Principes fondamentaux

Principes fondamentaux Origines Définitions Cadre juridique Défis

Principes fondamentaux du Mouvement Humanité Impartialité Neutralité Indépendance Volontariat Unité Universalité Les principes humanitaires, les Principes fondamentaux et la NIIHA (action humanitaire neutre et indépendante) Principes fondamentaux et humanitaires Adoption généralisée du concept de principes humanitaires, interprétations diversifiées, politisation (solidarité, intégrité, ne pas nuire, etc.) Le caractère distinctif du Mouvement Croix-Rouge / Croissant-Rouge Une compréhension cohérente des Principes fondamentaux permet l'action locale et la solidarité mondiale NIIHA L'acronyme signifie « action humanitaire indépendante et impartiale ». Le terme « NIHA » est propre au CICR.

Origine des principes fondamentaux En 1921, le CICR incorpore 4 Principes dans ses statuts Les sept Principes fondamentaux du Mouvement ont été adoptés en 1965 lors de la 20e Conférence internationale de la Croix-Rouge. Résultat de la cristallisation de 150 ans d’action humanitaire et d’évolutions normatives : Solférino, 1859 : idée de Dunant - soins impartiaux et volontariat G. Moynier, 1879 : Prévoyance : préparatifs à l’avance, en temps de paix ; Solidarité : liens mutuels entre SN ; Centralisation : une SN par pays, sur l’ensemble du territoire ; Mutualité : soins dispensés à tous = non-discrimination On considère généralement que l’action humanitaire moderne trouve son origine dans la bataille de Solférino, en 1859. Henry Dunant, un homme d’affaires suisse qui voyageait dans cette région de l’Italie, frappé par le nombre de soldats blessés qu’on laissait mourir, a mobilisé la population locale afin d'apporter des secours sans discrimination sur le champ de bataille. Cette expérience, qu’il a relatée dans son livre « Un souvenir de Solférino », est à l’origine de la création du CICR en 1863. Dès 1875, Gustave Moynier, un juriste suisse qui avait pris part à la création du CICR, a évoqué quatre principes de travail essentiels que les Sociétés du Mouvement doivent respecter : la prévoyance, qui signifie que les préparatifs doivent être effectués à l’avance, en temps de paix, afin de fournir une assistance si une guerre venait à éclater ; la solidarité, par laquelle les Sociétés s’engagent à créer des liens mutuels et à s‘entraider ; la centralisation, qui implique qu'il n’y a qu'une Société dans chaque pays, mais dont les activités s’étendent sur tout le territoire national ; et la mutualité, au sens où les soins sont dispensés à tous les blessés et les malades, indépendamment de leur nationalité. C’est ainsi que dans les décennies qui ont suivi, le CICR a développé un cadre opérationnel qui a abouti, un siècle plus tard, en 1921, à l'incorporation des principes d'impartialité, d'indépendance politique, religieuse et économique, d’universalité du Mouvement et d'égalité de ses membres dans les statuts révisés du Comité international de la Croix-Rouge, l’organe fondateur du Mouvement, puis à leur adoption en 1965 (20e Conférence internationale de la Croix-Rouge, Vienne). Ces principes ont ensuite commencé à influencer également le système des Nations Unies.

Contenu des Principes fondamentaux Définitions et articulations

Humanité Né du souci de porter secours sans discrimination aux blessés des champs de bataille, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, sous son aspect international et national, s’efforce de prévenir et d'alléger en toutes circonstances les souffrances des hommes. Il tend à protéger la vie et la santé ainsi qu’à faire respecter la personne humaine. Il favorise la compréhension mutuelle, l’amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples. (Préambule des statuts) Le Commentaire des Principes fondamentaux de la Croix-Rouge, écrit par Jean Pictet, déclare, à propos de l’« humanité » : « Né du souci de porter secours sans discrimination aux blessés des champs de bataille, la Croix-Rouge, sous son aspect international et national, s’efforce de prévenir et d’alléger en toutes circonstances les souffrances des hommes. Elle tend à protéger la vie et la santé, ainsi qu’à faire respecter la personne humaine. Elle favorise la compréhension mutuelle, l’amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples. » Il rappelle : les origines du Mouvement : «  Née du souci de porter secours sans discrimination aux blessés des champs de bataille » ; La double dimension du Mouvement : nationale et internationale ; Il définit : la mission du Mouvement : « prévenir et [..] alléger en toutes circonstances les souffrances des hommes » ; les objectifs du Mouvement : protéger la vie et la santé ; faire respecter la personne humaine ; favoriser la compréhension mutuelle, l'amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples. Il faut souligner que les statuts ne tentent pas de donner une définition conceptuelle universelle. Il faut en effet éviter d’exclure d'autres acteurs et de discréditer des activités qui pourraient en réalité mériter d’être soutenues.

Impartialité Non-discrimination Objectifs : Basée sur la nationalité, la race, la religion, la condition sociale, les idées politiques Ne peut s’envisager en termes absolus Proportionnalité Importance relative des besoins individuels / ordre d'urgence À souffrances égales, assistance égale Actions correctives des inégalités d’origine Impartialité Application des règles fixées sans aucun parti pris personnel Veiller à ce que l’aide soit exclusivement basée sur les besoins Impartialité Proportionnalité Non-discrimination Le préambule des statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, déclare, à propos de l’« impartialité » : « Il ne fait aucune distinction de nationalité, de race, de religion, de condition sociale et d'appartenance politique. Il s'applique seulement à secourir les individus, à la mesure de leur souffrance et à subvenir par priorité aux détresses les plus urgentes. » L'impartialité implique que nous devons juger suivant des règles pré-établies. C’est un principe substantiel qui constitue davantage une fin qu'un moyen. Les principes dérivés sont la non-discrimination et la proportionnalité (Pictet). Le Mouvement n’opère aucune discrimination – ne s'applique pas seulement aux personnes auxquelles il porte secours ou qu'il protège. La non-discrimination est le refus d'appliquer des distinctions au détriment de certaines personnes au seul motif qu’elles appartiennent à une catégorie déterminée (par ex. sexe ou âge). Cinq critères qui pourraient aboutir à des discriminations sont mentionnés : nationalité, race, religion, condition sociale ou appartenance politique. Cependant, d'autres facteurs, susceptibles d’engendrer des discriminations, ne sont pas mentionnés. Selon les circonstances, un traitement sexuellement différencié peut être discriminatoire ou non. La seule priorité qui peut être établie dans le traitement de ceux qui ont besoin d'aide doit se fonder sur le besoin, et l’ordre dans lequel l'assistance est répartie doit correspondre à l’urgence de la détresse qu’elle vise à soulager.

