Le cadre juridique du nouveau dispositif de la participation employeur L’AIDE DE L’EMPLOYEUR AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE DES AGENTS TERRITORIAUX Le cadre juridique du nouveau dispositif de la participation employeur 1 1

Historique La nécessité de créer un nouveau cadre juridique a une double origine : La décision de la Commission européenne du 20 juillet 2005 qui qualifie d’aide d’Etat le dispositif français. Or, les aides d’Etat sont interdites, sauf si elles sont déclarées compatibles par la Commission européenne. Un recours de la MGSP, qui aboutit à l’arrêt du Conseil d’État du 26 septembre 2005, par lequel il est enjoint au Gouvernement d’abroger l’arrêté du 19 septembre 1962 dit « Chazelle » (participation à la couverture des risques sociaux). L’arrêté « Chazelle » a donc été abrogé en 2006. Un nouveau dispositif est mis en place par l'article 39 de la loi du 2 février 2007 dite "de modernisation de la fonction publique" : nouvel article 22 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. « I. - Les personnes publiques mentionnées à l'article 2 peuvent contribuer au financement des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles les agents qu'elles emploient souscrivent. II. - La participation des personnes publiques est réservée aux contrats ou règlements garantissant la mise en œuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, actifs et retraités. III. - Les modalités d'application du présent article sont fixées par décrets en Conseil d‘État ».

Historique Le 30 mai 2007, décision de la Commission européenne déclarant compatible le mécanisme proposé au titre des aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels (ancien art. 87 §2 a du traité CE). Le 19 septembre 2007, publication du premier décret relatif à la participation de l’État qui lui permet de participer au financement de la protection sociale complémentaire de ses agents par le biais d’une seule procédure, le référencement. Le 23 février 2011, décision favorable de la Commission européenne, considérant que le dispositif présenté par le Gouvernement français pour la Fonction publique territoriale est compatible avec le marché intérieur car « la mesure d’aide envisagée peut être accordée à tout opérateur susceptible de satisfaire l’objectif social poursuivi ». Le 10 novembre 2011, après plus de quatre ans de travail, le décret d’application pour les collectivités territoriales visé par cette loi a été publié au Journal Officiel avec quatre arrêtés, afin de prendre en compte certaines spécificités propres à la Fonction publique territoriale.  À venir, une circulaire pour préciser les modalités de mise en œuvre du dispositif à l’instar de celle diffusée suite au décret Etat.

Remarques préalables Ce régime d’aide a été validé par la Commission européenne pour une durée de 6 ans. Le Gouvernement français devra attester auprès de la Commission Européenne du respect des dispositions qu’elle a validées dans ce cadre juridique précis. Nous sommes uniquement dans le cadre d’un dispositif d’aide financière individuelle (aide au paiement des cotisations des agents), et non dans le cadre d'un contrat collectif (comme en entreprise) ; c’est à ce titre (art. 107 §2a du TFUE) que la Commission européenne l'a validé. Le dispositif se situe hors du champ du code des marchés publics (il ne s’agit pas de fournir un service à la collectivité).

Remarques préalables Le dispositif retenu pour la fonction publique d’Etat n’était pas applicable à l’identique pour la fonction publique territoriale, car : La multiplicité des employeurs dans la fonction publique territoriale (56 000) nécessite de disposer d’un dispositif simple et homogène, La diversité des tailles et des missions des collectivités territoriales rend difficiles voire inapplicables des procédures complexes en la matière, Les agents de la FPT changent d’employeur beaucoup plus fréquemment que les agents de l’Etat et le dispositif doit accompagner cette mobilité. Aussi, le Gouvernement a conçu un dispositif alternatif, avec l’appui des mutuelles territoriales et des organisations syndicales. Les collectivités locales peuvent donc choisir entre les deux procédures, alternatives et complémentaires, après avoir consulté leur Comité technique : La convention de participation, dispositif similaire à celui de la Fonction Publique d’Etat, La labellisation. Ces deux procédures ont toutes deux pour objectif et légitimité de poursuivre un objectif social justifiant le versement d’une participation (aucune procédure de mise en concurrence ne peut être engagée si elle n’a pas pour objet d’accorder une participation).

