Andreas Ladner Master PMP automne 2008 Politique et institutions 2.1 Le fédéralisme: théorie et pratique Andreas Ladner Master PMP automne 2008

Plan de la matinée Le fédéralisme: théorie et pratique Conceptions du fédéralisme Le fédéralisme en Suisse RPT – Réforme de la péréquation financière et répartition des tâches

Objectifs Connaître différentes approches/conceptions du fédéralisme Positionner et caractériser le fédéralisme en Suisse

Fédéralisme – esprit de cloche(r)s? - esprit de cloche = kantönli-geist - clichés cantonaux --> voir article de l'Hebdo  voir prochain graphique - On devient suisse seulement en devenant citoyen d'une commune et d'un canton - toute naturalisation passe par les communes  Une réalité qui est perçu aussi dans les administrations publiques… - Franz Blankart (1994, ancien sécretaire d'Etat de OFFICE FEDERAL DES AFFAIRES ECONOMIQUES EXTERIEURES Mix&Remix, L'Hebdo 16/02/06

L‘importance des différents niveaux administratifs sur la vie quotidienne Trippolini 17.10.2006 - On devient suisse seulement en devenant citoyen d'une commune et d'un canton - toute naturalisation passe par les communes Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses „grande influence“

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Plan de la présentation Origines, définitions et fonctions du fédéralisme Fédéralisme dans le monde Fédéralisme en Suisse Institutions Processus législatifs Fédéralisme d'exécution

1) Origines, définitions et fonctions du fédéralisme Remarque préliminaire La signification du fédéralisme varie d'un contexte (pays, langue) à l'autre fédération, confédération, Etat décentralisé, ... a) signification: -d'un point de vue juridique, une confédération d'Etat repose sur un traité international, alors qu'une fédération repose sur une constitution (CH serait dans ce sens une fédération hélvetique - en GB, le fait d'avoir donnée beaucoup plus d'autonomie à l'Ecosse et au Pays de Galles ne signifie pas qu'on ose parler d'une fédération, mais on parle plutôt d'effets de décentralisation

Origines théoriques Johannes Althusius (1557-1630) Charles Louis de Montesquieu (1689-1755) Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) Immanuel Kant (1724-1804) James Madison, Alexander Hamilton, John Jay: The Federalist Papers (85 articles, 1778-88) et autres... Althusius - philosophe calviniste de la Westphalie (alémagne)Althusius est souvent cité comme le père du fédéralisme (Politica Methodicae Digesta 1603) --> arguments pour une autonomie de sa ville par rapport à l'empreur catholique et par rapport au seigneur régional The federalist Papers Articles publiés dans des journeaux aux Etats Unis pour influencer le vote pour la nouvelle constitution américaine, mais aussi pour aide à l'interpretation de la constitution Résumé Les théories traditionnelles du fédéralisme du siècle des lumières et du XIXe partent de l‘existence de régions d’origine indépendantes avec des particularités culturelles, économiques et éthiques. Elles mettent en valeur l‘intégration d‘une société hétérogène par une organisation fédéraliste.

No. 51 In a single republic, all the power surrendered by the people is submitted to the administration of a single government; and the usurpations are guarded against by a division of the government into distinct and separate departments. In the compound republic of America, the power surrendered by the people is first divided between two distinct governments, and then the portion allotted to each subdivided among distinct and separate departments. Hence a double security arises to the rights of the people. The different governments will control each other, at the same time that each will be controlled by itself.