Neutralité idéologique et religieuse Neutralité  « Afin de garder la confiance de tous, le Mouvement s'abstient de prendre part aux hostilités et, en tout temps, aux controverses d’ordre politique, racial, religieux ou philosophique. » Neutralité militaire Ne pas prendre part aux conflits armés de tout ordre Le personnel doit s'abstenir de toute ingérence dans les opérations de guerre Les autorités ne doivent pas considérer l'assistance humanitaire comme une ingérence dans le conflit Neutralité idéologique et religieuse S'abstenir de prendre part aux controverses d’ordre politique, racial, religieux ou philosophique Distance vis-à-vis de toutes les doctrines hormis la sienne Ne pas exercer de fonctions officielles en vue, marquées politiquement. Ne pas se prononcer sur la légitimité Le préambule des statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, déclare, à propos de la « neutralité » : « Afin de garder la confiance de tous, le Mouvement s’abstient de prendre part aux hostilités et, en tout temps, aux controverses d’ordre politique, racial, religieux et idéologique. » Analyse du Principe fondamental de neutralité Le texte du Principe fondamental de neutralité comporte trois éléments : 1) l’objectif du respect du principe de neutralité est de gagner la confiance de tous. Implicitement, ce respect du principe de neutralité est aussi une condition d’efficacité opérationnelle, qui exige la confiance de tous dans de nombreux contextes, c’est-à-dire pas seulement dans les contextes de conflit armé ; 2) le principe de neutralité interdit à une composante du Mouvement de prendre part aux hostilités ; 3) le principe de neutralité interdit à tout moment au Mouvement de prendre part à des controverses d’ordre politique, racial, religieux et idéologique.

Indépendance « Le Mouvement est indépendant Indépendance « Le Mouvement est indépendant. Auxiliaires des pouvoirs publics dans leurs activités humanitaires et soumises aux lois qui régissent leur pays respectif, les Sociétés nationales doivent pourtant conserver une autonomie qui leur permette d'agir toujours selon les principes du Mouvement. » Indépendance politique économique religieuse Le préambule des statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, déclare, à propos de l’« indépendance » : « Le Mouvement est indépendant. Auxiliaires des pouvoirs publics dans leurs activités humanitaires et soumises aux lois qui régissent leur pays respectif, les Sociétés nationales doivent pourtant conserver une autonomie qui leur permette d'agir toujours selon les principes du Mouvement. » Pour les sociétés nationales, l’accent est mis sur l’équilibre entre, d'une part, leur statut d’auxiliaires des pouvoirs publics dans le domaine humanitaire et leur soumission au droit interne, et d'autre part, la nécessité de conserver leur autonomie (voir transparent suivant).

Indépendance Le cas particulier du rôle d'auxiliaire des Sociétés nationales Rôle d'auxiliaire des SN : Convention de Genève I, art. 26 Une contradiction avec les principes fondamentaux ? Réflexion ayant mené au concept de relation équilibrée Cette relation équilibrée peut être résumée comme suit (Rés. 2, 30IC 2007) : « la Société nationale doit en tout temps être capable de fournir ses services humanitaires conformément aux Principes fondamentaux, en particulier ceux de neutralité et d’indépendance... ...Les Sociétés nationales... ont le devoir d’étudier sérieusement toute demande de leurs pouvoirs publics de mener des activités dans le cadre convenu... Les États doivent s'abstenir de demander aux Sociétés nationales de mener des activités qui sont en conflit avec les Principes fondamentaux... Les Sociétés nationales ont le devoir de refuser une telle demande. » L’art. 26 de la Convention de Genève I, intitulé « Personnel des sociétés de secours », dispose ce qui suit : « Sont assimilés au personnel visé à l’article 24, le personnel des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et celui des autres sociétés de secours volontaires, dûment reconnues et autorisées par leur gouvernement, qui sera employé aux mêmes fonctions que celles du personnel visé audit article, sous la réserve que le personnel de ces sociétés sera soumis aux lois et règlements militaires. Chaque Haute Partie contractante notifiera à l’autre, soit dès le temps de paix, soit à l’ouverture ou au cours des hostilités, en tout cas avant tout emploi effectif, les noms des sociétés qu’elle aura autorisées à prêter leur concours, sous sa responsabilité, au service sanitaire officiel de ses armées. » La résolution n° 2, ICRC Doc. 301C/07/8.3, octobre 2007, est accessible à l’adresse suivante : http://www.ifrc.org/fr/nouvelles/reunions-et-evenements/conference-internationale/international-conference/

Volontariat : Il est un mouvement de secours volontaire et désintéressé. Unité : Il ne peut y avoir qu'une seule Société de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge dans un même pays. Elle doit être ouverte à tous et étendre son action humanitaire au territoire entier. Universalité : Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, au sein duquel toutes les Sociétés ont des droits égaux et le devoir de s’entraider, est universel. Préambule des statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Ces principes sont très importants pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, car ils forment la base institutionnelle nécessaire pour faire du respect des principes d’humanité, d'impartialité, de neutralité et d'indépendance une réalité. Le principe d’unité est un bon exemple à cet égard : il oblige toute Société nationale de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge à adresser ses activités humanitaires à tous sur tout le territoire de l'État et l’oblige ainsi à apporter une aide impartiale.