La labellisation L’employeur n’a aucune procédure de sélection d’opérateurs à mettre en place, ni ne définit le contenu des garanties; il n’est pas non plus responsable de l’application de la vérification des critères de solidarité justifiant la participation (tâche qui incombe aux organismes chargés de labelliser dans le cadre de la procédure de labellisation nationale, sous la responsabilité de l’ACP). Tous les organismes d’assurance peuvent demander la labellisation d’un contrat ou d’un règlement destiné aux agents territoriaux, en santé ou en prévoyance ; les contrats sont labellisés pour trois ans. Chaque agent choisit librement la protection qui lui convient le mieux parmi les garanties labellisées nationalement, et en conserve le bénéfice en cas de mobilité puisque le contrat n’est pas spécifique à une collectivité ; seule la participation diffère, selon la collectivité d’emploi. L’employeur ne peut participer qu’à ces seules garanties labellisées, l’agent devant attester lui-même auprès de son employeur de son adhésion à l’une d’elles. Pour la Commission européenne le mécanisme de la labellisation « offre dans la Fonction publique territoriale un moyen adapté pour faire reposer le dispositif sur une mutualisation suffisante entre actifs et retraités » (décision du 23 février 2011).

La convention de participation (1/2) Si l’employeur entend sélectionner un seul opérateur, il engage une procédure spécifique d’appel à concurrence dont les modalités sont définies par le décret (ce n’est pas un marché public) ; le contrat ou règlement ainsi sélectionné bénéficiera de l’exclusivité de sa participation, mais les agents seront libres d’y adhérer ou non. Les critères de sélection doivent permettre de retenir l’opérateur faisant un usage optimal et concret de la participation, qui doit donc être déterminée et annoncée à l’avance ; ils doivent notamment permettre d’identifier les mécanismes de solidarité mis en œuvre (inter catégorielle, intergénérationnelle…) ; les propositions des organismes doivent respecter a minima les critères de solidarité fixés par le décret (en santé), et être complémentaires avec la protection sociale de base des agents de la Fonction publique territoriale (en prévoyance = garantie maintien de salaire).

La convention de participation (2/2) La convention de participation est, après avoir recueilli l’avis du Comité technique, signée pour six ans avec l’organisme choisi : en prévoyance, les agents disposent de six mois pour adhérer librement au contrat ou règlement, qui seul ouvre droit à la participation de l’employeur ; un contrôle est effectué tous les trois ans sur l’effectivité des transferts de solidarité. Les retraités doivent pouvoir bénéficier de la convention de participation conclue par leur dernier employeur si elle concerne la santé : la collectivité souhaitant établir une telle convention de participation doit donc inclure ses agents retraités dans la population « assurable » communiquée aux organismes candidats (les données peuvent être recueillies avec l’aide de la CNRACL et de l’IRCANTEC) ; les agents retraités ne touchent pas directement de participation financière, mais bénéficient des mécanismes de solidarité mis en place en adhérant au contrat ou règlement sélectionné ; leur information sur l’existence d’une convention de participation les concernant est assurée par les caisses de retraite.

Les possibilités d’intervention des Centres de gestion Les Centres de gestion doivent apporter aux collectivités une information complète sur le dispositif, y compris en ce qui concerne la labellisation, car elles doivent avoir le choix de la procédure de participation. Conformément aux dispositions de l’article 25 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, une collectivité peut ensuite demander au Centre de gestion de conclure, pour son compte, une convention de participation. Le Centre de gestion intervient sur mandatement préalable de la collectivité dans le cadre de ses missions facultatives (financement par les collectivités). La collectivité doit déterminer le montant estimé de sa participation au moment où elle délibère pour mandater le centre de gestion, après consultation préalable du Comité technique (Art. 4). Le Centre de gestion agissant en lieu et place de la collectivité, il doit suivre la même procédure et veiller au respect des conditions de solidarité (y compris les retraités); il doit notamment communiquer aux candidats les caractéristiques quantitatives et qualitatives prévues par l’article 16 du décret. Le choix du contrat est effectué après seconde délibération du Comité technique (Art. 18). Le projet de circulaire (parution envisagée en mars) devrait préciser la procédure à suivre par les centres de gestion.

