Intensité et efficacité de la supervision Séminaire GSBF/FSI Paris, France 23 octobre 2013 GSBF/FSI/13/06 Jean-Philippe Svoronos Financial Stability Institute Bank for International Settlements

Rôle de la supervision dans la crise financière  “Le marché a toujours raison”  Les failles du contrôle prudentiel  Trop peu et trop tard Supervision fondée sur les risques et « intensité » Les moyens et l’organisation (pouvoirs et ressources) La volonté d’agir 2 Sommaire

“The (financial) crisis was avoidable. The crisis was the result of human action and inaction, not of Mother Nature or computer models gone haywire. The captains of finance and the public stewards of our financial system ignored warnings and failed to question, understand, and manage evolving risks” U.S. Financial Crisis Inquiry Commission Report, Rôle de la supervision dans la crise financière

Conséquence de ans de dérégulation financière Culture/idéologie prédominante: “market-friendly” - “market knows better”, en dépit de toutes les indications contraires Réglementation et contrôle prudentiel = “red tape” et “bureaucratie” Pressions exercées sur les agences de contrôle et leurs agents:  “Distorsions de concurrence” et traitements préférentiels  Concurrence entre agences de contrôle: “race to the bottom”  Régulateurs “sous influence”: “regulatory capture” / “champions nationaux” Conséquences sur le contrôle prudentiel:  Pas “d’immixion” dans la gestion, sauf lorsque la mauvaise gestion peut être démontrée (lorsqu’il est déjà trop tard)  Absence d’intervention, alors même que les problèmes ont parfois été identifié depuis des mois  Autolimitation du champs d’investigation  Absence de suivi des recommendations (aux contrôles sur place)… 1a. “Le marché a toujours raison” 4

1a. Donner le ton (et l’exemple)… 5 The failure of the Royal Bank of Scotland, FSA Board Report

Absence de soutien hiérarchique peut entraîner la minimisation des problèmes découverts voire l’absence de mention de ces problèmes Impact sur le moral des agents  Découragement et cynisme  Faire le strict minimum, examens superficiels -“Boxticking”, privilégier la forme au fond -Ne pas anticiper les conséquences découlant des constats effectués (ex: stratégie de croissance “agressive” des encours) -“Autolimitations diverses: absence d’exhaustivité, examen limité aux entités régulées ou au seul risque faisant l’objet de l’examen Absence de soutien à la formation  Supervision au jour le jour privilégiée par rapport à la formation (souvent la conséquence de sous-effectifs)  Formation perçue comme des « vacances » (sens propre du terme!) Rotation des effectifs oscille souvent entre « trop et trop peu » Départs de l’agence prudentielle, souvent vers le secteur privé 1a. L’absence de soutien et ses conséquences (1) 6

Formalisme: pas d’intervention tant que la banque demeure profitable et/ou tant que les ratios de fonds propres ne déclinent La “cas” de Washington Mutual – 2 exemples ( ):  Absence de conséquence aux conclusions des enquêtes sur place: -> 540 problèmes soulevés - pas la moindre mise en demeure -mêmes problèmes chaque année (intégration et contrôles, “défaillances” dans la sélection des crédits, gestion des risques et l’évaluation des biens immobiliers financés (fraudes)  Historique des Rating prudentiels de Wamu -CAMELS: rating de 2 (sur 5) par OTS et FDIC entre 2004 et Dégradation en Février 2008 de 2 to 3 par OTS, signifiant que la banque était en difficulté (elle l’était depuis le fin 2005) -Aucune procédure disciplinaire (Mars 2008 « non-public Board resolution ») -Dégradée à 4 le 16/09/2008, fermeture de la banque le 25/09/2008… 1a. Absence de soutien et formalisme (2) 7

Objectifs et plans de développement annuels  Souvent non discutés avant 2008  Voire même non présentés aux superviseurs Les problèmes observés:  Taux de croissance et de profitabilité irréalistes – cohérence avec la concurrence et le marché dans son ensemble  Conséquences en matière de sélection/qualité des risques  Entrée sur de nouveaux marchés/nouveaux produits  Etudes de faisabilité: compétences internes, organisation, reporting, contrôle et logistique (ex: collecte des données, stockage, compatibilité IT)  Compatibilité entre “nouveaux risques” et profil de risque existant  Méthodes utilisées pour évaluer les objectifs parfois contestables  Aucune discussion sur la gestion des conflits d’intérêt  Effets pervers de l’utilisation du ROE sur les rémunérations variables: encourage le recours aux effets de levier et ä la prise de risque excessive. 1b. « Risque stratégique » et plans de développement 8