Hiérarchie Les principes n’ont pas tous la même valeur Humanité et impartialité : inspirent et déterminent les actions Neutralité et indépendance : pour traduire les objectifs en réalités concrètes Volontariat, unité et universalité : principes institutionnels Principes substantiels Principes dérivés Principes organiques Les Principes fondamentaux sont hiérarchisés : L’humanité et l’impartialité sont des « principes substantiels » = domaine des objectifs La neutralité et l’indépendance sont des « principes dérivés » = domaine des moyens / outils opérationnels Le volontariat, l’unité et l’universalité sont des « principes organiques » = principes institutionnels, qui organisent le Mouvement. Leur articulation logique (par ex. l'unité et l’universalité) permet de fournir une aide humanitaire impartiale du point de vue institutionnel. Des tensions peuvent exister entre les Principes fondamentaux, comme l’impartialité et la neutralité (voir le transparent suivant).

Question Depuis quelques années, l'État nordique des Étoiles & Bannières est le théâtre de violences croissantes entre le principal groupe ethnique (85 % de la population) et un groupe minoritaire (10% de la population). Une évaluation des besoins démontre que le groupe minoritaire a un besoin urgent d'assistance humanitaire, tandis que les besoins du groupe majoritaire sont principalement couverts par les autorités publiques. Pour ne pas engendrer d’hostilités entre le premier et le deuxième groupe, votre chef des opérations décide que votre organisation fournira une assistance aux deux groupes. La décision de votre chef est-elle acceptable au regard des Principes fondamentaux ?

Le cadre juridique Quelle est la source juridique des Principes fondamentaux ? Qui est tenu par ces principes ?

Références aux Principes fondamentaux dans les traités de DIH Art. 44 CG I / art. 63 CG IV : Référence aux « Principes » tels que définis par les Conférences internationales de la Croix-Rouge Art. 9/9/9/10 des CG : « impartialité », « efficacité » Art. 70 PA I : « des actions de secours de caractère humanitaire et impartial et conduites sans aucune distinction de caractère défavorable seront entreprises, sous réserve de l’agrément des Parties concernées par ces actions de secours. » (Voir aussi art. 18.2 PA II Art. 81 PA I : Référence aux « principes fondamentaux de la Croix- Rouge ». Art. 3 commun : Un organisme humanitaire impartial, tel que le Comité international de la Croix-Rouge, pourra offrir ses services aux Parties au conflit. Art. 18(2) commun : Lorsque la population civile souffre de privations excessives par manque des approvisionnements essentiels à sa survie, tels que vivres et ravitaillements sanitaires, des actions de secours en faveur de la population civile, de caractère exclusivement humanitaire et impartial et conduites sans aucune distinction de caractère défavorable, seront entreprises avec le consentement de la Haute Partie contractante concernée. Contrairement aux principes d'impartialité et d'humanité, les principes de neutralité et d’indépendance ne sont pas expressément mentionnés dans les Conventions de Genève ou leurs Protocoles. Cela ne signifie pas qu'ils ne sont pas présents dans les CG et les PA car ces textes font bien référence aux « principes fondamentaux du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge » dans plusieurs dispositions. On notera que la formulation de ces principes à l'époque de la rédaction des Conventions de Genève ne mentionnait pas expressément les principes de neutralité et d'indépendance. Au moins depuis 1965, il est admis que la neutralité et l’indépendance font partie des Principes fondamentaux du Mouvement de la Croix-Rouge ; on peut donc dire que les CG et le PA I reconnaissent indirectement ces principes. Il convient d’interpréter les dispositions en question comme conditionnant le devoir des États de faciliter l'accès aux composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge au respect par celles-ci de leurs propres principes. Le Protocole fait référence à ces principes au regard des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et de la Ligue (aujourd’hui Fédération) des Société de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, mais pas du CICR. Néanmoins, le CICR a dit clairement dans le texte de son propre commentaire du Protocole que « ... Le CICR, gardien traditionnel des principes du Mouvement, se doit également de les observer ». Dans la mesure où les traités considèrent la question de la fourniture de secours humanitaires, ils ne s’attachent pas aux États mais aux organisations internationales. Comme pour le principe d'impartialité analysé plus haut, le cadre des traités ne généralise pas l'applicabilité des Principes fondamentaux du Mouvement de la Croix-Rouge à tous les acteurs. S’agissant des « autres organisations humanitaires », le Protocole dispose simplement qu’elles exercent leurs activités humanitaires « conformément aux dispositions des Conventions et du présent Protocole ». Compte tenu du cadre juridique décrit plus haut et en raison, notamment, du fonctionnement de l’article 9/9/9/10 commun aux Conventions de Genève de 1949, cela peut véhiculer encore une fois une condition d'impartialité, qui, si les acteurs en question n’y satisfont pas, peut conduire l'État territorial à leur refuser l'accès. Néanmoins, aucune obligation de neutralité ne doit être considérée comme imposée à ces acteurs par le fonctionnement du cadre conventionnel. En outre, aucune de ces obligations, applicables comme elles le sont seulement aux composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et aux organisations humanitaires à proprement parler, ne peut être étendue aux États ou aux prestataires humanitaires en général. On peut conclure que bien qu'ils soient fréquemment invoqués, l'importance, en droit conventionnel, des principes d'impartialité et de neutralité est limitée et distincte. L’effet juridique des principes est presque exclusivement limité aux acteurs humanitaires et en particulier aux composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. L’effet sur les États n’est qu’indirect, puisqu'ils les obligent seulement à accepter une assistance conforme aux principes dans certaines circonstances. Toutefois, le langage conventionnel n’oblige pas les États (ou les parties aux conflits armés plus généralement) à fournir eux-mêmes une assistance de ce type. Cette conclusion peut être expliquée par le rôle particulier anticipé pour les États en vertu des Conventions de Genève et de leurs Protocoles. Les États sont avant tout considérés comme des belligérants potentiels et non comme des organisations humanitaires et des ONG nationales comme les composantes des Sociétés nationales de la Croix-Rouge du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Le comportement des États à cet égard est ainsi en grande partie laissé praeter legem en ce qui concerne les traités.

Quelles sont les sources des Principes fondamentaux ?