Définitions possibles Essai de définition (1) "Le fédéralisme est une organisation politique dans laquelle les activités du gouvernement sont divisées entre les gouvernements régionaux et un gouvernement central, de sorte que chaque type de gouvernement décide sur ses activités" (Riker 1975: 101). Essai de définition (2) "Le fédéralisme implique une distribution fondamentale du pouvoir entre de multiples centres (…), pas la délégation de pouvoirs d'un centre unique (...)" (Elazar 1997: 239).  idée fondamentale: division du pouvoir Pour les théories plus récentes du fédéralisme, l‘État démocratique existe déjà. Plus important devient la division du pouvoir sur la base des institutions fédéralistes et la protection des minorités avec une certaine indépendance territoriale. 1) division du pouvoir au niveau spatial 2) pas de délégation de pouvoir, mais plusieurs centres

Différentes typologies (1) Fédéralisme coopératif Coopération de plusieurs niveaux politiques pour l'accomplissement d'une même tâche politique Coopération verticale et horizontale Fédéralisme dual Séparation claire des compétences entre les deux niveaux (ordre constitutionnel bipolaire)  et la Suisse? - enchêvetrement des tâches par exemple dans la mise en oeuvre des politiques publiques  Voir plus tard: le fédéralisme d'exécution - en plus distinction entre coopération verticale (entre les niveaux) et horizontale (entre les entités d'un même niveau --> Suisse? --> 1) CH, A et 2) p.ex. USA

Différentes typologies (2) Fédéralisme concurrentiel Volonté de mettre les entités fédérées en concurrence pour améliorer les conditions offertes aux citoyen/nes ("voice"  "exit", Hirschman 1970) Fédéralisme solidaire Equilibrage des conditions entre entités fédérées par la péréquation financières, les aides, la collaboration horizontale, etc. ("voice"  "loyalty")  et la Suisse? Trippolini 17.10.2006 HIRSCHMAN: "grille de lecture" pour décire les comportement possibles des personnes dans une situation mécontente.. ..voice, loyalty, exit. 1) USA --> grande mobilité entre différents Etats 2) formellement la CH et encore plus D: équilibrage entre les cantons (péréquation financière), mobilité restrainte (systèmes d'éducation)

Différentes typologies (3) Fédéralisme symétrique Entités fédérées (p.ex. cantons) disposent formellement des mêmes compétences et ressources financières Fédéralisme asymétrique Traitement différencié des entités fédérées, en particulier du point de vue de leur autonomie  et la Suisse? Trippolini 17.10.2006 - 2) exemple du Canada, avec un statut particulier du Quebec

Différentes typologies (4) Fédéralisme congruent Entités fédérées sont des reconstitutions en miniature de la composition sociale et culturelle du système dans son ensemble Fédéralisme incongruent la composition sociale et culturelle des entités diffère d'une entité fédérée à l'autre et par rapport au système dans son ensemble  et la Suisse? Trippolini 17.10.2006 --> Suisse? --> congruent pour une partie des cantons (même religion, même langue au sein du même canton) --> incongruent pour autres (BE, FR, VS, GR,...) 1) USA 2) B, C, ...

