Renforcement des capacités des cadres supérieurs en techniques de rédaction et de traitement des communications au Conseil des Ministres.

1 - Contexte et justification 1 - Contexte et justification   Différentes questions ou préoccupations nationales ou sectorielles appellent de la part du Gouvernement une prise de décision.   La mise en œuvre et la vulgarisation de la plupart desdites décisions du Gouvernement font suite à l’adoption des communications introduites en Conseil des Ministres.

Il apparaît ainsi que la solidarité, l’efficacité, l’efficience et le dynamisme du Gouvernement ne peuvent être objectivement appréciés que par rapport à la qualité de ses délibérations, lesquelles prennent nécessairement appui sur des communications qui ne sont rien d’autres que des études et informations contenues dans des rapports revêtus d’une forme particulière et émanant soit du Président de la République, soit d’un ou de plusieurs ministres.

C’est dire que la communication est un précieux outil dont l’usage est d’une portée historique et d’une grande utilité dans le processus décisionnel au sommet de l’Etat.   L’élaboration d’un tel document stratégique requiert certains critères et une méthodologie dont l’ignorance fait fausser les bases d’une bonne rédaction.

Par ailleurs, il est noté que dans bien de cas, le traitement des communications se fait aussi suivant des directives spécifiques souvent négligées ou très mal maîtrisées.   C’est pourquoi l’organisation de la présente session de formation / recyclage est apparue nécessaire et permettra de renforcer ou de vous faire acquérir les aptitudes et techniques requises en la matière.

2 - Contenu de la formation 2 - Contenu de la formation   Etant donné sa finalité (servir de socle à la prise de décisions politiques engageant la vie de la nation) toute communication doit, aussi bien dans sa conception, dans son élaboration que dans son traitement, rester fidèle à l’esprit et la lettre de la constitution du 11 décembre 1990 ainsi qu’aux lois et règlements qui régissent le cadre des institutions politiques et administratives qu’est l’Etat.

Par ailleurs, de par sa source (l’Administration), une communication au Conseil des Ministres est un document administratif. Et comme telle, elle ne peut s’affranchir des règles précises qui constituent la substance de la rédaction administrative. La prise en compte des exigences liées aux deux préalables incontournables ci-dessus évoqués, ainsi que celles liées aux facteurs d’aptitudes et de techniques indispensables a inspiré le contenu suivant à la présente session de formation.

2 .1 : Rappels de quelques principes d’ordre constitutionnel, législatif et réglementaire régissant l’Etat et de quelques notions théoriques en matière de rédaction administrative ;   2.2 : Principes généraux et techniques de rédaction et de traitement des différents genres de communication au Conseil des Ministres ;

2.3 : Quelques exercices d’application : travaux dirigés d’élaboration et de traitement de communications.  

3- Animation de la session de formation 3- Animation de la session de formation   La session de formation sera animée par  Messieurs :   Edmond ATCHESSI : Ancien Secrétaire Général Adjoint du Gouvernement (1997 – 2005) Léandre S. LOKO : Inspecteur Général des Services et Emplois Publics à la retraite.  

Première partie : Rappels de quelques principes d’ordre constitutionnel, législatif et règlementaire régissant l’Etat et de quelques notions théoriques en matière de rédaction administrative

A – L’Etat du Bénin sous ses aspects politiques, juridiques et administratifs D’un point de vue politique, l’Etat du Bénin est une république, laquelle a, depuis la Conférence historique des Forces Vives de la Nation de février 1990, opté pour un régime de démocratie libérale.   Sous son aspect juridique, le Bénin est caractérisé par une structure d’Etat unitaire. Les caractères du régime politique en vigueur au Bénin tels qu’ils découlent de la constitution du 11 décembre 1990, se présentent comme suit :

le pourvoir politique y est fondé sur la souveraineté du peuple ; le souverain n’est pas un monarque mais le peuple que l’on saisit dans son entier et qui est considéré comme la source unique du pouvoir ; c’est véritablement selon l’étymologie du mot « démocratie » le pourvoir du peuple.   le deuxième caractère est la liberté des élections qui se pratiquent au suffrage universel : tous les hommes (femmes et hommes) sans distinction de classe ou de richesse sont amenés à donner leur opinion dans toutes les élections.