Quelles sont les sources des Principes fondamentaux Quelles sont les sources des Principes fondamentaux ? Importance constitutionnelle Le CICR consacre l'héritage de H. Dunant en incorporant les principes de l'action humanitaire dans ses documents constitutifs (Proclamation de 1965). Plusieurs autres organisations internationales et ONG se sont de même engagées à respecter ces principes, par ex. Médecins sans frontières (MSF), l’Organisation internationale pour les migrations, le Programme alimentaire mondial. Ces engagements ont un rôle important dans ces organisations en interne et guident leurs activités. Quant aux composantes du Mouvement de la Croix-Rouge, elles sont liées par les Principes fondamentaux du Mouvement. Ce n’est pas forcément le cas des autres acteurs. UN GA res 46/182 et114/58. Le cadre conventionnel du DIH ne généralise pas l'applicabilité des Principes fondamentaux du Mouvement de la Croix-Rouge à tous les acteurs. S’agissant des « autres organisations humanitaires », le PA I dispose simplement qu’elles exercent leurs activités humanitaires « conformément aux dispositions des Conventions et du présent Protocole ». Compte tenu du cadre juridique décrit plus haut et en raison, notamment, du fonctionnement de l’article 9/9/9/10 commun aux Conventions de Genève de 1949, cela peut véhiculer encore une fois une condition d'impartialité, qui, si les acteurs en question n’y satisfont pas, peut conduire l'État territorial à leur refuser l'accès. Néanmoins, aucune obligation de neutralité ou d’indépendance ne doit être considérée comme imposée à ces acteurs par le fonctionnement du cadre conventionnel. En outre, aucune de ces obligations, applicables comme elles le sont seulement aux composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et aux organisations humanitaires proprement dites, ne peut être étendue aux États ou aux prestataires humanitaires en général. On peut conclure que bien qu'ils soient fréquemment invoqués, l’importance, en droit conventionnel, des principes d'impartialité et de neutralité est limitée. L’effet juridique des principes est presque exclusivement limité aux acteurs humanitaires et en particulier aux composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. L’effet sur les États n’est qu’indirect, puisqu'ils les obligent seulement à accepter une assistance conforme aux principes dans certaines circonstances. Toutefois, le langage conventionnel n’oblige pas les États (ou les parties aux conflits armés plus généralement) à fournir eux-mêmes une assistance de ce type.

Les art. 9/9/9/10 des CG n'autorisent pas et n’interdisent pas à d'autres acteurs d’entreprendre des activités humanitaires. Ces dernières ne sont pas couvertes par le terme « initiative humanitaire ». Les États peuvent entreprendre des activités humanitaires sauf lorsque ces actions violeraient ou compromettraient leurs autres obligations en vertu du droit international (par ex. en DIH, si elles mettent certaines victimes en danger, empêchent de porter secours à d'autres groupes dans le besoin, empêchent les acteurs humanitaires d’effectuer les tâches nécessaires que les acteurs armés ne peuvent accomplir, etc.) En outre, le DIH n’exige pas que l’« organisation » soit internationale, neutre ou indépendante. Mais au vu des résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies et des résolutions du Conseil de sécurité, qu’en est-il de la pratique ? En vertu des traités, les États sont principalement considérés comme des belligérants potentiels et non comme des organisations humanitaires et des ONG nationales comme les composantes des Sociétés nationales de la Croix-Rouge du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. En ce qui concerne les CG et les PA, le comportement des États à cet égard est ainsi en grande partie laissé praeter legem. Le devoir qu'ont les États de respecter l’engagement des composantes du Mouvement de respecter les Principes fondamentaux peut également se déduire des CG et des PA, qui souscrivent expressément à ces principes. Conséquences : Affaire Simić, le TPIY (Chambre de première instance) a déduit que le CICR avait le droit de ne pas divulguer des informations relatives à ses activités dans les procédures judiciaires afin de s'acquitter effectivement de sa mission. La Chambre de première instance a expressément jugé que les parties aux CG et aux PA « doivent être considérées comme ayant accepté les principes fondamentaux de fonctionnement du CICR, qui sont l’impartialité, la neutralité et la confidentialité et en particulier le fait que la confidentialité est nécessaire en vue de l’accomplissement effectif par le CICR de ses fonctions ». Ce raisonnement l’a amenée à juger qu'un ancien employé du CICR ne devait pas être appelé à témoigner dans cette affaire.

Les États ont-ils l’obligation d'agir conformément aux Principes fondamentaux ? Effet indirect sur les États : En adoptant les statuts de 1986, les États ont accepté de « respect[er] en tout temps l’adhésion de toutes les composantes du Mouvement aux Principes fondamentaux ». Partie de la doctrine : les statuts sont contraignants de par leur contenu et leur mode d'adoption CEPENDANT Les États ne sont pas membres du Mouvement Voir la consécration des principes par les CG et les PA : Les normes en question ne désignent pas le sujet de cette obligation et n’interdisent pas une assistance qui ne répondrait pas au critère d'impartialité. Conclusion : en règle générale, les États ne sont pas tenus de respecter les Principes fondamentaux, mais ils ne doivent pas empêcher les acteurs humanitaires de le faire - Art. 2.4 des statuts : « Les États respectent en tout temps l’adhésion de toutes les composantes du Mouvement aux Principes fondamentaux. » Conditions de reconnaissance : le respect des Principes fondamentaux est une des 10 conditions requises pour être reconnue comme une Société nationale (art. 4.19) et d'autres principes se retrouvent ailleurs dans ces 10 conditions (1 SN par pays, art. 4.2, ou exigence de couvrir la totalité du territoire, art. 4.7) - Les États ne sont pas membres du Mouvement ; par conséquent, ils sont simplement tenus de respecter le respect des principes par ses composantes.