Approches et conceptions du fédéralisme Approche socio-philosophique: fédéralisme en tant que modèle d'organisation sociale et politique Approche juridique: fédéralisme en tant que structure constitutionnelle et organisation de l'Etat Approche politologique: fédéralisme en tant qu'institution et en tant que contexte de l'action Approche économique: fédéralisme en tant que répartition (économiquement) optimale des compétences Au niveau de la science et aussi de la pratique, différentes branches se sont intéréssées au fédéralisme. en quelque sorte dans l'ordre cronologique: Premières approches; solution pour des problèmes liés à un société divisé culturellement (aujourd'hui p.ex Elazar, Sidjanski, Thomas Fleiner, prof. de l'institut du fédéralisme à Fribourg) Alad: Sozialphilosophisch: Der Föderalismus ist ein dem Subsidiaritätsprinzip und der Genossenschaftsidee verwandtes gesellschaftliches Organisationsmodell, das auf weitgehende Autonomie kleiner Gruppen und dezentraler Einheiten beruht. Vgl. Päpstliche Enzyklika „Quadragesimo Anno“. Die Wurzeln des Subsidiaritätsprinzips reichen allerdings noch viel weiter zurück, nämlich in die Föderaltheologie von Johannes Althusius (1557-1638). Le fédéralisme a été soutenu par : Montesquieu, Kant, Tocqueville, Proudhon, 2) intérêt concentré sur les règles formelles fixées dans des constitutions Alad:Staatsrechtlich: Politische Systeme sind dann föderalistisch organisiert, wenn die entscheidenden Elemente des Staates (Legislative, Exekutive, Judikative) sowohl im Gesamtstaat wie auch in den Gliedstaaten vorhanden sind, ihre Existenz verfassungsrechtlich geschützt ist und durch Eingriffe der anderen Ebene nicht beseitigt werden können. 3) notre approche, qui part aussi des règles formelles qui forment le cadre des institutions de l'Etat comme le fédéralisme. Mais surtout de voir l'effet de ces institutions sur le comportement des acteurs (courant du néo-institutionalisme) --> questions comme la légitimité, gouvernabilité, Politikverflechtung (enchevêtrement des politiques -->pex. rôle des cantons dans le processus législatif) Alad: Politikwissenschaftliche Perspektive: Beurteilung der Leistungsfähigkeit des Föderalismus sowohl unter dem Aspekt der Willensbildung und der Legitimation, wie auch unter dem Aspekt der Effizienz und der Effektivität. 4) Se base sur l'approche politologique (institutions et acteurs) mais utilise des outils d'analyse économiques: Débat entre deux écoles de pensée, en suisse economistes de SG (Krichgässner, Schaltegger) et Bâle (Borner, Brunetti) AVANTAGES DE LA DE-CENTRALISATION: - Décision de la mise en place ou non d’une politique publique est prise dans les unités décentralisées -> préférences des citoyennes et citoyens sont mieux respectées. - Principe de l’équivalence fiscale mieux respecté. - Unités décentralisées sont en concurrence, produisent moins cher et sont plus novatrices. - Coûts de la planification et de la décision politique sont moindres car les préférences des citoyennes et des citoyens sont connues. et économistes de Bâle (Borner, Brunetti) AVANTAGES DE LA CENTRALISATION - Certaines prestations ne peuvent pas être fournies au niveau des petites unités décentralisées (Unteilbarkeiten). - Moins d’effets de débordement (Spill overs) au niveau des grandes unités décentralisées. - Contraintes de coordination: moins (et donc plus grandes) d’unités décentralisés demandent moins de coûts de coordination et décision. - Economies d’échelle: prestations peuvent être fournies meilleur marché pour l’ensemble du territoire.  cours de base sur les finances publiques  Idées plus développés: Functional Overlapping Competing Jurisdiction, FOCJ (deutsch: Funktional überlappende konkurrierende Hoheit) ist ein neues Modell des Föderalismus und wurde 1997 von den Schweizern Bruno S. Frey (Universität Zürich) und Reiner Eichenberger (Universität Freiburg) entwickelt. Alad: Ökonomischer Föderalismus: Hier steht die optimale Allokation von aufgabenspezifischen Entscheidungskompetenzen auf die verschiedenen Staatsebenen im Vordergrund. Ausgangspunkt bilden das Dezentralisierungstheorem und die fiskalische Äquivalenz. Vergleiche neuerdings auch FOCJ. Fiskalische Äquivalenz heisst: Wer zahlt befiehlt und umgekehrt. Dies entspricht einer höheren Effizienz des Einsatzes öffentlicher Mittel

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Les pays fédéralistes http://www.federalism.ch/tools/federalgame2/federalgame.swf

Eviron 25 Pays

Etats fédéral vs. Etat unitaire Critère: division du pouvoir sur base géographique ( entre plusieurs niveaux) Le degré de centralisation varie à l'intérieur même des deux grandes catégories  possible de placer les Etats démocratiques sur un continuum: du plus fédéraliste au plus unitaire (Lijphart 1999) - pour catagoriser le degré de décentralisation Ljiphart utilise les

Fédéralisme et dépense de l‘Etat central Une autre façon de mesurer le degrée du fédéralisme: the central government‘s share of a country‘s total tax receipts Or: degree of institutional autonomy (Lane/Ersson)

http://www.economics.uni-linz.ac.at/Schneider/Kompendiumf.PDF Die österreichische Kompetenzzuteilung legt eine deutliche Dominanz des Bundes fest. Dies führt zu einem hohen Anteil des Bundes an den Gesamtausgaben. Insbesondere: Verwaltung Öffentliche Sicherheit Verkehr Hochschulen und Forschung