Troisième caractère : la structure du gouvernement y repose sur le principe de la séparation des pouvoirs, ce vieux principe démocratique qui remonte à Montesquieu et que l’on trouve dans son « Esprit des lois » (1748). Partant de l’idée que tout homme qui a du pouvoir est tenté d’en abuser, Montesquieu estime qu’il faut que ce pouvoir soit divisé en fonction des trois tâches de l’Etat : faire la loi (tâche qui revient au pouvoir législatif), l’exécuter (tâche qui incombe au pouvoir exécutif), et trancher les différends à propos de l’application de la loi (tâche qui est du ressort du pouvoir judiciaire). Partant de cette division fonctionnelle, Montesquieu espère ainsi que « le pouvoir arrêtera le pouvoir ».

Quatrième caractère : les prérogatives des gouvernants y sont limitées et leurs actions peuvent toujours être censurées au moment des élections par les gouvernés.     Enfin cinquième et dernier caractère, les gouvernés y jouissent de libertés publiques importantes et la représentation de toutes les idées politiques des partis politiques (c’est le pluralisme politique). C’est là une idée fondamentale, car elle suppose qu’aucun parti n’est en pouvoir d’imposer son idéologie au peuple tout entier ; les idéologies restent concurrentes et le peuple peut réellement faire un choix démocratique au moment des élections.

C’est à ce signe de la pluralité des idées que l’on reconnaît vraiment une démocratie libérale contrairement à la caractéristique essentielle des régimes autoritaires qui est l’absence de liberté dans l’expression politique).     2 – La forme de gouvernement   le pourvoir politique y est fondé sur la souveraineté du peuple ; le souverain n’est pas un monarque mais le peuple que l’on saisit dans son entier et qui est considéré comme la source unique du pouvoir ; c’est véritablement selon l’étymologie du mot « démocratie » le pourvoir du peuple.

le deuxième caractère est la liberté des élections qui se pratiquent au suffrage universel : tous les hommes (femmes et hommes) sans distinction de classe ou de richesse sont amenés à donner leur opinion dans toutes les élections.     La forme d’un gouvernement est déterminée par la Constitution du pays. Cette forme est représentée par les différents rapports des pouvoirs publics (gouvernement, parlement, président). Les formes de gouvernement sont essentiellement variables selon les pays les formes d’Etat.

Dans les régimes démocratiques de type occidental (France, Italie, Pays-Bas, Allemagne, Etats-Unis, etc.…) il existe deux grandes formes de gouvernement : le régime présidentiel et le régime parlementaire.   Conformément à la Constitution du 11 décembre 1990, c’est le régime présidentiel (tel qu’il en existe aux Etat-Unis) qui prévaut au Bénin. Un tel régime est caractérisé essentiellement par la part considérable prise par le président de la République dans le gouvernement du pays.   En effet, il est élu au suffrage universel (direct en ce qui concerne le Bénin), donc par l’ensemble du peuple.

Ensuite, il s’entoure d’une équipe ; équipe qui est en fait le gouvernement nommé par lui et révocable par lui seul, l’article 54 (alinéa3) de la Constitution ne lui faisant obligation que de requérir l’avis consultatif du Bureau de l’Assemblée Nationale avant la nomination des membres du Gouvernement.   Dans le régime présidentiel du Bénin, le rôle du Parlement (l’Assemblée Nationale) n’en est pas moins important. C’est le Parlement d’abord qui détient les cordons de la bourse et qui alloue ou refuse les crédits sans lesquels le Président de la

république ne pourrait mener de politique, même à courte vue les mesures d’exception prévues à l’article 110 de la Constitution du 11 décembre 1990 : « l’Assemblée Nationale ne s’est pas prononcée, à la date du 31 décembre, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mise en vigueur par ordonnance ».   Enfin, il faut signaler qu’on est en présence d’une séparation (rigide) des pouvoirs au Bénin, puisque le Président de la République ne peut dissoudre l’Assemblée Nationale, pas plus que cette dernière ne peut renverser le président de la République.

3 – L’Etat du Bénin sous son aspect administratif 3 – L’Etat du Bénin sous son aspect administratif   L’organisation administrative au Bénin peut se caractériser comme suit :   Il existe :   une administration d’Etat ; une administration locale ; des établissements publics.   3 -1 L’administration d’Etat se décompose en :

3 -1 -1 : Une organisation centrale, comprenant   des organes de direction et de décision (le Chef de l’Etat et les Ministres) et ; des organes de préparation et d’exécution (les cabinets des Ministres, les Secrétariats Généraux + les Directions Centrales et techniques des Ministères, les Organes d’inspection et de contrôle, les Organismes consultatifs) ;

3-1-2 Une organisation locale (l’administration territoriale d’Etat)   L’organisation de l’Etat comporte ce que l’on appelle «  un aménagement territorial », c’est-à-dire le découpage du pays en un certain nombre de circonscriptions administratives territoriales. Ce sont : le Département, la Commune et les autres circonscriptions administratives (Arrondissement, le Village et le Quartier de ville).

