Etude d’impact et évaluation préalable des textes normatifs Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert* Ministère de l’économie et des finances, Paris http://smartregulation.net charles-henri.montin @ finances.gouv.fr * Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de la Commission ou de la Délégation de l’UE, ni d’aucun ministère français. 1

Objectifs de la formation Être capable : 1. … d’ appréhender les procédures liées aux études d’impact ; 2. …d’identifier les données et traitements nécessaires pour documenter la fiche d’impact ; 3. …de mettre en œuvre les méthodes d’évaluation des charges et allègements découlant d’un texte.

Le contexte (plan) L’étude d’impact : définition et origine L’inflation normative La circulaire du 17 février 2011 L’annexe III : la fiche d’impact La circulaire sur les dates communes d’entrée en vigueur des textes règlementaires Le contrôle de la qualité par le Secrétariat Général du Gouvernement / mission simplification

L’étude d’impact : de quoi s’agit-il ? Document visant à évaluer les conséquences économiques, financières, sociales, environnementales .., d’un projet de loi ou de texte règlementaire et devant être joint à ce projet de texte.

L’étude d’impact : pourquoi ? Fondements juridiques : pour les projets de lois, exigence prévue par l’article 39 de la Constitution et par la loi organique du 15 avril 2009 pour les projets de textes règlementaires, exigence prévue par la circulaire du Premier Ministre du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales. Objectifs : maîtriser l’inflation normative Améliorer la pertinence et l’efficacité des réglementations.

Objectif: lutter contre l’inflation normative Le phénomène : des lois et règlements plus nombreux plus longs plus complexes modifiés de plus en plus souvent France : JO 15 000 pages/an dans les années 80, 23 000 pages/an dans les années 2000 Etats-Unis : Federal register 2 599 pages en 1936 10 528 en 1956 16 850 en 1966 36 487 en 1978

L’inflation normative : les causes Obligation de transposer les directives communautaires Multiplication des conventions et accords internationaux Développement des technologies de l’information Volonté de protéger l’environnement Demande sociale

Une politique inspirée par la bonne pratique internationale (1) 1. Les travaux de l’OCDE Question étudiée par des comités et des groupes de travail depuis les années 90 Echanges d’informations sur les pratiques des pays membres Nombreux rapports et recommandations Elaboration d’outils et de bonnes pratiques Intérêt marqué de l’OCDE pour l’analyse d’impact de la règlementation

Une politique inspirée par la bonne pratique internationale (2) Les travaux de la Commission européenne Fin des années 90 : prise de conscience de la complexité des règles du marché intérieur, préparation de l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale (acquis communautaire = 80 000 pages de JOUE) 2002 Proposition d’un plan d’action pour « simplifier et améliorer l’environnement réglementaire » Décembre 2003 Accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » entre le PE, le Conseil et la Commission Coopération avec les Etats membres Confirmation de l’estimation du coût des charges administratives (3 à 4 % PIB) faite par les Pays-Bas Publication de lignes directrices sur l’étude d’impact, révisées en 2009

Lutte contre l’inflation normative Mesures prises en France avant novembre 2012 Rapport du Conseil d’Etat 1991 « De la sécurité juridique » Années 90 et 2000 : priorité donnée à la codification et aux réformes de structures publication de plusieurs circulaires résultats mitigés en matière de simplification Rapport du Conseil d’Etat 2006 « Sécurité juridique et complexité du droit » Création en 2007 de la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) Obligation de consulter la CCEN pour tout projet de texte concernant les collectivités territoriales sur la base d’une étude d’impact (circ. du 22-9-2008) Obligation de réaliser des études d’impact à l’appui des projets de lois (LC 23-7-08 et LO-4-09) et des projets de textes règlementaires concernant les collectivités territoriales et les entreprises (circ. 17-2-2011) Moratoire sur les textes règlementaires applicables aux collectivités territoriales (6-7-10) Nomination d’un commissaire à la simplification (2-11-2010) Circulaire « dates communes d’entrée en vigueur des textes règlementaires » (23-5-11) En France également prise de conscience des effets négatifs de l’inflation normative mais de manière indirecte. Première période, jusqu’en 2006, on s’intéresse surtout à la qualité des textes juridiques, jugée parfois insuffisante (cf. rapport 1991 du Conseil d’Etat). La priorité est donnée à la codification et aux réformes de structure. La codification, qui consiste à regrouper de manière ordonnée tous les textes relatifs à un même domaine, facilite l’accès au droit. En revanche, elle n’a pas d’effet significatif sur le contenu des règles applicables puisqu’elles se fait à droit constant. Deuxième période : après la publication du Rapport 2006 du Conseil d’Etat, des mesures sont prises pour mettre en œuvre ses principales recommandations et maitriser le flux de nouveaux textes obligation de joindre une étude d’impact à tout projet de loi afin d’améliorer la qualité des projets et de mieux éclairer le Parlement sur la portée des réformes, création de la CCEN, Une procédure similaire est mise en place par voie de circulaire pour les textes règlementaires concernant les collectivités territoriales et un commissaire à la simplification est nommé pour imposer le respect de ces dispositions

