Regions in Europe Alistair Cole. How to approach this subject? Describe regions in Europe? A vast and ultimately fruitless enterprise. Regroup countries.

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1 Regions in Europe Alistair Cole

2 How to approach this subject? Describe regions in Europe? A vast and ultimately fruitless enterprise. Regroup countries according to their location on a strong region- weak region axis? Much better, though imperfect. Identify variables that are not specifically associated with a particular case. Better still, as long as they are verified empirically.

3 Regions en Europe Il existe, en Europe occidentale, des modèles bien distincts d’administration territoriale (pour reprendre l’expression française) et du fait régional. Les structures d’administration publique à travers l’Europe sont hautement différenciées. Dans quelques Etats, les régions sont très faibles ou inexistants. Ceci est particulièrement vrai où il y a une tradition de gouvernement local fort : au Pays Bas, dans les pays scandinaves, en Angleterre. C’est également le cas dans quelques petits pays de l’Union européenne - tels le Portugal, la Grèce ou l’Irlande – il subsiste une tradition de centralisation, legs de l’histoire de ces pays. De même, dans les nouveaux pays membres de l’Europe central et orientale, il n’y a pas de tradition de pouvoirs régionaux forts. Pendant les négociations de l’adhésion de ces pays, on a vu une certaine opposition à la décentralisation de la part de leurs dirigeants, soucieux à ce qu’il y ait aucun renfort aux tendances/tentations irrédentistes, ou que la décentralisation n’entame pas la capacité des Etats encore fragiles. Et si la Commission européenne, au début du processus de l’élargissement, a prôné la décentralisation coute que coute, après quelques années il y a eu un changement de priorités, une préférence pour consolider les états relativement faible au lieu de leur imposer la décentralisation.

4 What’s in a name? Il faut dire, également, qu’il existe quelques questions de nomenclature. La distinction entre région et nation n’est pas du tout clair dans certaines traditions européennes : en Espagne, par exemple, ou les nations de l’Espagne sont célébrés dans la Constitution de 1978, de pair avec l’état unitaire. Ou en Ecosse ou au Pays de Galles, qui sont des nations, ou des régions-nations dans le contexte d’un Etat britannique asymétrique. Les dynamiques territoriales ne peuvent être limitées à l’optique régionale. Les régions elles-mêmes sont parfois de simples circonscriptions administratives, et parfois de véritables gouvernements identitaires (Espagne, RU, Belgique notamment). Dans un même Etat, les régions peuvent être de taille différente. En Allemagne, trois états-villes - Brème, Hambourg et Berlin – coexistent avec de vastes ensembles tels Nord-Rhein Westfalen ou des petits états tels la Sarre. En Espagne, de vastes régions telles l’Andalousie et la Catalogne existent à coté de petites régions tels La Rioja et la Cantabrie (Keating, 1998).

5 Regions and Nations J’utilise la Région ici comme notion générique pour décrire un niveau méso- d’administration publique…mais la notion est fortement contestée dans plusieurs traditions. Jusqu'à un certain point, on peut raisonner en termes d’un axe régions forts/ régions faibles. On peut identifier, grosso modo, quatre positions qui correspondent à plus ou moins de capacité régionale a travers les Etats et les régions de l’UE

6 Strong regions v1). Les régions où il existe de puissantes institutions régionales avec des pouvoirs fiscaux ou/ou législatives : l’Ecosse, les régions et communautés linguistiques Belges, les communautés autonomes espagnoles, (de plus en plus avec la nouvelle vague de statuts particuliers en Catalogne, en Andalousie et partout demain), les länder allemands dans leur domaines de compétence… Il n’y a pas un seul critère qui peut différencier entre régions fortes…chaque région étant, en quelque sorte, façonné par ses dynamiques propres. Prenons le Royaume Uni. Qu’est-ce que le Royaume uni ? Un Etat unitaire ? Un État unitaire à l’intérieur d’un État d’Union. Un Etat d’asymétrie territoriale ? Tous ces labels sont légitimes. Le Royaume uni constitue un véritable laboratoire de recherches, où co-existent des territoires avec un statut quasi-fédéral (l’ Écosse), des collectivités identitaires intermédiaires (au Pays de Galles) et des régions anglaises encore imaginaires. L’échec du referendum de 2004 dans le nord-est démontre la faiblesse de la demande électorale pour des institutions régionales en Angleterre. Ici : il existe désormais deux modèles des pouvoirs primaires. Modèle Ecossais. Pouvoirs législatifs dévolus, une compétence générale d’administration avec quelques pouvoirs réservé pour le centre et la possibilité de lever des impôts et un modèle gallois. Dans les eux cas, la dévolution répondent a des critères identitaires, autant, sinon plus que les considérations de l’échelle appropriée de l’action publique. Three ~Models~ Belgium, Spain, Germany