« [O]n ne saurait confondre les principes de la Croix-Rouge avec les principes du droit international humanitaire, contenus principalement dans les Conventions de Genève pour la protection des victimes de la guerre. Les premiers inspirent en tout temps l’action de la Croix-Rouge en tant qu’institution privée, les seconds, qui ont un caractère officiel, régissent, en temps de confit, le comportement des États envers leurs ennemis. » Jean Pictet, 1979, commentaire sur les Principes fondamentaux du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Il ne serait pas réaliste d'attendre des États qu'ils abandonnent les efforts d'aide entrepris dans le cadre de leurs stratégies de contre-insurrection ou de leurs efforts de construction de l'État en temps de conflit armé. Comme il est montré plus haut, ces types d’assistance sont un élément central de la boîte à outils des États en temps de crise. Néanmoins, de par sa nature, cette aide doit rester strictement impartiale et neutre. Les activités humanitaires peuvent être exercées par des acteurs militaires, sous réserve que cela ne soit pas contraire au DIH (par ex. si elles mettent certaines victimes en danger, empêchent de porter secours à d'autres groupes dans le besoin, empêchent les acteurs humanitaires d'accomplir les tâches nécessaires que les acteurs armés ne peuvent accomplir, etc.). Mais la raison de l’intervention est alors la violation du DIH ou la situation de besoin humanitaire, et non l'action humanitaire accomplie par un acteur armé.

Que signifient les références à certains principes humanitaires en DIH ? Les adjectifs « humanitaires et impartiales? » ne sont évidemment pas dépourvus d’effet juridique... En DIH, on peut dire que l’« humanité » et l’« impartialité » sont des exigences légales car elles caractérisent ce que l'on considère comme des actions de secours que les États doivent accepter/faciliter. Seules les activités dont le caractère est exclusivement humanitaire et qui sont exercées de façon impartiale sont privilégiées et bénéficient de certaines règles du DIH. Art. 70 PA I et art. 18 PA II Le PA I dispose que « [l]es offres de secours remplissant les conditions ci- dessus ne seront considérées ni comme une ingérence dans le conflit armé, ni comme des actes hostiles ». Dans les conflits armés non internationaux : aucune disposition correspondante n’a été insérée dans le texte du PA II. Mais : l’assistance qui répond à ces critères doivent être perçue comme validée par le Protocole ; à ce titre, l'État territorial ne peut la refuser que pour des raisons valables et pas pour des raisons arbitraires ou par caprice (Commentaire du PA I). Voir notamment, règles 53-56 DIH coutumier ; art. 3 commun ; art. 9 commun ; art. 70, 81, PA I, art. 18 PA II et leurs commentaires respectifs. Les articles cités doivent être lus avec les art. 54, PA I, et 14, PA II. L'aide humanitaire en vertu du DIH n'a rien à voir avec les notions du jus ad bellum telles que l’intervention humanitaire. Une offre d'activités humanitaires émanant d’une organisation humanitaire impartiale ne peut jamais être considérée comme constitutive d'une violation de l’art. 2 (4) de la Charte des Nations Unies.

Pour le CICR... L’humanité, l'impartialité, l’indépendance et la neutralité forment un cadre éthique doublé d’un cadre d'action guidant son intervention dans les situations de conflit. C’est un impératif humanitaire (lié au « droit d'initiative ») : acceptation, accès, sécurité Acceptation : Il est indispensable de respecter les principes humanitaires pour gagner la confiance de toutes les parties. L’acceptation peut considérablement faciliter l’accès humanitaire et accroître l’efficacité de la réponse humanitaire. Comment les principes humanitaires peuvent-ils contribuer à la confiance et à l’acceptation ? 1) en garantissant la cohérence et la prévisibilité des méthodes de travail des praticiens de l’humanitaire et 2) en permettant à ces praticiens de communiquer clairement les motivations de leur action. Les principes forment une base normative et opérationnelle essentielle pour obtenir et conserver l'accès humanitaire et pour préserver la distinction et ne pas aligner l'action humanitaire sur les objectifs des acteurs politiques ou militaires. En définissant clairement les motivations et l’objectif de l’action humanitaire, ce qu’elle implique et comment elle peut être entreprise, les principes humanitaires distinguent l'assistance et la protection humanitaires d'autres formes d'actions de secours exercées par d’autres acteurs, notamment les autorités civiles, les forces armées et les entreprises privées.