Responsabilités centrales (services du Premier ministre) Le Commissaire à la simplification (2011-2012) puis (début 2013) la Haute responsable au secrétariat général du gouvernement (chargée de la simplification Piloter l’application du moratoire applicable à l’adoption de normes règlementaires concernant les collectivités territoriales Veiller à l’évaluation préalable de l’impact des projets de textes normatifs sur les collectivités territoriales et les entreprises Faire progresser les ministères dans la quantification des incidences des règlementations nouvelles Veiller à la programmation de l’entrée en vigueur des textes concernant les entreprises à des dates communes, en principe 1er janvier ou 1er juillet Veiller au respect de l’obligation de prévoir un délai minimal de deux mois entre la publication d’un texte et sa prise d’effet.

Objectifs du Parlement et du Gouvernement : La circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales Objectifs du Parlement et du Gouvernement : Mieux maîtriser l’inflation normative. Préserver la compétitivité des entreprises en simplifiant et en stabilisant le cadre juridique. Réduire la dépense publique en maîtrisant le coût induit par les règlementations. Méthodes de travail à suivre pour atteindre cet objectif : Rechercher les solutions induisant la moindre charge pour les entreprises et les collectivités territoriales Eviter d’aller au-delà des exigences des directives UE (surtransposition) ou des lois (pour les décrets d’application).

Annexes de la circulaire du 17 février 2011 Annexe I Evaluation préalable des mesures concernant les collectivités territoriales ou les entreprises  Annexe II Fiche d’impact sur les collectivités territoriales Annexe III Fiche d’impact sur les entreprises - présentation générale du texte et de ses effets prévisibles - description/évaluation quantifiée des impacts - autres éléments d’appréciation : 1/ Cadre juridique de la réforme 2/ Analyse des options possibles 3/ Mesures transitoires et d’accompagnement 4/ Méthode d’évaluation des coûts et économies

Fiche d’impact sur les entreprises Partie 1 : Présentation générale du texte et de ses effets prévisibles 1/ Intitulé, objectifs et principaux effets attendus 2/ date de la dernière modification de la réglementation 3/ description générale de l’impact sur les entreprises (bilan coûts/avantages) 4/ modalités d’entrée en vigueur du texte 5/ insertion dans l’environnement juridique (base juridique, textes à modifier…) 6/ description des mesures par sous-ensembles cohérents

Partie 2 : Analyse détaillée des impacts prévisibles Evaluation des coûts de déploiement   1/ Repérer les actions non-répétitives que les entreprises concernées vont devoir effectuer pour appliquer correctement le texte 2/ Si possible, évaluer le coût de chaque action pour une entreprise (1) 3/ Si nécessaire, décomposer les actions en tâches élémentaires 4/ Estimer le temps nécessaire pour chaque tâche élémentaire 5/ Estimer le coût de ces tâches élémentaires (temps x SMIC horaire par exemple x nombre d’occurrences) (2) 6/ Estimer le coût de déploiement pour une entreprise : total (1) + (2)