7 Belgium 1 Belgium has one of the most distinctive forms of regional governance in Europe. The Belgian regions are highly relevant levels of government (De Rinck, 1998). The three Regions have directly elected parliaments with complete authority in the devolved areas, which encompass almost everything except social security (Baudewyns and Dandoy, 2003). The Belgian case is chiefly of interest for highlighting the disintegrative force of communitarian identities. Belgium was only created as a unitary state in 1830. From the beginning, the Dutch-speaking Flanders and French- speaking Wallonia were differentiated from a linguistic, economic and religious point of view. Flemish regionalism developed out of a sense of Catholic and linguistic identity, as well as a desire for greater social mobility, frustrated because of the traditional French economic and linguistic domination. As early as 1840, the Flemish community began to demand the recognition of religious, socio-economic and linguistic rights. At first, the claim was for Flemish equality with French; this later became a demand for an exclusive use of Flemish in a unilingual Flanders. As Flanders became richer than Wallonia from the 1960s, the Walloons in turn adopted a more autonomous stance.

8 Belgium 2 Faced with the failure of a Dutch ‘consociational’ model to take root, negotiations engaged in the 1960s eventually in 1993 produced a loose federal state in Belgium. Two parallel models of self-government were created side by side. Since 1963, French, Flemish and German ‘language communities’ have existed in Belgium; these are institutions that are vested with control over education, cultural policy and language issues. The basic principle is that the language of the region is the only language for conducting public affairs. In Flanders and Wallonia, Flemish and French are the official languages, while in Brussels both languages have official status. In Flanders (but not in Wallonia), the language community has merged with the regional government to form one institution. For all other issues, separate regional governments (for Flanders, Wallonia and Brussels) deal with most aspects of policy-making. Each of these governments has its own executive, its directly elected parliament and its civil service. The Belgian model, unlike the German, is aimed at giving each level exclusive fields of interest. There is no hierarchy between the levels. The system at best allows for the coexistence of divided communities.

9 Belgium: linguistic fracture The case of Belgium is the most eloquent in terms of demonstrating the centrifugal effects of linguistic divisions. Belgium was created as an independent state in 1830… domination of the French-speaking Walloons in the south.. at the expense of the Dutch speaking Flemish, mainly in the north. In the course of the mid 20th century, the economic and linguistic balance began to shift: so that the downtrodden Flemish now became the majority of the population and the more dynamic economic community. The only solution discovered to prevent the complete dissolution of the Belgian state: the policy of separate language communities (from 1963), to deal with issues of education and culture, for the different communities. The language issue has had a profound impact in Belgium, to the extent of changing the party system and replacing Belgian-wide parties - e.g. Socialists, with specific parties for each community. Here: language has had the effect of a cleavage

10 Spain: an attractive model for devolutionists The Spanish model was frequently evoked in interviews in Wales as the ideal solution for enhanced autonomy, including by First Minister Morgan. The Spanish case is attractive for Welsh policy-makers in particular because it appears to hold out the promise of allowing the autonomous development of the ‘national region’, along the lines of Catalonia or Galicia. The move to democracy in Spain from 1975 onwards was closely linked with accommodating Spain’s historic nations and regions and rallying everybody to the democratic cause. The ‘State of Autonomies’ embodied in the 1978 Constitution represented the most radical regionalisation of any European state at the time. It created 17 Autonomous Communities with far reaching devolved powers. Catalonia, the Basque Country and Galicia were recognised early on as ‘historic nationalities’, facilitating their support for the plural Spanish nation.