L’organisation locale de l’Etat comprend :   des organes de direction et de décision (les Directeurs départementaux ou régionaux des Ministères, les Préfets et les Maires) et des organes de préparation et d’exécution (les services des Directions départementales des Ministères, les Services de la Préfecture et les Services de la Mairie).

3-2 L’administration locale   (C’est une administration décentralisée : administration des collectivités locales).   Les autorités de l’administration locale (les Maires et les Conseillers Communaux ou municipaux) relèvent directement des collectivités locales, considérées comme personnes morales de droit public au même titre que l’Etat. Du fait qu’à l’administration d’Etat se superpose une administration décentralisée, il y a :

- coïncidence des territoires des collectivités locales avec les circonscriptions de l’administration d’Etat ; - et dédoublement des autorités administratives : les autorités locales agissant tantôt au nom de l’Etat, tantôt au nom des collectivités locales.   3-3 Les établissements publics   Outre la décentralisation portant sur l’administration territoriale, il existe également une décentralisation par service : c’est la décentralisation technique. Elle prend en compte les établissements publics.  

B – Rappels relatifs à quelques notions théoriques en matière de rédaction administrative   Une communication au Conseil des Ministres étant un document administratif, elle se doit de respecter les principes qui régissent le fonctionnement de l’administration publique et assurent en même temps l’homogénéité des écrits administratifs.

1- Les principes fondamentaux du fonctionnement de l’administration publique   Les plus important de ces principes sont : la légalité, l’égalité, la justice, le respect de la hiérarchie, le sens des responsabilités, l’objectivité, la courtoisie, la prudence, la précision et l’exactitude, la clarté et la concision, l’efficacité et la dignité.   1 – 1 La légalité   Un Etat démocratique est avant tout celui dans lequel règne l’ordre, c'est-à-dire où tous les citoyens doivent se conformer aux règles établies et acceptées par eux-mêmes.

Nul n’est censé ignorer la loi et nul n’est au-dessus de la loi, même pas l’Administration. Pour garantir tout cela, l’article 114 de la Constitution fait de : « la Cour Constitutionnelle la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions de l’activité des pouvoirs publics ». Par ailleurs, l’article 131 de la Constitution édicte que « la Cour Suprême est la plus haute juridiction de l’Etat en matière administrative, judiciaire et des comptes de l’Etat…

Les décisions de la Cour Suprême ne sont susceptibles d’aucun recours Les décisions de la Cour Suprême ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent au pouvoir exécutif, au pouvoir législatif, ainsi qu’à toutes les juridictions ».   1 – 2 L’égalité L’Etat du Bénin a adopté et ratifié la Déclaration universelle des droits de l’homme et des peuples, dont le préambule souligne que : « Tous les hommes naissent libres et égaux…. » . En Appui à ce préambule, l’article et de la Constitution propose que : « l’Etat assure tous l’égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race, de sexe, de religion, d’opinion politique ou de position sociale.

L’Administration est donc tenue de se conformer à ce principe d’égalité.   1 – 3 La justice   La justice est certes un concept insaisissable. Mais elle trouve sa manifestation dans la satisfaction personnelle, par une absence de frustration ou de brimade. Aussi, les cadres de l’Administration publique, garants de l’autorité, doivent-ils veiller à ce que les décisions prises au nom de l’Administration soient constamment justes, c’est-à-dire non susceptibles de provoquer chez les citoyens ou les usagers un sentiment de brimade ou de frustration.