Quelle approche pour la Collectivité? L’AIDE DE L’EMPLOYEUR AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE DES AGENTS TERRITORIAUX Quelle approche pour la Collectivité? 10 10

INTRODUCTION • Un contexte nouveau pour la PSC dans la Fonction publique territoriale les mutuelles professionnelles, avec les partenaires sociaux, ont participé activement en apportant leur expérience et expertise de plusieurs années auprès des agents de la fonction publique territoriale. • Une participation possible mais non obligatoire • Le dispositif doit répondre à un objectif social et être solidaire • Deux formes possibles au choix : mise en concurrence ou aide financière directe à l’agent ou par l ’intermédiaire de l’opérateur Dans ce contexte, quel intérêt et sous quelle forme la collectivité peut elle participer pour les deux risques que sont la Santé et la Prévoyance ? La PSC, levier du dialogue social ?

La Fonction Publique Territoriale : Une population fragile, exposée aux risques Marquée par de faibles revenus… - 1676€ de traitement moyen - 1470€ pour les agents de catégorie C qui représentent 80% des agents territoriaux - 27% des pensions de retraites comprises entre 1 000€ et 1 199€ Une précarité de l’emploi en augmentation … - Le taux de non titulaires le plus important de la FP (rapport au CSFPT) - Les – de 30 ans et les + de 60 ans surreprésentés parmi les emplois ayant une quotité d’emploi la plus faible Ainsi qu’une exposition importante au risque de perte de traitement - Poids de la filière technique (1 sur 2) et multitude de métiers à risques générant une accidentologie élevée - Une population vieillissante (moyenne 44 ans) et donc plus exposée (prééminence des tranches d’âge comprises entre 40 et 55 ans) et 30% des agents ayant + de 50 ans Et une dégradation de la santé au travail (cf bilans sociaux)

La PSC : une nécessité en santé Une croissance continue des dépenses de santé à la charge des agents Des dépenses de santé en augmentation entraînant des prises en charge de plus en plus lourdes. Un désengagement continue de l’Assurance Maladie (+49% des dépenses non prises en charge par l’AM entre 2001 et 2009). Poids des taxes sur la santé transformant les mutuelles en collecteur d’impôts !!! Le budget santé moyen des français en croissance depuis plusieurs années ayant entraîné des inégalités d’accès aux soins cf enquête Que choisir 95% des agents sont couverts par une complémentaire ou par la CMU

La PSC : un besoin vital en Prévoyance Une insuffisance statutaire … Après 3 mois d’arrêt maladie (un an dans le privé le plus souvent) : passage à demi traitement, source de fragilisation de la situation de l’agent, accentuée en catégorie C. … Ainsi que de la réglementation Contrairement au privé, il n’existe pas de possibilité de mettre en place des contrats collectifs à adhésion obligatoire. Pour faire face aux accidents de la vie, l’adhésion est individuelle. Une mutualisation du risque restant fragile, à optimiser en permanence et un risque d’exclusion par la pratique de sélection médicale. Qui va de pair avec une augmentation du nombre de jours à demi-traitement : - Des arrêts de travail en progression : 5% en 2008/09 pour 10% en 2009/10 - À corréler avec l’allongement de la période d’activité des agents induite par la dernière réforme des retraites

La PSC : une opportunité managériale Pour développer le dialogue social… D’une part , la PSC constitue un levier essentiel pour développer le dialogue social en lien avec le nouvel accord-cadre « santé et sécurité au travail dans la fonction publique » du 20 novembre 2009 et doit être au cœur du CT (comité technique) Elle correspond à une attente forte des personnels et permet de renforcer l’attractivité de la collectivité. D’autre part, elle est un moyen pour faire progresser les problématiques de santé au travail : Les actions de formation, prévention pour faire de la santé et de la sécurité au travail une préoccupation commune de tous les acteurs Les actions de retour à l’emploi – la mise en retraite pour invalidité devant être considéré comme un dernier recours (cf préconisations de l’accord cadre santé et sécurité au travail) …Et permettre d’agir sur l’absentéisme et son coût : Aujourd’hui, selon les statistiques de Dexia Sofcap, l’absentéisme est compris entre 6 et 11% selon la taille de la collectivité. Le coût de ces absences représente 8,4 % du budget frais de personnel d’une collectivité