Défis anciens et nouveaux

Les Principes fondamentaux à la peine 1 Facteurs (se recoupant) menaçant une action humanitaire conforme aux principes La notion d’intervention humanitaire a aujourd'hui étendu les domaines d’intervention et a complexifié la mise en œuvre des principes d'indépendance et de neutralité (réelles ou perçues) : jus ad bellum vs jus in bello Nombre croissant d'organisations humanitaires intervenant lors d’un conflit, qui peut avoir sur les perceptions un impact négatif lié à leurs associations possibles avec des acteurs pouvant être considérés comme politiques ou comme favorables à une partie au conflit. Néanmoins, la coordination peut améliorer la réponse. Aujourd’hui les conflits armés non internationaux donnent lieu à des violences croissantes, les attaques contre les travailleurs humanitaires augmentent Recours croissant à des escortes armées Interprétation stricte par le CICR des Principes fondamentaux et utilisation de l’emblème Toutes dérogation à ces règles est opérée à la lumière des Principes fondamentaux (en particulier la neutralité). Jus ad bellum /Jus in bello : l’action d’organisations telles que le CICR n’est possible que grâce à une stricte distinction entre le jus ad bellum et le jus in bello. Il ne s'agit pas de remettre en cause le bien-fondé ou la moralité ou la fonction de justice d'une intervention armée dont le but final sera de sauver des vies mais de mesurer ses conséquences pour les acteurs humanitaires. Ainsi, la notion même d’« intervention humanitaire » est porteuse d’une confusion néfaste entre les objectifs et le cadre juridique de l'action humanitaire d'une part, et les actions politiques entreprises pour remédier aux crises, d'autre part. Nombre croissant d’organisations humanitaires : en théorie, la coordination humanitaire permet d'étendre l'impartialité de la réponse du niveau local et du niveau du programme à un niveau plus systématique, couvrant l’ensemble du territoire touché par la crise humanitaire. La coordination peut donc permettre d'améliorer l’impartialité de la réponse de tous les acteurs humanitaires, contrairement à la réponse individuelle de chaque organisation. Néanmoins, les avantages de la coordination du point de vue de l’impartialité et de l’efficacité de la réponse doivent être évalués à l'aune des risques d’image liés à son association avec certains acteurs pouvant être considérés comme politiques ou favorables à une partie au conflit. Certaines organisations qui ne répondent pas nécessairement à la définition d'une « organisation humanitaire impartiale » au sens du DIH peuvent exercer ou être associées à des activités qui peuvent être qualifiées, sans le moindre doute, d’ « activités humanitaires ». Exemples: i) les organisations intergouvernementales ou leurs branches administratives spécialisées (telles ECHO, le BCAH (le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies) et le PAM (Programme alimentaire mondial) ; ii) les agences publiques d'aide, qu’elles financent leurs propres activités ou celles d'autres acteurs (comme USAID) ; iii) les organisations non gouvernementales (telles que MSF et les organisations confessionnelles – la diversité dans ce domaine est infinie) ; iv) les forces armées (telles que les forces armées américaines en Afghanistan dans le cadre d’efforts de contre-insurrection), qui travaillent parfois en partenariat avec des agences civiles pour la distribution de secours humanitaires (problèmes de « CIMIC », coopération civile-militaire) v) les forces de maintien de la paix, par exemple dans le cadre du mandat qui leur est confié par le CSNU dans une mission intégrée ; vi) les entreprises à caractère lucratif travaillant sur une base contractuelle (comme les entreprises de logistique en général et les entreprises de sécurité privées en particulier). Aujourd'hui, les conflits armés non internationaux donnent lieu à des violences croissantes. Ils accroissent donc les exigences de sécurité des acteurs humanitaires ; le recours à des escortes armées ou à une protection armée montre bien le type de dilemme créé par les contraintes propres au contexte opérationnel dans lequel s'inscrit l'action des acteurs humanitaires. La politique institutionnelle du CICR dans ce domaine est parfaitement claire et déterminée par l’interprétation stricte des Principes fondamentaux : par principe, le CICR n’emploie pas de protection armée car cela pourrait être perçu dans un contexte opérationnel comme une forme de coopération ou de collusion avec une partie ennemie. Pour assurer la sécurité de son personnel et de ses opérations, le CICR compte sur la protection qui lui est offerte par le DIH, dont l’utilisation de l’emblème est un exemple. En outre, le CICR garantit sa protection par un dialogue constant avec toutes les parties concernées, ce dialogue étant rendu possible par l’application des principes pour que cette protection puisse être comprise, reconnue et acceptée. Il y a toutefois des exceptions à ce principe général car certaines contraintes liées à des contextes spécifiques ne permettent pas d’obtenir un niveau de sécurité suffisant. La décision de déroger à cette interdiction est néanmoins considérée à la lumière des Principes fondamentaux et n’est possible que dans les situations exceptionnelles liées à la criminalité du droit interne (par ex. États faillis). La logique de la protection armée ne doit jamais déroger au principe de neutralité, car cela indiquerait que le CICR risque de s'assimiler à une partie au conflit et que la protection armée de l'action humanitaire ne peut être envisagée que contre la criminalité et si cette pratique d’escorte armée est admise dans le lieu où elle prend place. Dans le même esprit, le CICR s’est toujours efforcé de sélectionner des entreprises de sécurité de réputation irréprochable.