11 Spain: identity or institutions? The Spanish state is neither federal nor unitary.. here there is a strong institutional argument. No-one wants to be left behind and ACs are discovering ancient identities Until recently, Apart from one or two exceptions (such as the Basque tax-raising powers) in theory all autonomous communities have the right to exercise the powers of the strongest communities. Since 1995, the weakest communities have caught up with the stronger ones in terms of competencies. The precise list of competencies depends on the organic laws in existence in each of the autonomous communities. In some policy areas, the autonomous community has complete legislative and regulatory powers, not dependent upon the Spanish State. In some areas, there are shared powers, and in still others exclusive Spanish state responsibility.

12 Spain Institutional incentives to ‘identivise’ There is an inherent tension between recognising historic identities and providing the opportunity for all Spanish regions to develop their own institutional capacity within the Union State. In some important respects, the Spanish model does not favour the historic nationalities over other regions. The constitution does not establish a hierarchy between the historic communities and the others. In legal terms, any autonomous community can call itself a nation, if it so desires. While during the 1980s, only the three historic nationalities plus Andalusia had proclaimed themselves to be nations, by 1999 eight out of 17 autonomous communities were recognised as nationalities. Weaker regions have pointedly developed their ‘national’ identities in order to prevent incorporation by stronger neighbours (the case for Valencia in relation to Catalonia). Devolution in Spain has somewhat artificially provoked a wide range of regionalist demands. In the case of Spanish devolution, then, we can identify a clear institutional effect. Institutions create a spiral effect and have introduced a race for autonomy, a lesson policy-makers in the UK would be advised to take on board.

13 Slippery slope… New Catalan statute approved by the Catalan parliament in 2005, setting out Catalonia as a nation. Eventually approved by the Spanish lower house on 30th March 2006. The Catalan statute involves: Recognition of Catalan national identity ‘national reality as a nationality’ Control over legal affairs Strengthens Catalonia in relation to the EU and foreign policy: Catalan parliament to raise 50% of income tax and VAT and create a revenue agency Catalan examples followed by Valencia, Andalucia and Basque country.

14 Germany: instrumentalism Germany provides a contrast both to Spanish asymmetry and Belgian communautarianism. The Federal Republic of Germany provides the interesting case of a federal system that does not allow great room for policy diversity. By imposing federalism upon western Germany in 1949, the occupying powers sought to reduce the power of central government and ensure a stable democracy. Even after sixty years of operation, there remains something artificial about German federalism. Unlike in a country such as Canada, German federalism does not reflect the organisation of a society with specific minorities. There are no significant ethnic, cultural, social or religious tensions in Germany. Moreover, the 16 state governments (the länder) are artificial units that do not correspond to historic German regions and do not reflect cultural, historic or linguistic differences within Germany. Even after sixty years of institutional existence, Germans feel themselves to be members of a local or a national community rather than a land. Their real attachment to regions is to those based on dialects, customs and culture such as the Rhineland, Palatinate, Badenia, or Franconia.

15 Germany While in the US, the institutional architecture promotes institutional competition and a separation of powers, in Germany the emphasis is on sharing power between levels of government. There is a very close interdependency between the federal and the state (länder) governments, the system of ‘interlocking politics’ described by Scharpf. The länder are legally bound into a system of joint decision-making and revenue-sharing, and share a strong normative commitment to policy uniformity. The länder co-operate closely with the federal government in matters of regional economic policy, agriculture and the planning of universities. The länder are closely involved in decision-making at the federal level through the composition of the second chamber, the bundesrat, which has a veto on federal legislation in around 50% of cases. Unlike in Belgium or even Spain, there is a strict system of fiscal redistribution and most resources for federal governments and the länder come from joint taxes. For all these reasons, there is a greater uniformity of policy in Germany than might be expected in a federal system.

16 Ireland The case of Ireland above all others exercised a genuine fascination for decision-makers in Wales and Brittany. From an economic development perspective, politicians in Wales marvelled at the success of the Irish economy since the 1980s, underpinned by Objective One funds, attractive incentives for inward investment and a drive to raise skills. Ireland had succeeded in crafting a successful nation-state with independent membership of the European Union and participation in the Euro. The rise in Irish GDP, to well above the EU average, led decision-makers in Wales and Brittany to pilgrimage to Dublin in search of practical solutions. Apart from these instrumentalist concerns, some autonomists in Wales and Brittany looked to Ireland as a possible model for independent statehood.