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3) Le fédéralisme en Suisse: Introduction (1) Ivar 20.10.2006 Introduction à travers l'exemple des dépenses publiques des trois niveaux administratifs en suisse - nombre des cantons? 26 (1 ital, 6 cantons majorité francophone, 19 majorité gérmanophone) - nombre de communes en 2000: 2’895 --> en 2006: 2’737 (01.02.2006) Alad: Nicht Vergessen: Etwa ein Drittel der Ausgaben des Bundes geht an die Kantone: Vergleiche hierzu auch die Daten im Text von Hanspeter Kriese, die zwar nicht mehr neu sind, aber die Unterschiede zwischen der Schweiz und den Niederlanden zeigen. Wichtig ist weiter, dass im Schweizer und im Deutschen Föderalismus der Bund keine grosse eigene Verwaltung hat, wie dies in den USA der Fall sein soll. Es gibt keine Parallelstruktur. Kantone und Gemeinden sind für den Vollzug zuständig.

Introduction (2) Ivar 20.10.2006 - nombre des cantons? 26 (1 ital, 6 cantons majorité francophone, 19 majorité gérmanophone); VS, FR, BE: bilingues; GR: trilingue - nombre de communes en 2000: 2’896 --> en 2006: 2’737 (01.02.2006) Grande différence de taille: A) population: plus que 50% dans les 5 grands (ZH, Be, VD, AG, SG); moins que 2% les 5 plus petits (GL, UR, NW, OW, AI) B) dépenses:  environ 50% du total (canton et communes) est dépensé par ZH, BE, VD, GE  10 derniers cantons = 7% C) Renvenus par habitants (PIB): BS/ZG plus que deux fois de OW/JU/VS D) communes: grands cantons prèsque 400 (BE, VD), mais ZH 171; petits cantons BS: 3, mais GR: 212 Libellés des données: - Population résidente permanente 2000-2005, le 31 décembre, nombre de personnes selon le domicile civique - Revenus cantonaux par tête* 1990-2002, en francs - Nombre de communes et nombre de districts 1981-2001 - Dépenses totales des cantons et des communes 1997-2003, total et seules communes, en milliers de francs Données tirées de www.badac.ch  chiffres-clés des cantons

Introduction (3) Aperçu historique a) Institutions du fédéralisme ("polity" – "le politique") Bases constitutionnelles Institutions verticales et horizontales b) Processus politiques ("politics" – "la politique") Rôle des cantons dans les processus législatifs fédéraux c) Politiques publiques ("policy" – "les politiques") Fédéralisme d'exécution

Aperçu historique Importance du fédéralisme dans l'histoire de la Suisse Synthèse de l'évolution historique: Centralisation progressive des compétences (en dépit des "points de veto fédéralistes") Décentralisation des tâches de mise en œuvre  augmentation de la taille de l'Etat au niveau des cantons - voir le cours de la première journée exemple avec la répartition des agents publics par niveau administrativ - L‘Etat suisse est né après le double effondrement de l‘ancienne confédération en 1798 et 1848. La Confédération = un mal nécessaire avec lequel on est amené à faire des compromis L'Etat unitaire de la République helvétique entraîna une rupture brutale avec le passé. Il ne laissait aucune autonomie ni aux cantons, qui jouaient le même rôle qu'un département français, ni aux communes. Son centralisme rigide ne lui survécut pas. En revanche, quelques-uns des postulats fondamentaux portés par les révolutions américaine et française entreront dès 1830 dans les constitutions cantonales de la Régénération et en 1848 dans la Constitution fédérale: souveraineté populaire, liberté, égalité, démocratie, séparation des pouvoirs, constitution écrite. Sous la Médiation , chacun des dix-neuf cantons envoyait à la Diète, selon l' acte de Médiation (1803), un délégué, voire deux pour les six cantons les plus peuplés (Berne, Zurich, Vaud, Saint-Gall, Argovie et - en raison d'une erreur de recensement - les Grisons). Les délégués étaient munis d'instructions et les décisions se prenaient ad referendum, mais dans la pratique le principe de la majorité simple tendit à s'imposer, et celui de la majorité des trois quarts dans les questions d'alliances, de guerre et de paix. Présidée à tour de rôle par les cantons directeurs de Fribourg, Berne, Bâle, Zurich, Lucerne et Soleure, la Diète organisa les levées de troupes pour la France et les interventions militaires lors de troubles intérieurs. En 1813, la Diète réunie à Zurich prononça sa dissolution, mais le landamman Hans von Reinhard la rappela sous le nom d'Assemblée fédérale. Les délégués présents de dix anciens cantons abolirent l'acte de Médiation, mais garantirent l'existence des nouveaux cantons. En revanche, Berne, Lucerne, Fribourg, Soleure, Uri, Schwytz, Unterwald et Zoug convoquèrent une Diète conservatrice à Lucerne, qui sera dissoute sur l'intervention des puissances alliées