Les Principes fondamentaux à la peine 2 Criminalisation de l’action humanitaire résultant des efforts nationaux dans le domaine de la législation antiterroriste (par ex. arrêt de la Cour suprême américaine du 21 juin 2010 dans l’affaire Holder et al. v. Humanitarian Law Project et al) et de la crainte croissante (y compris au niveau du CSNU) que l’aide humanitaire puisse bénéficier à des organisations qualifiées de « terroristes » par les forces de l’ordre Humanitaire vs développement : présence d'agences se disant humanitaires qui ont en fait des activités de développement mais finissent aussi par fournir des secours En général, les activités de développement sont mises en œuvre en étroit partenariat avec l'État d'accueil et n’ont pas à respecter les Principes fondamentaux, contrairement aux activités humanitaires Dans le contexte des nouveaux dispositifs juridiques élaborés dans le cadre des stratégies antiterroristes, l'application des principes humanitaires (en particulier la neutralité et l’indépendance) est de plus en plus menacée. Certains régimes de sanctions et législations antiterroristes interdisent de fournir un soutien matériel à des organisations terroristes désignées et de fournir une aide humanitaire aux populations civiles qui vivent sur des territoires contrôlés par ces groupes. Dans d'autres cas, les obligations contractuelles imposées par les donateurs menacent directement le statut neutre et indépendant des organisations humanitaires. Les conséquences involontaires de ce type de législation sont qu'il est de plus en plus difficile pour les organisations humanitaires de fournir une aide humanitaire conforme aux principes, et que les États légifèrent effectivement contre des principes qu'ils ont soutenus et validés par des normes juridiques contraignantes et non contraignantes. Par sa Résolution 1373 de 2001, le Conseil de sécurité des Nations Unies a appelé les États membres à mettre en œuvre des mesures internes pour « prévenir et réprimer le financement des actes de terrorisme » et à « s'abstenir d'apporter quelque forme d'appui que ce soit, actif ou passif, aux entités ou personnes impliquées dans des actes de terrorisme. » Les États devraient aussi « [i]nterdire à leurs nationaux ou à toute personne ou entité se trouvant sur leur territoire de mettre des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou services financiers ou autres services connexes à la disposition, directement ou indirectement, de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, d’entités appartenant à ces personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles et de personnes et entités agissant au nom ou sur instruction de ces personnes ». En 2010, la Cour suprême américaine dans l’affaire Holder v Humanitarian Law Project et al. a confirmé les lois sur le soutien matériel qui étaient contestées par six personnes physiques et deux organisations souhaitant exercer certaines activités de formation, mais qui n'ont pu le faire de crainte de poursuites. Les activités ayant conduit à tester la constitutionnalité des lois antiterrorisme étaient triples : former des membres du Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) à l’application du droit international pour la résolution des différends ; apprendre aux membres du PKK à solliciter divers organes représentatifs comme les Nations Unies pour demander des secours ; et engager des activités de sensibilisation politique pour le compte des Kurdes en Turquie ou des Tamils au Sri Lanka. Le PKK et les Tamils avaient été inscrits dans la liste des organisations terroristes étrangères et des sanctions avaient été prononcées contre eux. Le Patriot Act américain de 2001 inscrit « les conseils ou l’assistance d’experts » dans la liste des formes de soutien interdites et la Cour a jugé que la loi est constitutionnelle bien que la défense ait soutenu qu’elle violait le droit à la liberté d’expression protégé par le Premier amendement. Dans cette procédure, un groupe d’ONG ont présenté le mémoire d’un amicus curiae qui soulignait que la loi pouvait nuire à la fourniture de l'aide humanitaire car « la fourniture de l'assistance humanitaire requiert souvent de travailler avec les acteurs locaux et de leur fournir des conseils spécialisés et une assistance technique ». Humanitaire / développement On ne peut attendre des États concernés par le conflit et des États donateurs qu'ils soient neutres et indépendants. On attend d’eux en revanche qu'ils respectent la nécessité pour les organisations d'appliquer ces principes. Les donateurs doivent conserver leur identité de donateurs et ne pas se prétendre organisations humanitaires. Une vision claire du travail des États donateurs et des organisations humanitaires et de leur complémentarité ne peut que renforcer l’efficacité de l’action humanitaire. La plupart des donateurs humanitaires reconnaissent les principes humanitaires essentiels d'humanité, d'impartialité, d'indépendance et de neutralité comme les fondements de l'action dans des situations de conflit et d’urgence complexe. Ces principes sont consacrés dans le Consensus européen sur l’aide humanitaire adopté par les donateurs de l’Union européenne (UE) en décembre 2007 et sont une composante clé des Principes de bonne pratique des bailleurs de fonds humanitaires, signés par les donateurs pour la première fois en 2003. Mais en pratique, les donateurs sont confrontés à de nombreux défis à l’application des principes humanitaires. Les États doivent manifester la diligence raisonnable pour s'assurer qu'ils sont appliqués en pratique. Avec la fin de la Guerre froide et la résurgence d'États comme l’Inde, la Chine, la Turquie et l’Iran (qui avaient une considérable influence avant la montée de la domination occidentale) dans un monde multipolaire, l'acceptation universelle des lois et normes humanitaires n’est pas acquise d’emblée. Les relations entre différents centres et pôles de pouvoirs, et les tensions et conflits qui ont résulté de la considérable reconfiguration des rapports de force qui est intervenue depuis la fin de la Guerre froide, ont affecté la manière dont les normes internationales, mais aussi les principes humanitaires, sont perçus et mis en œuvre. Il faut toutefois garder à l’esprit que, pour ne donner qu'un exemple, les activité de bienfaisance dans l’Islam sont aussi vieilles que la religion elle-même. Nécessité de chercher des terrains communs : le dialogue sur la loi et l’action humanitaire entre les érudits musulmans, les professionnels du droit, le CICR et d'autres membres du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a donné des orientations et a été une source d'inspiration au plan de la pratique et de la méthodologie. Pour le contexte et la justification de ce dialogue, voir : https://www.icrc.org/fre/resources/documents/feature/islamic-law-ihl-feature-010606.htm. Le CICR a organisé une série de conférences et d'ateliers avec des universités islamiques au Pakistan (2004) en Iran (2005), au Yémen (2006), au Maroc (2006, 2009), en Tunisie (201), au Mali (2008), en Ouganda (2011), au Kenya (2013), en Indonésie (2013), au Sénégal et une nouvelle fois au Pakistan en 2014. Voir par ex. : https://www.icrc.org/fre/resources/documents/interview/islam-ihl-interview-281106.htm sur la conférence de Qom en 2006.

Les Principes fondamentaux à la peine Réaffirmation de la souveraineté des États dans le contexte de l’assistance humanitaire L'art. 3 commun n’apparaît pas très détaillé en ce qui concerne l’accès humanitaire Cependant, les CG (par ex. les art. 9/9/9/10 ainsi que les art. 23 et 59, CG IV), le PA I (art. 71 et 81), le PA II (art. 18) et le droit coutumier (règle 55) le sont. Les CG et les PA requièrent le consentement de l'État. Toutefois, celui-ci ne peut être refusé arbitrairement  Lorsque des civils sont menacés de famine et qu'une organisation humanitaire qui fournit des secours sur une base impartiale et non discriminatoire est en mesure de remédier à la situation, une partie est tenue de donner son consentement (à défaut, l'État violerait le DIH) L’utilisation de la famine contre des populations civiles peut constituer un crime de guerre Commentaire de la règle 55, étude du droit coutumier, CICR : les Protocoles additionnels I et II exigent tous deux le consentement des parties concernées pour que les actions de secours puissent avoir lieu. Bien que la plupart des pratiques recueillies ne mentionnent pas cette exigence, il va de soi qu'une organisation humanitaire ne peut opérer sans le consentement de la partie concernée. Toutefois, ce consentement ne doit pas être refusé pour des motifs arbitraires (Convention de Vienne sur le droit des traités, règles d’interprétation : principe de bonne foi). S’il est établi qu’une population civile est menacée de famine et qu'une organisation humanitaire qui fournit des secours sur une base impartiale et non discriminatoire est en mesure de remédier à la situation, une partie est tenue de donner son consentement. La 26e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, en 1995, a souligné l’obligation de toutes les parties à un conflit «  d'accepter, dans les conditions prescrites par le droit international humanitaire, des actions de secours de caractère humanitaire et impartial pour la population civile quand celle-ci vient à manquer des biens essentiels à sa survie ». Bien que le consentement ne puisse être refusé pour des raisons arbitraires, il est admis en pratique que la partie concernée peut exercer un contrôle sur les secours. La règle 56 dispose en outre que le personnel humanitaire doit être autorisé à se déplacer pour exercer ses fonctions. Ses mouvements ne peuvent être restreints que de manière temporaire pour nécessité militaire impérieuse. Le commentaire de la règle 56 précise : « La dérogation en cas de nécessité militaire impérieuse se justifie par le fait que l’on ne saurait permettre que les opérations de secours interfèrent avec les opérations militaires, sous peine de compromettre la sécurité du personnel de secours humanitaire. Toutefois, ces restriction ne peuvent être que limitées et temporaires ; en aucun cas elles ne peuvent entraîner des infractions aux règles précédentes. » (c.-à-d. la règle 55)