17 Les régions avec des pouvoirs réglementaires poussés : pays de Galles, régions italiennes.. Pays de Galles : aussi une instance d’inflation institutionnelle et identitaire. Acte de 1998 crée une Assemblée avec des pouvoirs limités, mais il y a un processus de comparaison permanente avec l’Ecosse et une exigence de la part des élites pour une Assemblée plus puissante. Le pouvoir réglementaire est renforcé depuis 2007. Le nouvel Acte de 2006 va beaucoup plus loin dans la direction de l’autonomie…sans toutefois donner exactement les mêmes pouvoirs qu’à l’Ecosse. L’Assemblée du pays de Galles a maintenant la possibilité de demander, au cas par cas, le transfert de fonctions de Londres à Cardiff – ceci dans les 18 domaines prévus dans la loi de 2006.

18 Les régions avec des pouvoirs plus restreints : en France, notamment. Dans le modèle présenté ci-dessus, la décentralisation française occupe un rôle médian. Il existe des régions élues depuis 1986, certes, mais avec des pouvoirs restreints, sans pouvoir législatifs ou réglementaires, ni pouvoir de contrôle sur les autres collectivités locales.. Les régions françaises n’ont pas de lien avec des communautés historiques d’avant 1789 (sauf en Bretagne, mais la Bretagne historique n’est que en partie représentée dans la région administrative Bretagne). Mais la décentralisation a libéré les énergies des acteurs locaux. Depuis les premières lois Defferre en 1982, les collectivités territoriales ont acquis une expérience considérable et ont inventé, eux-mêmes, de nouvelles modes de gestion locale. La décentralisation est donc d’un processus évolutif d’apprentissage institutionnel, de renforcement de capacité politique et cognitive, de l’acquis d’expertise, de la pratique de l’expérimentation.. Il est difficile de tirer des conclusions trop définitives, car les logiques de la décentralisation sont variables à travers le pays et selon les rapports de forces changeant au niveau national et régional.

19 Les pays où les régions sont ou inexistant, ou très faible le Portugal, la Grèce, le Pays-Bas, les pays de l’Europe centrale et orientale…

20 Lecture juridiques et relationnels Une lecture juridique des pouvoirs des régions s’impose, même si elle est loin d’être suffisante: Les régions fortes sont celles qui ont des institutions politiques démocratiquement élues avec des champs de compétence bien délimités, ainsi que des pouvoirs législatifs/reglementaires autonomes. Les régions fortes doivent pouvoir posséder des pouvoirs fiscaux, ou – au minimum – doivent pouvoir gérer des budgets globaux sans trop d’intervention du pouvoir central/fédéral. Les régions fortes ont leurs compétences reconnues dans une constitution ou un Acte fondateur… quelque chose qui n’existe pas, par exemple, au Royaume Uni…

21 Profil regional On ne peut pas ‘lire’ la capacité politique d’une région d’une simple énumération de ses compétences juridiques. On peut illustrer ce propos par rapport a l’Allemagne. Le concept de profil régional est bien développé par Charlie Jeffery, dans ses recherches et écrits sur les Lander allemands. En Allemagne, il existe bien de différences entre les Lander en termes de leur vrai intérêt économique et leurs priorités politiques, même si, appelons-le, ils ont tous les mêmes compétences juridiques. Ces différences se reflètent notamment dans l’attitude vis-à-vis des politiques européennes, comme les fonds structurels ou la PAC. En règle général, les Lander de l’Allemagne de l’est soutiennent une politique généreuse des fonds structurels, bien plus que les Lander riches du sud de l’Allemagne, qui sont plutôt critique vis à vis de Bruxelles et ses tendances régulationistes. Une ville comme Breme n’a pas grand intérêt dans la PAC, mais les Lander du sud en sont les bénéficiaires. Le profil régional est fortement influencé par l’image qu’une région a d’elle-même, et du rôle que l’Europe joue dans cette construction.

