Rencontre des cadres dirigeants de la fonction publique libanaise Les finances publiques, outil de modernisation et de performance de l’Etat Frank MORDACQ Beyrouth – Mars 2013

2ème session La transparence des politiques publiques

INTRODUCTION L’allocation des moyens dans l’ordonnance de 1959 Présentation par nature de charges (personnel, fonctionnement, subventions, investissement) = spécialité par chapitre Structure par ministères : Vote par ministère et par titre Vote services votés/mesures nouvelles Le respect de l’autorisation budgétaire Contrôle de la spécialité et de la régularité des contrôles : Par les contrôleurs financiers, par la cour des Comptes Le budget, acte d’autorisation budgétaire, ne renseigne pas sur : Les objectifs de l’action publique L’efficacité, les performances Les tentatives d’amélioration ont échoué : la RCB S’affranchir de la notion de nature des charges S’affranchir de la notion de ministère

La réforme de la gestion financière en France Vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) Une nouvelle constitution financière pour l’Etat votée à l’unanimité sur une initiative parlementaire de façon trans- partisane Une réforme budgétaire et comptable qui est une réforme de la gestion publique, élément fondamental de la réforme de l’Etat 4 ans de délais de mise en œuvre 2002-2006 avec des expérimentations préalables 7 années d’application complète de la réforme depuis 2006 permettent de réels retours d’expérience

Plusieurs réformes dans un texte solennel Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense en missions et programmes Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire avec un rôle plus actif du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses

Programmes (indicateurs associés) TRANSPARENCE DANS LA PRESENTATION DU BUDGET 1. Un budget organisé par grandes politiques publiques Unité de vote Niveau de spécialité Programmes (indicateurs associés) Dotations dépenses accidentelles et imprévisibles mesures générales fonction publique dotations des pouvoirs publics Limitatifs Évaluatifs Dette Remboursements et dégrèvements garanties Missions

La nouvelle architecture budgétaire

La mission : l’expression des choix politiques «Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie» 50 missions, dont 32 pour le budget général L’identification de politiques publiques cohérentes Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein d'une mission. Elle peut être ministérielle ou interministérielle 10 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères Pas de mission «mono-programme»

La mission «Recherche et enseignement supérieur» 10 programmes / 6 ministères Enseignement Supérieur et Recherche Formation supérieure et recherche universitaire Vie étudiante Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle Redressement productif Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l’aménagement durables Écologie, Développement durable et Energie Défense Recherche duale (civile et militaire) Enseignement supérieur et recherche agricoles Agriculture, Agroalimentaire et Forêt Culture et Communication Recherche culturelle et culture scientifique

125 programmes pour le budget général 2. Le programme : cadre d’autorisation et de gestion des politiques publiques 125 programmes pour le budget général Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600) Il relève d'un seul ministre Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats Pas de budgétisation analytique Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales 1

La structuration du programme Une structuration des programmes permettant de rassembler les dépenses d’une politique Un programme centre de responsabilité et expression d’une politique (programme/structure de direction) Une affectation des agents au sein des programmes Pour donner sens à l’autorisation budgétaire et permettre le pilotage, l’affectation ne peut pas être analytique : on ne partage pas les agents entre programmes Le respect d’une gestion publique opérationnelle pour les fonctions de soutien et les services polyvalents

Le rattachement ministériel du programme Les programmes et les plafonds d’emplois sont ministériels Les crédits sont ouverts aux ministères Les mouvements de crédits ont lieu entre programmes et/ou ministères (≠ missions) 15 ministères au sens budgétaire

Retours d’expérience Les points positifs Les points à améliorer Une meilleure identification des politiques publiques Une discussion budgétaire renouvelée portant sur l’ensemble de la politique Une incitation forte au regroupement des structures d’administration centrale : plusieurs fusions réalisées dans le cadre de la révision générale des finances publiques La mission = élément de budgétisation pluriannuelle Les points à améliorer L’absence de responsable des missions interministérielles Le traitement des politiques interministérielles : les documents de politique transversale (DPT) La compréhension par les parlementaires des programmes de soutien regroupant toutes les fonctions indivises : la CAC La tentation de programmes ad hoc (cf. infra)