ABN AMRO – “the biggest take-over in banking history”: “the wrong price, the wrong way to pay, at the wrong time and the wrong deal”  EUR 71.2 milliards – acquisition “non sollicitée”  Financée par dette à court terme au pire moment (octobre 2007)  Accroît exposition de la banque aux crédits structurés/titrisation Carences prudentielles (UK FSA)  Aucune évaluation prudentielle: -Autorisation de la FSA non requise -“Décision de gestion”: régulateur n’a pas à intervenir  UK FSA aurait pu conditionner l’offre entre avril et juillet 2007 en raison de: -La taille du projet -Sa complexité (trois acquéreurs, mais RBS ”chef de file”) -Son impact négatif sur les ratios de fonds propres, le profil de risque et la liquidité de la banque -Sachant que le ratio de solvabilité de RBS était déjà « juste » et que RBS ne respectait le ratio de liquidité. 1b. Fusions et acquisitions – « l’exemple » RBS (1) 9

La moitié des M&As d’entreprises ne délivrent pas les “synergies” annoncées Proportion encore supérieure pour les rapprochements entre banques Importance du mode de financement souvent sous-estimée: accroissement de l’effet de levier et du risque de liquidité BCP 7 détaille les “bonnes pratiques” en la matière:  Analyse prudentielle pour toute acquisition ou investissement significatif pour évaluer risques encourus AVANT la clôture de l’offre  Autorité prudentielle doit avoir le pouvoir de s’opposer à ou de conditionner l’offre, et doit l’exercer  Doit également vérifier l’existence, l’étendue et la qualité de l’analyse préalable (due diligence) effectuée par l’acquéreur  Suivi prudentiel de l’intégration de la “cible” après la clôture de l’offre afin de s’assurer que: -L’acquéreur a mis en place un processus d’intégration de la « cible » au sein du groupe -Les synergies promises sont « au rendez-vous » 1b. Fusions et acquisitions – les enseignements (2) 10

De façon générale: analyse des états financiers (bilan et CR) Structure inclue taille, nature, complexité des activités, profils de risques – Exemples:  Principales classes d’actifs et éléments de passif (structure du bilan)  Principaux types de risque  Profil de liquidité: ratios dépôts stables/total des prêts et degré de dépendance à l’égard du refinancement de gros Quelques ratios parmis les plus communs:  Qualité des actifs: pertes/total des prêts, taux de CDL, taux de provisionnement (plusieurs types de calcul)  Qualité et volatilité des résultats: marge nette d’intérêt/total revenus, part des commissions, part des revenus provenant de PVL et de réevaluation, ROA (rendement moyen des actifs)  Liquidité: voir ci-dessus  Fonds propres: ratio pondérés (sensible aux risques) ET non pondérés (effet de levier) – évolutions comparées avec le taux de croissance des actifs/des activités et des capitaux propres. 1c. Structure de la banque et ratios 11

12 1.d Trop peu et (presque toujours) trop tard

Pourquoi:  Limiter les dégâts  Coût moindre pour la collectivité (assurance des dépôts et contribuables)  Plus grande probabilité de survie de la banque Question posée après chaque crise depuis années 80 “Indicateurs d’alerte” actuels ne le sont pas véritablement  Niveaux des ratios de fonds propres: pas des indicateurs d’alerte car engagements genèrant les pertes pris bien longtemps auparavant  Idem pour les niveaux de créances douteuses et de provisions Véritables indicateurs d’alerte:  Croissance excessive, quel que soit le domaine  Mauvaise sélection des risques et sous-tarification du risque  Défaillances de toutes sorte dans la gestion des risques Véritable problème: celui de la volonté/possibilité d’agir lorsque:  Les pertes futures sont générées mais non encore apparentes  La banque demeure profitable et semble bien capitalisée. 1d. Indicateurs d’alerte: un besoin et un problème 13

Signification: 2 principales composantes:  Identifier les problèmes en amont -afin de les régler au niveau de la banque avant qu’ils ne dégénèrent en crise bancaire générale afin de pouvoir les résoudre au moindre coût -utilisation plus efficace des ressources prudentielles (limitées)  Allocations des ressources: budgétaires, ressources humaines, compétences  Intervention en amont - origine des procédures d’intervention automatique et obligatoire du type « Prompt Corrective Action » Allocations en fonction des priorités, ce qui suppose de les définir “Intensité et qualité” de la supervision:  Notions similaires, mais appliquées aux “banques systémiques”, globales ou domestiques  Pas seulement une question de moyens et d’organisation. Relève aussi de la “culture d’entreprise” de l’agence de contrôle. 2. Supervision fondée sur les risques et Intensité 14