22 Lecture relationnel A partir de cette exemple, une lecture plus relationnel s’impose. Il faut également intégrer des variables d’ordre économiques, politique et territoriales. Comme le leadership politique : quelle est l’importance de la région comme vecteur institutionnel de ce leadership des territoires ? Quelle est sa volonté de s’engager dans l’espace publique européenne, ou sa capacité de construire des alliances avec d’autres régions ou de faire partie de réseaux territoriaux trans-nationaux. En bref, quelle est la ‘légitimité’ de l’espace régional. En Angleterre, il n’y a pas ou peu de légitimité régionale et a peine plus en France, malgré l’existence d’institutions politiques démocratiquement élues. En Italie, Espagne c’est exactement le contraire Comprendre le pouvoir d’une région ou un autre dépend, en d’autres mots, de leurs qualités es régions, ainsi que la nature des Etats membres dans lesquels elles opèrent et, enfin, la politique des institutions européennes à leur égard.

23 Capacite La notion de capacité se réfère à un élément plus active dans la construction du fait regional. Les régions en Europe ont des intérêts contrastés. Les régions ont aussi des ressources très inégales à leur disposition. Ceci dit, même les régions avec des ressources identiques peuvent être amené à adopter des positions contrastées, selon la volonté politique de leurs dirigeants, et les stratégies politiques mises en œuvre. Deux sortes de variables soutiennent la capacité politique des régions : ce sont des variables d’ordre institutionnels et des variables d’ordre territoriales. Dans la première catégorie, on identifie : 1). La capacité administrative (..) 2). Les compétences juridiques/constitutionnelles (compétences uniques ou partagée?) et 3). Les ressources financières et les bases fiscales (possibilité de lever des impôts, par exemple, ou liberté de dépenser les allocations du gouvernement central. 4). L’existence, tout simplement, d’institutions politiques : les grandes régions an Angleterre n’existent pas, puisque elle n’ont pas d’institutions démocratiques.

24 Legitimite il va de soi que la formulation et/ou la mise en application des politiques régionales dépendent de la qualité des relations entre acteurs régionaux. Un sentiment de forte identité à l’intérieur peut donner à une région des avantages incontestables dans les jeux de négociation territoriale. Pour comprendre un territoire, il faut comprendre le système d’acteurs lui-même et ses valeurs. Ici on trouve inspiration dans les littérature sur le neo-institutionalisme, ou encore le modèle cognitive français. Ces approches partagent tous une appréciation de l’importance d’un référentiel partagé. La formulation et/ou la mise en application des politiques publiques dépendent-elle de la qualité des relations entre acteurs régionaux ? En observant de manière detaillée le système d’acteurs dans nos deux pays (voir infra), on est améné à s’intérroger sur la cohésion des réseaux territoriaux et à leur capacité d’engager les apprentissages collectifs. Pasquier et le répertoire d’action collective La capacité est variable selon les régions. Comprendre les régions exige donc une compréhension des contraintes, des opportunités, des ressources, stratégies…. La capacité politique : un concept inductive, plutôt que déductive, pas une seule variable dépendante, mais une approche basée sur les institutions politiques, acteurs et relations, identités/référentiels et structure d’opportunité politique.

25 Structure d’oportunite La structure d’opportunités est quand même différente entre les pays. Prenons les cas français et britanniques pour conclure. Il faut tout de même distinguer entre la République française, théoriquement unitaire et indivisible, et le Royaume-uni, un ‘État d’union’ de caractère plus asymétrique. Le Royaume-uni est bel et bien un État d’Union, non pas un Etat unitaire. Chacune des quatre nations du Royaume-Uni- l’Angleterre, le Pays de Galles, l’Écosse et l’Irlande du Nord - a son propre héritage historique, cultu­rel, ethnique et, dans une certaine mesure, ses propres caractéristiques socio-politiques. La grande réforme de la dévolution en 1997-98 (la création du Parlement de l’Ecosse et des Assemblées du Pays de Galles et de l’Irlande du Nord) a accordé un fondement plus démocratique à ce mode de déconcentration territoriale asymétrique. Malgré son histoire de décentralisation plus ancienne, la France a plus de mal à admettre les constructions territorialisés/ ou asymétriques – même si en réalité les problèmes politiques