Les programmes ad hoc Des programmes géographiques Le PITE (dès 2006) Moyens mutualisés des départements (2011) Des programmes quasi-interministériels Le programme entretien immobilier Le CAS patrimoine immobilier Des programmes événementiels (pour 1 an) La PFUE (Présidence française de l’Union Européenne) Présidence française G8-G20 (2011) Des programmes «politiques» (pour la durée nécessaire) Le plan de relance : 1 mission / 3 programmes Les dépenses d’avenir (grand emprunt)

3. Les libertés de gestion La globalisation des crédits (ministère de la Justice) Administration pénitentiaire Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés Justice judiciaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice Avant : 30 chapitres 160 articles de prévision Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Après : 5 programmes

La fongibilité au sein du programme

La destination de la dépense : les ACTIONS Une présentation indicative des crédits détaillés par action Les actions (et sous-actions pour les grands programmes) permettent d’identifier les finalités des politiques publiques Les dépenses sont affectées à une seule action en prévision et en exécution Existence d’actions de soutien Caractère indicatif des actions

Un nouveau principe de gestion : liberté/responsabilité La liberté La globalisation des crédits au sein d’un programme La fongibilité des crédits entre titre et action, mais avec un plafond de masse salariale Un plafond d’emploi ministériel (en équivalent temps plein) à répartir entre les programmes : une présentation indicative par catégorie d’emplois La responsabilité S’engager sur des objectifs et rendre compte des résultats de l’activité des services Rendre compte des dépenses en engagements (AE) et en paiement (CP) pour toutes les natures de dépenses et rendre compte à la fois de la destination de la dépense (action) et de sa nature (titre)

Retours d’expérience Les points positifs Les points à améliorer Une vraie liberté nouvelle permettant de redéployer les crédits de personnel entre eux et les crédits de fonctionnement entre eux Une gestion plus souple des emplois (ETP) à l’intérieur du plafond qui conduit à des choix budgétaires assumés par les gestionnaires Les points à améliorer Faible liberté de redéploiement des dépenses de personnel vers les dépenses de fonctionnement Les libertés budgétaires en matière d’emploi nécessitent plus de liberté statutaire pour favoriser la mobilité La tentation de la normalisation des fonctions supports

Un titre unique : le titre II "dépenses de personnel" Unicité des nomenclatures par nature budgétaire et comptable : La dépense correspond à une rémunération due à une personne physique par la personne morale Etat Il existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et l’Etat (engagement à servir, contrat, ..) Composition du titre 2 Rémunérations d’activité Cotisations et contributions sociales Prestations sociales et allocations diverses Un plafond en masse salariale par programme Caractère limitatif du titre 2 pour 45% des dépenses de l’Etat Liberté de redéploiement au sein du titre 2 Le plafond d’emploi ministériel: en ETPT

Les dépenses de personnel en coût complet Budgétisation des cotisations sociales patronales assises sur la masse salariale et calculées sur chaque bulletin de salaire-agent Financement des dépenses de pensions : cotisations patronales versées en recettes du CAS «pensions» Financement des prestations familiales : cotisation patronale au profit de la CNAF Une visibilité sur le financement des dépenses sociales concernées La valorisation des ressources humaines au plus proche du «coût complet» permettant une meilleure appréciation du coût des services rendus

Définition et contenu des lois de finances TRANSPARENCE DANS LE CONTENU DU BUDGET 1. La loi de finances au format LOLF Définition et contenu des lois de finances L’objet des lois de finances : Les ressources et les charges budgétaires et de trésorerie L’équilibre budgétaire et financier Les objectifs et les résultats des programmes Les catégories de lois de finances : Loi de finances initiale et loi de finances rectificative (2 parties) Loi de règlement (enrichi) Lois spéciales (nouveau)

2. L’élargissement du champ de compétence de la loi de finances évaluation des ressources et charges de trésorerie fixation d’un plafond d’emprunt de la dette négociable autorisation d’octroyer les garanties, de prendre en charge des emprunts affectation à un tiers d’une ressource de l’État évaluation par programme du produit des fonds de concours pris en compte dans l’article d’équilibre ratification des décrets de rémunération pour services rendus