Principes humanitaires dans le contexte syrien Franchir les frontières vs franchir les lignes de front Perception du SARC Dénonciation de l’utilisation d'armes chimiques / de l’intervention de la communauté internationale Franchissement des frontières par le CICR / franchissement des lignes de front par MSF (cf. débat entre Pierre Krahenbuhl et Fabrice Weissman). Trois scénarios doivent être distingués dans les conflits armés non internationaux : a) lorsque les activités humanitaires doivent être exercées sur le territoire (ou une partie du territoire) contrôlé par l'État, il est clair que le consentement de ce dernier devra être obtenu et, s'il est accordé, qu’il sera suffisant ; b) lorsque les activités humanitaires doivent être exercées sur le territoire contrôlé par l'acteur non étatique (qui peut être également régulé par le PA II) et qu'il n’est possible d'accéder à ce dernier qu’en traversant d'abord le territoire contrôlé par l'État, logiquement, le consentement de l'État doit être obtenu en plus de celui de l’acteur non étatique. La configuration même de ce scénario donne à l'État un net avantage ; c) lorsque les activités humanitaires doivent être exercées sur le territoire contrôlé par l'acteur non étatique et qu’il est possible d'accéder à ce dernier sans traverser d'abord le territoire contrôlé par l'État, le consentement de l'acteur non étatique devra être sollicité. La question, néanmoins est de savoir si le consentement de l'État doit être sollicité en plus de celui de l'acteur non étatique. Pour des raisons à la fois juridiques (l’entrée dans ces circonstances serait constitutive d'une violation de la souveraineté territoriale) et opérationnelles (sécurité du personnel et le fait que le contrôle territorial peut changer au gré des victoires et des défaites des forces en présence dans le conflit armé), il est évident que le consentement doit être obtenu. Lien fort avec la sécurité également : la plupart de problèmes que nous présentons en Syrie sont des problèmes de sécurité plus que d'autorisation. Le problème essentiel est le risque que le CICR décide de prendre en tant qu'organisation. Le partenariat du CICR avec le SARC : celui-ci a été nommé coordinateur national pour l’aide humanitaire par le gouvernement. Cela pose des problèmes du point de vue de la neutralité ; cependant, l’accès que le CICR obtient par son intermédiaire ne peut être ignoré. Utilisation d'armes chimiques / intervention de la communauté internationale : quel rôle pour les acteurs humanitaires ? En août 2013 par exemple, MSF a annoncé que « des hôpitaux soutenus par MSF soignent des victimes d'armes chimiques en Syrie ». Il ne faut pas oublier que la neutralité ne doit pas être confondue avec la confidentialité. La neutralité du CICR a un objectif très spécifique, à savoir permettre à l’organisation de gagner la confiance de toutes les parties à un conflit, quelle que soit leur position, et ainsi de venir en aide à toutes les victimes. La neutralité n’est qu’un moyen pour parvenir à une fin. S'il n’était pas neutre, le CICR ne pourrait pas évacuer les blessés ou rapatrier les prisonniers en franchissant les lignes de front. Quant à la confidentialité, c’est une méthode de travail, un moyen de persuasion qui est l’approche privilégiée par le CICR. L’organisation passe des accords fondés sur la confiance avec les parties à un conflit, par lesquels elle s’engage à les informer de manière confidentielle de toute violation qu’elle constate dans les lieux placés sous son autorité, en particulier les prisons, tandis que les parties s’engagent à mettre fin à ces violations. Transparence et confidentialité ne sont pas antinomiques. Au contraire, une communication transparente avec différents interlocuteurs est essentielle pour garantir une bonne compréhension de l’approche de l’organisation et de ses méthodes. Néanmoins, il est indéniable qu'un certain degré de discrétion sur certains sujets particulièrement sensibles peut contribuer à gagner la confiance des acteurs clés et par conséquent à renforcer l’image de neutralité et d'indépendance de l’organisation. Toutefois, la confidentialité a des limites. Lorsque les délégués du CICR observent des violations graves et répétées du droit humanitaire, lorsque leur approche confidentielle ne produit pas de résultat et lorsque le CICR pense qu’un témoignage public serait dans l’intérêt des personnes qu’il cherche à protéger et à aider (humanité et impartialité), il informe les États parties de la situation en attirant leur attention sur l’obligation dont ils sont tenus en vertu des Conventions de veiller au respect du droit humanitaire. Il faut rappeler à cet égard que l’impartialité et la neutralité sont des notions différentes : « le neutre refuse de se prononcer ; l’impartial choisit selon des règles préétablies. » (c.-à-d. Le DIH) (Commentaire de Pictet). Cet exemple montre comment les principes doivent être interprétés : non pas comme un dogme, de manière absolue, mais rigoureusement et les uns par rapport aux autres.

Conclusion L’impartialité et l’humanité sont les fondements de l’action humanitaire. La neutralité et l’indépendance sont des extensions au plan opérationnel, cruciales mais non absolues. Qui ne doivent pas être interprétées de manière rigide et dogmatique : guide pour s'adapter au contexte. Mais il y a des limites : Une aide qui serait dirigée seulement vers une partie et non vers l’autre pourrait ne pas être considérée comme humanitaire. Cependant, une aide qui serait basée sur une évaluation objective des besoins, puis dirigée seulement vers la population placée sous le contrôle d’une partie pourrait satisfaire au principe d'impartialité. Même le principe d'humanité doit être interprété à la lumière des autres principes (compréhension globale). Ces principes offrent un guide mais ne peuvent jamais être appliqués sans dilemme. Ils génèrent souvent des tensions entre le court terme et le long terme, entre la volonté de sauver des vies aujourd'hui et le compromis pour conserver la capacité de sauver des vies demain tout en veillant à garder la confiance de tous. Ces principes impliquent par leur nature même une réflexion critique constante (pas toujours satisfaisante) ainsi qu'une réévaluation et une analyse régulières.

Questions