives de coûts à partir des projets comparables réalisés dans le passé ou à partir de simulations numériques

18 18 o Un exemple le contrat de PFI portant sur la rénovation du site du ministère de la Défense britannique (Main Building Redevelopment) o Tant le coût public que loffre privée sont estimés à 746 millions de £ o La solution privée est retenue dans la mesure où la réalisation en régie noffre pas une certitude en terme de coût final o Une éventuelle réalisation interne expose la personne publique à des aléas favorables ou défavorables o Lespérance mathématique est la même (les aléas séquilibrent dans ce cas) mais lacheteur public a dans le cas du PPP une certitude quant à son engagement

19 19 746 M£ Distribution de probabilité pour le comparateur de coût public- privé dans le cas du MBR (NAO, 2002)

20 20

21 Le poids des risques dans le PSC: la rénovation du siège du MoD Lessentiel du risque survient en début de projet: lactualisation va le survaloriser Estimation du risque à partir des enseignements tirés des difficultés rencontrées dans des projets publics comparables en termes de respect des délais et des coûts 47 % en moyenne au RU

22 22 o Il faut considérer que les dérives dans les estimations de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités dacquisition publique traditionnelle o Ce faisant, même si le PPP induit des surcoûts (coûts de transaction, surcoût liés au financement privé), il permet à la personne publique de se couvrir contre de tels risques o Logique sous jacente : contrat à prix forfaitaire v. Contrat à remboursement de coûts

23 23 Le PSC : critiques et évolutions o La comparaison public / privé na de sens que sil existe des disponibilités budgétaires pour réaliser la prestation en interne Ne pas comparer la solution privée au PSC mais à la Fall Back Position (position de repli) i.e. ce quil est possible de faire avec les financements disponibles o Comme toute évaluation ex ante : une forte sensibilité aux hypothèses Alternative : décision sans évaluation économique ? Choix de nature politique Un parallèle historique : la querelle des filières quant aux choix dinvestissements dEDF et la Note Bleue (1953)

24 24 Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis Au fur à mesure que le portefeuille de PFI saccroît, les différences entre les offres privées et le PSC samoindrissent Les nouvelles opérations sont plus complexes et plus risquées Le Trésor propose en août 2004, une nouvelle méthode dévalution simplifiée et pondérée par des critères qualitatifs (mise à jour en 2006) HM Treasury, (2004), Quantitative Assessment User Guide, August, 49p. Standardiser les méthodes de comparaison de coûts Optique multi-critères pour sortir du primat des données chiffrées, à la précision faussement rassurante

25 25 Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis Mise à disposition dun outil logiciel pour les administrations britanniques Unifier les capacités de ladministration (capitalisation des expériences et support aux entités publiques moins dotées en expertises internes) Eviter que la décision ne se fonde sur la seule minimisation du coût Le logiciel permet de standardiser les données et les méthodes sur lesquelles reposent larbitrage entre loption PFI et loption traditionnelle (PSC) Il ne sagit pas dun raffinement technique du PSC de 1997 mais de la prise en compte que toutes les dimensions ne sont pas chiffrables (risque vs. Incertitude)

26 26 Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis Prise en compte de dimensions qualitatives « Quantitative analysis is only one of the element of the VfM assessment and should be used only in conjunction with the qualitative assessment, which is completed in parallel » En fait, les deux méthodes sont simultanément utilisées (ex. MoD)

27 27 Quelles voies damélioration possibles ? Fiabiliser les évaluations du coût public Disposer dun même référentiel comptable pour le public et le privé Mettre en place une vraie comptabilité de gestion au sein de la sphère publique (coût complet des activités) Disposer de compétences dévaluation en interne et les capitaliser Intégrer des paramètres qualitatifs (quantitative spreadsheet analysis) Mener plusieurs évaluations ex ante : indispensable pour identifier les risques / les points clés de la négociation Mais loffre privée nest pas encore connue !

28 28 Larépartition des risques entre public et privé (Extrait du guide des contrats de partenariat du MINEFI)

29 29 Quelles voies damélioration possibles ? Réaliser une seconde évaluation après la réception de loffre définitive du privé Une solution plus coûteuse (et plus risquée, en ce sens où la procédure risque de devoir reprendre depuis le début) mais garantissant au mieux les intérêts de la personne publique Réaliser des évaluations en cours de contrat et à lissue de ce dernier Capitalisation des retours dexpérience