Partie 2 : Evaluation des coûts récurrents 1/ Repérer les actions répétitives que les entreprises concernées vont devoir effectuer au cours de la 1ère année pour appliquer correctement le texte 2/ Si possible, évaluer le coût de chaque action pour une entreprise (1) 3/ Si nécessaire, décomposer les actions en tâches élémentaires 4/ Estimer le temps nécessaire pour chaque tâche élémentaire 5/ Estimer le coût de ces tâches élémentaires (temps x SMIC horaire par exemple x nombre d’occurrences) (2) 6/ Estimer le total des coûts récurrents pour une entreprise : total (1) + (2)

Partie 2 : Evaluation du coût total induit par un texte normatif Coût total pour l’année N pour une entreprise : Coût total estimé de déploiement, y compris les coûts de mise en conformité, + Total des coûts récurrents pour une entreprise pour l’année N Coût total induit pour l’année N : Coût total pour l’année N pour une entreprise x nombre d’entreprises Possibilité de calculer les coûts récurrents pour les années N+1, N+2 ... Calcul des allègements : même mode de calcul Gain net obtenu grâce à la mesure : Total des allègements pour l’année N - coût total induit pour l’année N

Cadre juridique de la réforme Fiche d’impact sur les entreprises Partie 3 : Autres éléments d’appréciation Cadre juridique de la réforme Eléments pris en compte dans l’analyse des options possibles Mesures transitoires et d’accompagnement Méthode d’élaboration des estimations des coûts et des économies .

La circulaire sur les dates communes d’entrée en vigueur des textes règlementaires Objectifs de la circulaire : Stabilité et prévisibilité du cadre règlementaire Mesures prévues : Entrée en vigueur différée d’au moins deux mois après la date de publication du texte Dates communes d’entrée en vigueur fixées au 1er janvier et au 1er juillet

La vérification des projets de textes par le SGG/simplification 1/ Saisine du SGG/simplification par transmission du dossier, exclusivement sous forme dématérialisée, à la boite fonctionnelle commissaire-simplification@pm.gouv.fr 2/ Transmission d’un accusé de réception après une analyse sommaire de recevabilité 3/ Dialogue avec le service responsable du dossier 4/ Notification de l’avis de la directrice chargée de la simplification 5/ En cas d’avis défavorable, possibilité de saisir le Cabinet du Premier Ministre

L’inflation normative : comment limiter ses effets négatifs L’inflation normative : comment limiter ses effets négatifs ? Mesures prises par la France depuis novembre 2012 Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi (6 novembre 2012) Décision 29 : Mettre en place une démarche durable de simplification…et un « test PME » sur les projets de textes présentant le plus fort impact sur les PME CIMAP du 18 décembre 2012 Décision 15 : - Garantir la qualité des normes nouvelles en généralisant les études d’impact pour l’ensemble des textes règlementaires - et développer les consultations ouvertes en ligne CIMAP du 2 avril 2013 Décision 16 : Gel des normes (« 1 pour 1 ») Décision 17 : Faire prévaloir systématiquement les bonnes pratiques de législation - ne pas surtransposer les directives communautaires - appliquer le principe de proportionnalité - associer les services déconcentrés à l’élaboration des instructions et circulaires Décision 18 : Renforcer les études d’impact - mieux prendre en compte l’impact financier sur les collectivités territoriales et les services déconcentrés - mieux prendre en compte le principe de proportionnalité

Mise en œuvre des décisions prises depuis novembre 2012 Développer les consultations d’entreprises : mise au point d’un guide de consultation Réaliser des tests PME : mise au point d’un guide + expérimentations en cours Renforcer les études d’impact : préparation en cours d’une nouvelle circulaire

Pour approfondir l’étude… Instructions aux rédacteurs (dans le guide de légistique): http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique/I.-Conception-des-textes/1.1.-Necessite-des-normes/1.1.2.-Etudes-d-impact Lignes directrices sur l’étude d’impact de la Commission de l’U.E. :http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm Synthèse de la bonne pratique internationale par l’OCDE: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm Ecrire à l’expert: charles-henri.montin @ finances.gouv.fr Présentation en ligne sur http://www.montin.com/documents/FR-RIA.pps