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Art. 1 Confédération suisse Le peuple suisse et les cantons de Zurich, de Berne, de Lucerne, d’Uri, de Schwyz, d’Obwald et de Nidwald, de Glaris, de Zoug, de Fribourg, de Soleure, de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne, de Schaffhouse, d’Appenzell Rhodes-Extérieures et d’Appenzell Rhodes-Intérieures, de Saint-Gall, des Grisons, d’Argovie, de Thurgovie, du Tessin, de Vaud, du Valais, de Neuchâtel, de Genève et du Jura forment la Confédération suisse. Luzern gehörte tatsächlich im 15er Bund neben Zürich und Bern zu den Vororten.

L'autonomie des cantons L'existence des cantons est garantie Les cantons s'organisent de façon autonome et choisissent librement leurs autorités Les cantons ne sont pas soumis à un contrôle politique Les cantons ont des compétences législatives étendues Les cantons sont chargés de mettre en œuvre la législation fédérale (fédéralisme d'exécution) Les cantons disposent de leurs propres ressources financières Les cantons participent à égalité de droits à la formation de la volonté au niveau fédéral

Souveraineté? Aujourd’hui les cantons ne sont plus des États souverains, mais plutôt des États membres avec le droit d‘autogestion. Ils gardent leur souveraineté seulement là où la Constitution n‘intervient pas. Le droit fédéral est plus puissant que le droit cantonal.

„Kompetenzkompetenz“ La Confédération possède la „Kompetenzkompetenz“. Dans sa Constitution elle décide de la répartition des tâches parce que sa légitimité démocratique émane du peuple.

Titre 3: Confédération, cantons et communes Chapitre premier: Rapports entre la Confédération et les cantons Section 1: Tâches de la Confédération et des cantons Art. 42 Tâches de la Confédération Art. 43 Tâches des cantons Section 2: Collaboration entre la Confédération et les cantons Art. 44 Principes Art. 45 Participation au processus de décision sur le plan fédéral Art. 46 Mise en oeuvre du droit fédéral Art. 47 Autonomie des cantons Art. 48 Conventions intercantonales Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral Section 3: Communes Art. 50 Section 4: Garanties fédérales Art. 51 Constitutions cantonales Art. 52 Ordre constitutionnel Art. 53 Existence, statut et territoire des cantons

Institutions verticales  La participation des cantons aux décisions de la Confédération (Neidhart 1975): Deuxième chambre au parlement (Conseil des Etats) Majorité des cantons lors des révisions (partielles) de la Constitution Initiative des cantons Référendum des cantons Convocation à une session extraordinaire de l’Assemblée fédérale Les cantons dans le processus pré-parlementaire Exécution de la politique fédérale par les cantons Je ne vais pas parler de chaqu'une de ces institutions, mais plutôt les mentionner dans la prochaine partie où je vais parler du rôle des cantons dans les processus législatifs fédéraux