Les suggestions d’UNITER Dans la Fonction Publique, la PSC des agents publics est organisée historiquement par les mutuelles de fonctionnaires sur la base du lien professionnel. Fortes de leur expérience en matière de gestion des risques Santé et prévoyance, les mutuelles territoriales se sont rassemblées au sein d’UNI-TER pour dialoguer avec les pouvoirs publics et les organisations syndicales et obtenir : • un dispositif de participation ad hoc à la FPT. • un dispositif solidaire entre les bénéficiaires (actifs et retraités) qui favorise une mutualisation la plus large possible au bénéfice des agents de toutes les collectivités. Dans le cadre du nouveau régime des participations proposées, UNI-TER préconise : La labellisation pour la santé La convention de participation pour la prévoyance

En santé, la labellisation Ce que la labellisation permet pour les agents… Conserver leurs garanties ou contrats souscrits qu’ils ont choisi en fonction de leurs moyens, de leurs besoins ou défini en fonction de leur composition familiale. De rester libres de changer et cela permet de répartir sur le plus grand nombre la participation (multiplication des garanties susceptibles de la recevoir) et de faciliter l’adhésion des retraités. Conserver leur droit en cas de mobilité (portabilité des droits). De leur garantir la solidarité requise entre actifs et retraités ainsi qu’entre collectivités. … et ce qu’elle implique pour les collectivités… Délibérer sur le montant de leur participation qui doit être identique pour tous, quelle que soit la garantie, ou être modulée en fonction de la situation sociale et/ou de la composition familiale. Vérifier que les agents attestent annuellement de leur adhésion à une garantie labellisée (le label relevant de la seule responsabilité de l’opérateur qui devra rendre compte auprès des organismes de contrôle): une facilité de mise en œuvre. S’impliquer dans le dialogue social pour prendre en compte les besoins des agents et consulter le Comité Technique.

Plutôt que la convention de participation Pour le risque santé, la convention de participation, solution collective, est plus complexe. Nécessité de disposer des compétences et moyens à la gestion d’un contrat groupe, et de se conformer aux critères de solidarité (art 22 bis loi juillet 1983) en comptabilisant les retraités ayant travaillé dans leur collectivité . La collectivité joue le rôle d’interface entre les personnels (financeurs de la plus grande part de la cotisation) et l’opérateur (gestionnaire du contrat confronté à des problèmes d’équilibre du contrat ou d’évolution de la réglementation) Les objectifs de participation (nécessaire pour assurer la couverture du risque) sont difficiles à atteindre (sauf dans le cas où la participation de la collectivité est importante). Cette procédure peut entraîner une concurrence entre les garanties labellisées et celles proposées dans la convention sélectionnée.

La convention de participation privilégiée En prévoyance : La convention de participation privilégiée Pour la garantie maintien de salaire: La Convention de participation peut mieux permettre à l’agent de s’assurer sans condition (dont celui de l’âge) et sans questionnaire médical en rassemblant le plus grand nombre d’adhésions dans le contrat – avec un délai de 6 mois pour adhérer (date d’effet du contrat ou nouvel embauché) La garantie qui va être choisie répond aux insuffisances du statut et pas à une situation individuelle La convention peut permettre de construire un partenariat, entre les collectivités et l’opérateur, pour conjuguer les savoirs faire et les expertises afin d’agir de manière active et contrôlée sur l’absentéisme et en cohérence avec sa politique de rémunération. Pour Uni-ter, la mise en place d’une mutualisation collective à adhésion facultative, sous forme de la convention de participation est une procédure plus adaptée pour la prévoyance.

En Résumé Dans l’esprit du nouveau régime, les participations des employeurs publics doivent constituer une aide à caractère social en étant réservées aux contrats et règlements, montrant une solidarité entre les bénéficiaires, actifs et retraités. Importance de la fixation des objectifs de participation car ils déterminent les choix de la couverture, de la procédure, des modalités, du budget … (cat d’agents /critère d’indices/ participation en %) 3. Choix du dispositif le plus adapté avec prise en compte des besoins à court terme et moyen terme (taille de la collectivité/structure d’emploi) Inscription de la participation dans une politique durable de protection sociale et de réduction des risques (actions de prévention/ reclassement ) Intégration le plus en amont possible des représentants du personnel (avis du Comité Technique)