1 – 4 Le respect de la hiérarchie 1 – 4 Le respect de la hiérarchie   Bien qu’ancrée dans une logique de décentralisation, l’Administration béninoise, hiérarchisée et reste donc très centralisée. Cette centralisation se veut être le gage de la lutte contre l’anarchie et l’affermissement de l’autorité de l’Etat. C’est pourquoi, disposant de l’Administration, le Président de la République délègue des parcelles de son pouvoir à diverses autorités qui se trouvent les unes par rapport aux autres dans des liens de subordination hiérarchique, sans lesquels le fonctionnement de l’appareil administratif ne peut être harmonieux (Président de la République – Ministres  

(Président de la République – Ministres Délégués – Directeurs Généraux – Directeurs - Chefs de Service – Chefs de Division- Chefs de Section.).   la hiérarchie des attributions de ces diverses autorités est fixée par des textes : lois, décrets, arrêtés, décisions…. Le respect de cette hiérarchie s’impose à tous. Les structures des différents services d’une unité administrative sont schématisées par un organigramme. Le respect de la hiérarchie se manifeste dans la rédaction administrative de deux manières :

- Dans la transmission du courrier : de l’échelon le plus élevé (au besoin) en passant nécessairement par les échelons immédiatement supérieur. Le même principe s’observe de haut en bas. Ainsi, l’autorité hiérarchique va, du haut vers le bas, tandis que la subordination hiérarchique du bas vers le haut.   - Dans les nuances apparentes ou non, de courtoisie, contenues dans les expressions propres à la rédaction administrative.

1-5 Le sens des responsabilités 1-5 Le sens des responsabilités   Les écrits de l’Administration l’engagent aux yeux du public. L’autorité signataire d’un document endosse la responsabilité de son contenu même si elle n’en est pas l’auteur. Ce souci de la responsabilité se manifeste par le refus de l’anonymat. Toute signature sera suivie de sa transcription dactylographique et précédée de la mention de la qualité du signataire, éventuellement, de la délégation qui l’habilite.

La correspondance est signée en principe par la plus haute autorité du service (dans la pratique, la délégation de signature conduit à un assouplissement du principe). La responsabilité du signataire implique la prudence, car en s’engageant lui-même, il engage aussi l’Administration toute entière ; il devra donc s’exprimer au conditionnel chaque fois qu’une décision dépend d’une autre autorité que la sienne), (il doit également éviter de sortir de attributions et compétences) ou bien lorsqu’il rapporte des faits ou des déclarations qu’il n’a pas lui-même vérifier et dont il n’a été qu’indirectement informé.

De même quand les déclarations d’un tiers seront rapportées, son identité ne sera pas mentionnée. Le signataire en endosse lui-même (avec prudence, lorsqu’il n’a pu vérifier le fait) la responsabilité. C’est également une règle de courtoisie pour le tiers que l’on saurait mettre en cause et auquel on doit éviter les désagréments liés à son intervention.

1 -6 L’objectivité   L’Administration est au service de tous ; elle sert non des intérêts particuliers, mais l’intérêt général, le bien public. Elle se doit donc d’être impartiale, objective et sereine (sans passion), en appliquant des critères qui sont égaux. Cette impartialité a pour conséquence de rejeter de la rédaction des documents administratifs tous les termes, toutes les expressions qui ont un caractère subjectif, arbitraire, émotionnel tels que :

J’ai le regret de vous informer Dans l’attente de vous lire… J’ai le regret de vous informer Dans l’attente de vous lire…..   L’objectivité garantit l’unité et la continuité de l’action administrative en dépit du changement des agents.   1 -6 L’objectivité   L’Administration n’est pas une fin en soi, elle est au service des administrés et des usagers, qui sont également des citoyens, tous également dignes de respect. Elle se doit de les satisfaire, dans le strict respect des lois et règlements.  

Par ailleurs, les fonctionnaires qui ajpposent leur signature sur les documents administratifs incarnent l’Etat, c’est-à-dire le souverain ; et chacun sait que la politesse est la marque des rois et des personnes de haute distinction.   Les qualificatifs désagréables, péjoratifs ou les vocables triviaux n’ont aucune place dans les écrits administratifs.  

1 – 8 La prudence   Cette qualité est inséparable du sens des responsabilités, de l’objectivité et de la courtoisie, lesquels interdisent toute erreur. L’écrit administratif doit toujours être imprégné de prudence, car :   il engage la responsabilité de toutes l’Administration ; toute faute, erreur ou négligence révélée par un écrit sera imputée par le public à l’ensemble de l’Administration, voir ou gouvernement ; la mesure prise par un fonctionnaire doit pouvoir être acceptée par son successeur dans l’optique de la continuité de l’action administrative ;

tout jugement mal fondé peut porter un préjudice grave et injustifié à la personne qu’en est l’objet.   Par conséquent, les fonctionnaires ne devront tenir pour certains que les faits dont l’existence leur aura été clairement démontrée. Les faits rapportés par eux seront souvent sous réserve de confirmation. C’est pourquoi, le conditionnel est mode préféré de l’Administration.  