Institutions horizontales  La coopération entre les cantons (Neidhart 1975): Accords intercantonaux (concordats) Conférences des directeurs cantonaux et conférences sectorielles des haut-fonctionnaires Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) Conférences régionales Konkordate (Verträge der Kantone untereinander): Kompetenz zum Vertragsabschluss liegt bei der Regierung unter Vorbehalt der Zustimmung durch die Parlamente. Heute liegt die Hauptaufgabe des Konkordats in seiner Funktion als Instrument regionaler Zusammenarbeit. Ende 1980 waren von insgesamt 311 Konkordaten 280 regionaler Bedeutung Interkantonale Konferenzen Finanzdirektorenkonferenz, Erziehungsdirektorenkonferenz Konsultatives Organ, dient vor allem dem Erfahrungsaustausch, der Aufgabenteilung und –koordination sowie der Besprechung aktueller Probleme Weiter gibt es auch Fachbeamtenkonferenzen auf den verschiedenen Verwaltungsstufen. Konferenz der Kantonsregierungen (seit 1993) Zustandegekommen im Nachfeld der EWR-Abstimmung Zudem bestehen auch Konferenzen der Kantonsregierungen einzelner Regionen

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b) Processus politiques: Le rôle des cantons dans les processus législatifs fédéraux (1) Impulsion Initiative cantonale (Art. 160 al. 1, Cst.) fréquemment utilisée... … mais peu de succès I) Phase pré-parlementaire Commissions d'experts: cantons fortement représentés Préconsultation et consultation: cantons fortement consultés car responsables de la mise en oeuvre… … mais pouvoir limité Impulsion - c'est le droit cantonal qui détérmine quel est l'organe cantonal compétent, mais dans la plupart des cantons c'est le parlement (Auer et a. 2000: 24 et 1458) - ce sont seulement des propositions (même valeur qu'une proposition d'un groupe parlementaire, c'est-à-dire qu'il y a un examen préalale dans les deux commissions CN et CdesE --> si parlement dit non, projet s'arrête là  Thématiques souvent liés aux assurances sociales (Vatter 2002: 91) a) Etude de Germann (1985): cantons présents dans environ 3/4 des commissions extra-parlementaires --> mais sous répresentation des cantons avec une structure administrative peu dévelopée- petits cantons (1985: 233)

Le rôle des cantons dans les processus législatifs fédéraux (2)  Pourquoi un pouvoir limité? A cause des stratégies de l'administration fédérale Peu d'intérêt pour la mise en oeuvre Délais de réponses très courts Proposition retenue par la Confédération seulement si ne modifie pas le contenu matériel d'une réglementation Pas de critères uniformes pour pondérer les avis de la consultation La consultation est une forme linéaire, peu interactive, et lourde La préconsultation paraît plus prometteuse Délais: environ 3 mois, thèmes brulants (p.ex. lois RPT juste avant les vacances d'été… matériel: l'idée formel: forme