3. L’amélioration des informations données dans les lois de finances Présentation à structure constante Présentation en deux sections (section de fonctionnement – section d’investissement) Description des impositions affectées Évaluation chiffrée de l’incidence des dispositions du PLF

4. L’intégration des opérateurs La notion d’opérateur Une notion budgétaire : subvention pour charges de service public (fonctionnement + investissement) – titre 3 (EPA – EPST – Associations – GIP) Programme et opérateur > 50% des programmes comportent des opérateurs La performance des opérateurs est celle des programmes (Météo – IGN – Etablissements de recherche) Existence de contrats d’objectifs ou de performance Les emplois des opérateurs dans les PAP et dans un plafond Modification de la LOLF du 12/07/05 et LFI 2008

5. Les documents budgétaires Le rapport «DOFIPU» (débat d’orientation des finances publiques) : 2 volets Les documents liés au PLF Le rapport économique, social et financier (hypothèse économique + pluriannuel) Les annexes jointes au PLF : Les annexes relatives aux recettes + rapport sur les PO Les annexes explicatives relatives aux dépenses (cf. infra) Les autres annexes : Charte de budgétisation Présentation du budget en 2 sections Taux de mise en réserve des crédits Annexes garant d’information et de contrôles («jaunes» et «DPT») Les rapports annuels de performance de la loi de règlement

La structure du projet annuel de performance (PAP) d’un programme Présentation des crédits Une 1ère présentation «matricielle» (actions / titres) ; Une 2nde présentation «par nature» (titres / catégories) ; Une présentation des dépenses fiscales. Le programme : description et performance Une description des programmes et des actions ; Une description des objectifs et des indicateurs. La justification des crédits du programme (JPE) Les éléments transversaux au programme (ex. personnel) ; Les éléments propres à chaque action. L’échéancier des crédits de paiement. La répartition indicative prévisionnelle des emplois Une description des principaux opérateurs Éléments de coût des actions (CAC)

IV. TRANSPARENCE DES PRINCIPES BUDGETAIRES Le renforcement des grands principes budgétaires par la LOLF ANNUALITE : Une annualité budgétaire renforcée (exercice civil, des AE non éternelles) Des éléments nouveaux de pluriannualité des AE pour toutes les dépenses Des reports limités en CP (3 %) Une période complémentaire comptable en théorie de 20 jours Une programmation pluriannuelle

UNITE ET UNIVERSALITE Suppression des taxes parafiscales fin 2003 Monopole de l’affectation de ressources d’Etat Limitation des budgets annexes Simplification des comptes spéciaux : Lien entre recettes et dépenses 3 comptes obligatoires : Participations (CAS) Pensions (CAS) Dette (CC) Consécration des prélèvements sur recettes (Europe + collectivités locales)

Retours d’expérience Les points positifs Les points à améliorer La recherche d’une plus grande transparence Les points à améliorer La difficulté des AE pour le fonctionnement L’accroissement des comptes spéciaux. Ont été créés depuis 2006 : Compte d’affectation spéciale Compte de concours financiers CAS Immobilier CCF Véhicules propres CAS Climat/forêt CCF Prêts aux Etats de l’Union Européenne CAS Spectre hertzien CCF Prêts filière automobile CAS Transports de voyageurs CCF Avances Sécurité Sociale (2013) CAS Apprentissage CAS Electrification rurale

TRANSPARENCE VIS-À-VIS DU PARLEMENT L’accroissement du rôle du Parlement EN AMONT Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP) Un débat potentiellement plus riche L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre programmes d’une même mission

Un débat budgétaire enrichi et modernisé

Le droit d’amendement

EN AVAL En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les commissions des finances (actes réglementaires) Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour des Comptes) L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance Des pouvoirs accrus par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Retours d’expérience Les points positifs Les points à améliorer Rôle actif de la commission des finances et un suivi par les parlementaires chaque année de la réforme Une assistance de la Cour des Comptes pour le contrôle et l’évaluation (= 12 rapports par an) Un droit d’amendement limité mais exercé en pratique (de 26 amendements de crédits en moyenne de 1998 à 2005 à 90 entre 2006 et 2010 à l'AN) Les points à améliorer Trop d'informations ? De 3.500 pages en 2005 à 14.000 en PLF 2012 Faible intérêt des autres commissions Pas de débat en plénière et peu de médiatisation lors des RAP : "un rendez-vous manqué" (rapport MILOLF 2011)