1 – 9 La précision et l’exactitude 1 – 9 La précision et l’exactitude   Ces qualités sont aussi nécessaires à tout document administratif, notamment à toute communication au Conseil des Ministres ainsi qu’à tout relevé des décisions consécutif à son adoption ou approbation. Il en est ainsi parce qu’une communication est un document de travail et la précision doit être de rigueur dans sa rédaction. Dans ce domaine, le premier soin à lui apporter doit être l’exactitude.

Tout ce qui comporte des aléas doit être exprimé avec prudence ; en revanche, tout ce qui est certain et vérifié doit être indiqué en terme précis. Ainsi, le document sera compris de la même manière par tous les lecteurs (président de la République, Ministres etc..) qui ne doivent pas avoir d’hésitations pour son exploitation et les conséquences à en tirer.

1 – 10 La clarté et la concision, l’efficacité et l’efficience   Ces qualités découlent des précédentes. Un texte sera bien clair s’il est précis et exact. Tous les caractères ci-dessus cités de la rédaction administrative ne sont pas sans conséquence sur sa forme. L’une de ces conséquences est la longueur de la phrase. Le document sera d’autant plus précis et exact si l’on utilise le mot juste et bien à sa place, et qu’on s’interdit les digressions inutiles, les phrases et les formules trop complexes. Mais il est à préciser aussi que ce besoin de concision ou de synthèse n’est pleinement satisfait que lorsqu’il sert l’élégance sans nuire à la clarté du texte.

La concision s’impose en ce qui concerne plus particulièrement la communication au Conseil des Ministres, car on n’oubliera pas que c’est instrument destiné à éclairer le Conseil des Ministres et à faciliter le processus décisionnel en matière de travail gouvernemental en le rendant plus efficace et plus efficient. L’efficacité s’entend de ce que la communication doit contenir tous les éléments utiles dont l’analyse permettra d’aboutir à la solution objective attendue. En tout cas, elle doit permettre d’examiner tous les aspects du problème à résoudre ou tous les arguments qui sont susceptibles d’être invoqués contre la décision prise ; elle doit aller au devant des objections.

L’efficience sera également appréciée, car tout en faisant avancer le problème traité vers la solution la meilleure, une bonne communication doit aussi permettre d’atteindre le but visé dans le meilleur délai possible à travers la facilité qu’elle offre de la lire rapidement et d’en saisir aisément la quintessence. Tout cela participe ainsi de la gestion rationnelle du temps en matière de conduite des réunions du Conseil des Ministres et d’exécution du programme d’action du gouvernement.

Deuxième partie : Principes généraux et techniques de rédaction et de traitement des différents genres de communication au Conseil des Ministres.

I – Pourquoi rédiger une communication au conseils des ministres Une communication est un rapport rédigé par un ministre à l’intention du président de la République, chef de l’Etat, chef du Gouvernement, en Conseil des ministres pour proposer une solution à un problème précis de son département ou pour solliciter l’autorisation de mener une action et ce dans le strict cadre du PAG.

Affaire et communication Une affaire est une communication dont le support est un projet de texte législatif ou élémentaire.

Consultation à l’occasion de la rédaction d’une communica tion Les trois formes de consultations

Autre forme de communication La fiche d’une page ou de deux au plus qui en tient lieu (donner des exemples)

Les différentes parties d’une communication ( ouvrez un débat)

L’implication du SGG Recevabilité de la communication Opportunité de la communication Normes définies Conformité au programme

Ordre du jour du conseil Délai d’arrivée des communications au Secrétariat Général Ventilation des communications dans les ministères

Comment décide le conseil? Rédaction des notes d’analyse ou fiches Du ministre Du Président de la République Synthèse des fiches par le SGG Comportement des membres du gouvernement Décision du président de la république

Décisions possibles du conseil Selon le cas : Communication ordinaire :app, app plus amandement ou recommandation Renvoyer pour complément d’info Le principe est acquit Mise en instance Vue et transmis à un autre ministre pour avis Vu et tranmis au MEF pour avis (incidence financière) Rejet Comptes rendus de mission(ministre / cadre)

Comment est rédigé le relevé des décisions du conseils des ministres Travail délicat, de fidélité et de rigueur du SGG

Le suivi des décisions du conseil des ministres Tâches du SGG Tâches du ministre chargé de la coordination de l’action gouvernementale Tâches des SGM