Modèles de surveillance: L’expérience canadienne Andrea Neill Commissaire adjointe à l’information Règlement des plaintes et respect de la Loi American.

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1 Modèles de surveillance: L’expérience canadienne Andrea Neill Commissaire adjointe à l’information Règlement des plaintes et respect de la Loi American Bar Association Réunion annuelle - Toronto Le 5 août 2011 1

2 Principes internationaux de surveillance Article 19, principe 5 Les demandes de renseignements devraient être traitées rapidement et équitablement, et un processus d’examen indépendant des demandes rejetées devrait être assuré Déclaration d’Atlanta, principe clé n o 4, k) La personne qui demande l’information devrait avoir la garantie d’un droit d’appel de toute décision, du défaut de transmettre l’information ou de toute autre violation du droit d’accès à l’information, dans un premier temps, auprès d’une autorité indépendante autorisée à rendre des décisions exécutoires, de préférence un corps intermédiaire comme un commissaire à l’information ou un ombudsman spécialisé, assorti d’un droit supplémentaire de faire appel auprès d’une cour de justice 2

3 Modèles de surveillance Protecteur du citoyen –Le commissaire a le pouvoir d’enquêter et de formuler des recommandations à l’intention des institutions fédérales, mais il ne peut pas rendre de décisions exécutoires Modèle hybride –Les recommandations du commissaire ont force exécutoire auprès des institutions fédérales en ce qui concerne les questions administratives, notamment les frais, la dispense de frais, les prorogations de délai, les retards et les supports –Seuls les tribunaux ont le pouvoir d’ordonner la communication de documents Plein pouvoir d’ordonnance –Le commissaire a le pouvoir de rendre des ordonnances en ce qui concerne les questions administratives, notamment les frais, la dispense de frais, les prorogations des délais, les retards et les supports; il peut aussi ordonner la communication de documents 3

4 Accès à l’information au Canada et principes internationaux 4

5 Loi sur l’accès à l’information (LAI) du Canada Complète les moyens déjà en place pour obtenir de l’information du gouvernement fédéral Les demandes écrites doivent être faites par des citoyens canadiens ou des résidents permanents, ou par des personnes et des sociétés établies au Canada Frais de traitement de 5 $ (autres frais possibles) Les institutions fédérales doivent fournir une réponse dans un délai de 30 jours Des prorogations (raisonnables) peuvent être accordées Des restrictions peuvent s’appliquer sous la forme d’exclusions et d’exceptions Droits de recours 5

6 Droits de recours en vertu de la LAI : Système à deux paliers Premier palier – Commissaire à l’information du Canada Plainte déposée à la commissaire à l’information : protectrice du citoyen indépendant qui enquête sur des plaintes et qui formule des recommandations à l’intention des institutions fédérales Deuxième palier – Cour fédérale du Canada Le plaignant ou la commissaire à l’information (avec le consentement du plaignant) peut déposer une demande de contrôle judiciaire Offert lorsqu’une institution fédérale refuse de donner accès à des renseignements conformément à la LAI (pas pour des questions liées au processus) 6

7 Recours du premier palier : commissaire à l’information du Canada Agent du Parlement – nomination assujettie à l’examen minutieux du Parlement Protège les droits des demandeurs en vertu de la LAI Pouvoirs d’enquête importants, y compris l’assignation de témoins et la tenue d’audiences Règle les plaintes par la médiation et la persuasion Aucun pouvoir exécutoire – les ordonnances sont rendues à la suite d’une révision judiciaire Pas de disposition légale pour l’éducation du public ou la recherche 7

8 Commissaire à l’information (suite) Types de plaintes - Refus de donner accès aux documents demandés - Questions administratives (ex. : frais, prorogations de délai, langue des documents, support des documents, obligation de prêter assistance, etc.) Règlement des plaintes - La commissaire détermine les procédures d’enquête - Dispose de pouvoirs d’enquête importants, y compris d’émettre des subpoena et de tenir des audiences - Les enquêtes menées sur les plaintes sont secrètes - Peut faire prêter serment - Peut entrer dans les locaux de toutes les institutions fédérales pour chercher et saisir des documents 8

9 Commissaire à l’information (suite) Conformité – Évalue le rendement des institutions fédérales par divers mécanismes, notamment : Rapport annuel Rapports spéciaux au Parlement : – Fiches de rendement (rendement des institutions concernant le respect des délais) – Conclusions des enquêtes systémiques – Conclusions et recommandations des enquêtes qui soulèvent de graves questions ou des faiblesses législatives (p. ex. l’ingérence politique) 9

10 Notre processus d’enquête 10

11 Types de plaintes enregistrées entre le 1 er avril 2010 et le 31 mars 2011 11

12 Délai de traitement des plaintes, de 2008–2009 à 2010–2011 12

13 Classement des plaintes: 2010-2011 13

14 Classement des plaintes: 2010-2011 14

15 Modèle de surveillance de la LAI – Refus 15 Plainte pour refus Non fondée Rapport des conclusions remis au plaignant Le plaignant peut exercer un recours en révision (art. 41) Fondée (art. 37) L’institution décide de communiquer les renseignements que le tiers estime visés par les exceptions (art. 20, 27, 28) Le tiers conteste la décision (art. 444) Résolue sans conclusion ou discontinuée Recommandations à l’intention du responsable de l’institution Recommandations acceptées Rapport des conclusions remis au plainant Recommandations rejetées Rapport des conclusions remis au plaignant Le plaignant peut exercer un recours en révision (art. 41) Le commissaire peut exercer un recours en révision (art. 42) Pas de recommandation Résolue