2. Cadre pour les institutions trop importante pour faire défaut («too big to fail») 15 Capacité d’absorption des pertes plus élevée Surcharge en fonds propres pour banques globalement systémiques (G-SIBs) Surcharge pour banques domestiques à caractère systémique(D-SIBs) Cadre pour les autres banques Supervision plus intense Attention accrue à l’égard de la gouvernance et de la gestion des risques par les IF systémiques Surveillance plus intense et efficace Renforcer les ressources et les pouvoirs des superviseurs Résolution Effective Régimes nationaux en ligne avec les éléments essentiels du FSB Plans de retour à meilleure fortune et de résolution Evaluations des régimes de résolution Coopération trans- frontalière

Cas où les mandats ne conféraient pas de compétences macro- prudentielles précises (concentrations au sein du secteur bancaire) Mandats « dualistes » ou « ambigus »: promouvoir la stabilité financière ET promouvoir la place financière (UK FSA) Existence de cas précis où l’agence de contrôle ne disposait pas des pouvoirs d’intervention discrétionnaires permettant d’intervenir:  En matière de définition de la stratégie, de composition des Conseils, de politiques de distribution discrétionnaires (bonus, dividendes, rachats d’actions)  En matière de fusions-acquisitions  Pour discuter/contester les pratiques de gestion de la banque (politiques de refinancement, déclassement et provisionnement des actifs) à sauf à démontrer qu’elles sont inférieures à celles des pairs Non-exercice des pouvoirs discrétionnaires détenus et préférence pour les « solutions négociés » avec les établissements Problème: parfois autant la volonté de ne pas engendrer de conflits avec les établissements que l’insuffisance des pouvoirs 3. Mandats et pouvoirs juridiques 16

Toutes les agences se plaignent (et se sont toujours plaintes?) de ne pas avoir suffisamment de ressources L’accroissement des budgets et des effectifs n’a pas suivi la croissance de la charge de travail et des responsabilités Aucune agence ne dispose de “réserves” en termes d’effectifs: toute urgence est traitée au détriment des “affaires courantes” Financement des budgets prudentiels:  Vulnérabilité des budgets provenant exclusivement de fonds publics aux changement de politique économique (ex: austérité)  D’où le recours croissant a un financement (au moins partiel) par l’industrie bancaire sous forme de cotisations Questions de ressources ne se limitent pas aux aspects quantitatifs  Aspects organisationnels: -Renforcement du contrôle sur place -Moderniser les systèmes d’information (y compris ceux des EC)  Allocations des ressources, expertise et expérience (formation, rotation, rétention, rémunération et promotions) 3. Ressources et organisation 17

Commence avec les questions de gouvernance (nomination, durée du mandat etc…) et le degré d’indépendance réel (pas seulement statutaire) de l’autorité de contrôle et de ses agents à tous les niveaux N’est jamais (et ne peut pas être) totale:  Conflits d’objectifs potentiels avec les politiques gouvernementales  Autorité administrative doit rendre des comptes (que ce soit l’exécutif ou le législatif, selon les cas)  Impossible d’éliminer entièrement les considérations politiques Largement une question de degré – deux aspects intéressant le FSB actuellement:  Dans quelles circonstances et dans quelles mesures les décisions portant sur des banques individuelles sont-elles prises au niveau gouvernemental?  Dans quelle mesure l’autorité de contrôle peut-elle et doit-elle promouvoir la politique gouvernementale? 4. L’indépendance du superviseur 18

We do place special responsibility with the public leaders charged with protecting our financial system, those entrusted to run our regulatory agencies, and the chief executives of companies whose failures drove us to crisis… Tone at the top does matter and, in this instance, we were let down. No one said “no.” U.S. Financial Crisis Inquiry Commission Report, 2011 Soutien/compréhension de la Direction sont essentiels pour les superviseurs Motivation des équipes: valorisation de leur travail, conscience que leurs conclusions déboucheront sur des actions concrètes Chefs d’équipe (de missions): expérience, capacité à s’imposer et soutien apporté à leurs équipes respectives “Actions concrètes” priment – les discours publics ou les réglementations rigoureuses, mais non appliquées n’ont pas de valeur Coeur du problème: exercer un jugement prudentiel, prendre des décisions “controversées” En partie une question de personnalité, mais aussi de protection juridique des agents 4. « Tone at the Top » 19