TRANSPARENCE DANS LA PREPARATION ET L’EXECUTION DU BUDGET 1. La construction du budget en régime LOLF La refonte de la procédure budgétaire La conférence nationale des finances publiques Lettre de cadrage Lettre-plafond = des enveloppes globales par mission La répartition des plafonds par programme Les conférences de performance «Chaque ministre est désormais son propre ministre des finances»

2. Les principes de la budgétisation des crédits La généralisation des AE 1959 : des autorisations de programmes «éternelles» pour les dépenses d’investissement LOLF – les «autorisations d’engagement» : Pour toutes les dépenses (dépenses de personnel AE=CP) Pouvant être reportées 2 avantages : une mesure des engagements de l’Etat une moindre pression sur les reports donc sur la régulation Dépenses de personnel : AE = CP

3. La justification des crédits au premier euro (JPE) Un outil d’explicitation des crédits du projet de budget en donnant le contenu physique et financier des crédits (les déterminants de la dépense) : Physiques : nombre d’usagers, volume d’activités, nombre d’ETP, bâtiments …. Financiers : déterminants de la masse salariale, coût unitaire des dispositifs d’intervention, coût de fonctionnement. Ce n’est pas un exercice de justification des besoins (budgétisation en base zéro).

Soumission des mouvements de crédits en gestion, selon les cas, 4. Les modalités de l’exécution budgétaire Les mouvements de crédits plus encadrés Soumission des mouvements de crédits en gestion, selon les cas, à une information préalable et à un compte rendu à un avis suspensif à un plafonnement en % des crédits initiaux

Des mouvements réglementaires plus encadrés (I) Périmètre Intervention du Parlement Acte Plafonnement ou limite Transferts (art.12) Entre programmes de ministères distincts Pour un objet déterminé Information préalable et compte-rendu Décret Pas d’abondement du titre de dépenses de personnel à partir d’un autre titre Virements (art.12) Entre programmes d’un même ministère 2 % des crédits LFI. Pas d’abondement du titre de dépenses de personnels à partir d’un autre titre Report (AE et crédits) - Arrêté conjoint 3 % des crédits LFI hors fonds de concours, sauf AE sur le titre des dépenses de personnel

Des mouvements réglementaires plus encadrés (II) Périmètre Intervention du Parlement Acte Plafonnement ou limite Annulations (art.14) Au sein d’un programme 2 motifs : prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire ; annuler un crédit devenu sans objet Information préalable et compte-rendu Décret 1,5% des crédits ouverts sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux Avance gagée (art.13) 2 moyens de gager : annulations de crédits : constatation de recettes supplémentaires Avis suspensif (7 jours), compte-rendu, ratification Décret en Conseil d’Etat 1% des crédits LFI Répar-tition des crédits globaux (art.11) Dépenses accidentelles et imprévisibles De la dotation vers les programmes Compte-rendu Pas de publication des sujets «secret» Mesures générales rémunérations De la dotation vers le titre 2 des programmes Arrêté

5. De la régulation à la réserve de précaution insérée dans le LOLF reconnue par le Conseil Constitutionnel Loi organique modifiée le 12/07/2005 : Un pourcentage de crédits mis en réserve par programme (titre 2 / autres titres) en annexe du PLF Information du Parlement Visibilité pour le gestionnaire (tranche ferme / tranche conditionnelle) PLF 2013 0,5 % pour les dépenses de personnel 6,0 % pour les autres dépenses

Retours d’expérience sur la transparence Les points positifs Des documents budgétaires très riches en informations Meilleur suivi de la soutenabilité grâce aux autorisations d’engagements pluriannuelles Meilleure prévisibilité pour les gestionnaires par une réserve de précaution anticipée Transparence apprécie par le Parlement de la consolidation des informations des programmes de l’Etat et des opérateurs Une vision en coût complet des dépenses de personnel et du coût des pensions La mise en place d’un référentiel de comptabilité budgétaire Les points à améliorer Insuffisance de prise en compte des AE Des surgels au-delà des gels Les freins de l’annualité budgétaire