16 Recours du deuxième palier : Cour fédérale du Canada Les personnes peuvent déposer une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale seulement lorsque les institutions ont refusé la communication totale ou partielle de documents (art. 41) Il est possible d’exercer un recours en révision seulement après la présentation du rapport de conclusions du commissaire à l’information – délai maximal de 45 jours La commissaire peut aussi exercer un recours en révision ou agir au nom d’un demandeur avec le consentement de ce dernier (art. 42) La Cour fédérale examine la décision de l’institution et non les recommandations de la commissaire La charge de la preuve incombe à la partie qui s’oppose à la communication Si la Cour conclut que le responsable d’une institution n’était pas autorisé à refuser la communication, elle peut ordonner la communication totale ou partielle des documents 16

17 Continuum de conformité 17 Conformité par le biais de l’information et de partenariats Facilitation de la conformitéRéponses à la non-conformité Rapports annuels et spéciaux présentés au Parlement Conseils et observations adressés au Parlement Communiqués de presse et entrevues avec les médias Discours, exposés, séances d’information et colloques Information et observations adressés aux organismes centraux (p. ex., le Secrétariat du Conseil du Trésor) Participation aux activités des milieux concernés par l’accès à l’information Liaison avec les commissaires à l’information et à la protection de la vie privée fédéraux, provinciaux, territoriaux et internationaux Liaison avec les milieux concernés par l’accès à l’information et les groupes de la société civile nationaux et internationaux Assistance parlementaire internationale Site Internet, blogues et fichiers balados Semaine du droit à l’information Examen des plaintes en vue de déceler les problèmes systémiques Enquêtes systémiques (proactives) Fiches de rendement Examen des avis de prorogation Consultations avec les intervenants en accès à l’information, y compris les institutions et les usagers Programmes de conformité Résumés de conclusions d’enquête et conclusions du commissaire Manuels de référence, avis de publication de renseignements et pratiques exemplaires Lignes directrices en matière d’enquête (GRIDS) Formation Persuasion et règlementMesures accusatoires Enquêtes et enquêtes systémiques (réactives) Règlement rapide Plaintes fondées acceptées Plaintes déposées par le commissaire Médiation et négociation Commentaires officieux adressés à des hauts fonctionnaires Interprétations de positions de principe par le commissaire Rapports sur les conclusions et les recommandations Rapports spéciaux à l’intention du Parlement Exercice des pouvoirs officiels (p. ex., assignations à témoigner et audiences) Plaintes non réglées Mesures prises par la Cour fédérale Demandes à la Cour fédérale et appels subséquents Interventions en cour APPLICATION GÉNÉRALEAPPLICATION SPÉCIFIQUE

18 Moderniser la LAI  Mouvement vers un gouvernement plus transparent  De nouvelles instances recourent à la technologie de l’information pour faciliter le processus d’accès à l’information et donner des réponses plus rapidement  La LAI accuse un retard par rapport à d’autres régimes d’accès à l’information sur la scène nationale et internationale : processus, barème de tarification, délais, accès universel et surveillance  Rapport spécial au Parlement avec recommandations – faiblesses législatives concernant nos pouvoirs d’enquête en matière d’ingérence (mars 2011)  Étude des modèles de surveillance utilisés au Canada et à l’étranger (Australie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni, États-Unis) dans le but de recueillir des données empiriques pour mesurer l’efficacité des différents modèles 18

19 Facteurs de succès pour les organismes de surveillance Accessibilité et prix abordable Degré suffisant d’autorité prévue par la loi pour régler les plaintes et assurer le respect des mesures législatives Capacité, grâce à un bureau doté des ressources appropriées : de régler les plaintes en temps opportun de cerner les problèmes systémiques et d’en faciliter la résolution Mécanisme de formulation de conseils au gouvernement concernant des mesures législatives et des changements à opérer Disposition légale pour la sensibilisation du public et de recherche Résultats grandement reconnus liés à l’amélioration de la conformité 19

20 La surveillance en contexte Selon mon expérience, le renforcement du pouvoir des organismes de surveillance, bien que souhaitable et nécessaire, a peu de chances d’assurer une bonne gouvernance. Cet objectif sera atteint seulement de l’intérieur, c’est-à-dire lorsque l’organe exécutif du gouvernement incarnera les idéaux de la primauté du droit, la transparence et l’intégrité. La réalisation de l’objectif ne passe pas par l’extérieur, c’est-à-dire l’application de la loi par l’organe législatif ou judiciaire, ou leurs divers bureaux et agents. [Traduction] Lorne Sossin, doyen de l’École de droit Osgoode Hall, The Future of Administrative Law and Good Governance in Nigeria, juin 2011. 20