4. Composantes d’une “bonne supervision” (1) Champs d’application:  entités non régulées, concentrations, risques systémiques  Bilans, hors-bilan et périmètres de consolidation (économiques)  Identifier “risques diffus” et “risques émergents” (nouveaux produits) Ponctualité et interventions contra-cycliques:  Limiter les “comportements à risques” en période de forte croissance – difficile en pratique car les problèmes ne sont pas encore visibles dans les comptes de résultats ou les ratios de fonds propres  Exercice de pouvoirs discrétionnaires afin de réduire/limiter toute croissance excessive du crédit au travers: -Du contrôle de la sélection et de la gestion des risques (underwriting standards) -Exiger des provisions statistiques et des actions correctrices (assorties de délais et suivies, le cas échéant de sanctions) en cas de carences dans la gestion des risques -“Provisionnement dynamique” (ou surcharge contracyclique) 20

4. Composantes d’une “bonne supervision” (2) Flexibilité et Adaptabilité à plusieurs niveaux:  Compétences prudentielles: -Environnement de travail favorisant la formation et l’acquisition de compétences et de connaissances -Peut entraîner l’existence d’incitations ou d’obligations de formation annuelles -Mises à jour de connaissance ou acquisition de connaissances dans de nouveaux domaines  Dans les comportements vis-à-vis des établissements: -Identifier, questionner/comprendre tout changement significantif (ex: plans de développement, revenus, fonds propres, etc… -Comprendre et évaluer tout nouvel instrument, toute nouvelle ligne de métier, et, en particulier, s’assurer: Qu’une telle évaluation a aussi été effectuée en interne Que les moyens de contrôle et de gestion des engagements sont en place AVANT le démarrage de l’activité Que la banque a évalué L’impact de la nouvelle activité sur son profil de risque. 21

4. Composantes d’une “bonne supervision” (3) Toute remarque doit être suivie d’effets (contrôle sur pièces et sur place) Toute exigence prudentielle doit être assortie d’un délai (réaliste) pour que la banque s’y conforme  Suivi: évaluer si - et dans quelle mesure – l’exigence est satisfaite  Déclenchement d’une procédure de sanctions dans le cas contraire (pas de “délai de grâce”)  Caractère approprié des sanctions prises n’implique pas nécessairement de commencer par la plus “modérée”. Toute activité à haut risque/en forte croissance doit faire l’objet:  D’un suivi spécial ou de mesures particulières (ex: décotes prudentielles imposées sur les instruments non liquides, en l’absence d’un marché, ou provision prudentielle en l’absence de défaut)  Exiger de la banque: -qu’elle applique un traitement prudent, -voire qu’elle retraite ses résultats pour présenter la profitabilité économique des transactions (et non pas leur valeur comptable)  Vérifier le bien-fondé des hypothèses sous-tendant l’actualisation des revenus futurs pour valoriser les actifs 22

Eléments de bibliographie (1): “The Making of Good Supervision”: Learning to Say No” 18 May 2010, IMF Staff Position Note Financial Stability Board Publications  Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision – Recommendations for Enhanced Supervision (November 2010)  Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision – Progress Report on implementing the recommendations on enhanced supervision (October 2011)  Increasing the Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision – Progress Report to the G20 Ministers and Governors (1 November 2012) Basel Committee on Banking Supervision:  Good Practice Principles on Supervisory Colleges - October 2010  Range of methodologies for risk and performance alignment of remuneration May 2011  Core Principles for Effective Banking Supervision (September 2012)  Principles for effective risk data aggregation and risk reporting (Jan. 2013) 23

Eléments de bibliographie (2): Selection of Publications from US authorities  Evaluation of Federal Regulatory Oversight of Washington Mutual Bank (Offices of Inspector General – Department of the Treasury and FDIC - April 2010)  “Wall Street and the Financial Crisis – Anatomy of a Financial Collapse” – United States Senate (April 2011)  Evaluation of Prompt Regulatory Action Implementation – Offices of the Inspector General (FDIC, Treasury, Board of Governors) – September 2011 Selection of Publications by UK authorities  UK Parliament: “The Run on the Rock” (Jan. 2008) and UK FSA – Internal Audit Division – “The Supervision of Northern Rock – A lesson Learned Review – March 2008  “The Failure of Royal Bank of Scotland” – UK FSA Board Report (Dec 2011)  UK Parliament: “An accident waiting to happen: the failure of HBOS” (March 2013). 24