Le rôle des cantons dans les processus législatifs fédéraux (3) II) Phase parlementaire: Le bicamérisme intégral Conseil des Etats: (n’est pas) une véritable chambre des cantons mêmes circonscriptions électorales que pour le Conseil national Sur-représentation des petits cantons Système d'élection majoritaire  sur-représentation du PRD et du PDC Problématique de la défense des intérêts des cantons (cf paquet fiscal) Représentation des cantons au Conseil des Etats: Il y a-t-il des possibilités de réformes et où se posent les problèmes? Bicamérisme intégral: Toute loi suisse doit être approuvé - trouver une majorité - par les deux chambres (CN et CdE): navette Q: Combien de sièges a le conseil d'Etat? --> 46 (20*2 plus 6*1) Historiquement, les cantons avaient une certaine influence sur leurs Conseilers des Etats: ils étaient élus par les autorités cantonales (souvent ils étaient même 1) déjà les éléctions du Conseil national tiennent compte d'une certaine manière des diversités cantonales --> analyses sur le comportement de vote des C des E ont montré que les intérêts des cantons ne sont pas ariculés de manière différente que dans le CN (Vatter: 85) 2) Lors des votes dans le Conseil d'Etat: représentants des 14 plus petits cantons qui representent 20% de la pop. CH peuvent bloquer toute législation 3) Conseillers des Etats élus avec le système majoritaire, sauf JU --> environ 62% des C des E sont PDC ou PRD, mais leur force éléctorale n'est que environ 32% --> mias auusi les femmes, jeunes et habitants des régions urbaines sont sousreprésentés 4) C des E ne défendent souvent les intérêts partisans et beaucoup moins des intérêts de leurs propres cantons --> Les lois concernant le paquet fiscal ont été changé et approuvés par le conseil des Etats malgré la menace des cantons de lancer un reférendum  dans la campagne de votation les représentants des gouvernments étaient opposés à « leurs » C des E  Réformes possibles (Sciarini, Fischer, Le Temps, 2004): Remettre en place le droit d‘instruction réintroduire l‘éléction par les gouvrenements cantonaux donner plus de pouvoir à la conférénce des directeurs des cantons (CdC, KdK)  Les trois solutions paraissent improbables car tout passe par le C des E et les cantons auront un force de veto de plus en plus importante OUBIEN C‘est improbable qu‘une telle situation se reproduise, car les intérêts des cantons sont rarement homogènes face à la confédération

Le rôle des cantons dans les processus législatifs fédéraux (4) III) Phase référendaire Référendum obligatoire (règle de la double majorité): minorité théorique et empirique de blocage cas empiriques de collision Référedum facultatif (référendum cantonal) Pas utilisé jusqu'en 2003: paquet fiscal La phase référendaire n’intervient que à la fin du processus de décision (au sein du parlement fédéral). Elle a un caractére de véto qui permet en première ligne au peuple d’intervenir s’il n’est pas satisfait de projets de lois ou articles constitutionnels (Kriesi 1998: 99). Les cantons à leur tour on deux instruments spécifiques pour intervenir: la règle de la double majorité et le référendum cantonal.  En trouve ici donc un lien entre deux institutions fondamentales de la Suisse: le fédéralisme et la démocratie directe Référendum obligatoire: changement partielle ou totale de la constitution fédérale demande la majorité du peuple et la majorité des cantons (20 cantons et 6 demi-cantons ayant 1 voix = somme 23) => il faut au moins 12 cantons Référendum facultatif ???  modification/nouvelles lois (voir prochains slides)  Effet indirects du référendum: le référendum pend comme un épée de Damoclès sur toute la législation suisse (menace référendaire), c’est-à-dire que le référendum puisse tout remettre en cause a amené à une démocratie de négociation et de concordance  effets sur phases préparlementaires, mais aussi sur composition du gouvernement (Hypothèse de Neidhart 1970)  Voir prochain slide… - minorité théorique de bloccage (si les votes du "non" des petits cantons sont réparties de manière optimale) il suffirait 9% citoyennes ayant le droit de vote (cf. Vatter 2002: 87) - empiriquement, il s'est démontré que entre 20 et 25% des votants arrivent à faire chuter une proposition

Référendum obligatoire: Minorités de bloccage Minorité théorique de blocage = 9 pourcent Minorité réelle de blocage = 20 – 25 pourcent 1 Appenzellois = 35 Zurichois Représentation des cantons lors du référendum obligatoire: Il y a-t-il des possibilités de réformes et où se posent les problèmes? - minorité théorique de bloccage (si les votes du "non" des petits cantons sont réparties de manière optimale) il suffirait 9% citoyennes ayant le droit de vote pour bloquer (cf. Vatter 2002: 87) - empiriquement, il s'est démontré que entre 20 et 25% des votants arrivent à faire chuter une proposition  Pour gangner une votation dans des domaines ou les petits cantons conservateurs ont une attitude claire (p. ex. relations extérieures), il faut viser une majorité de 56-57% de votants - si pour la majorité du peuple on connaît l'égalité de vote (chaque votant a le même poids), pour la majorité de cantons il dépends fortement du canton dans le quel on habite (35 ZH = 1 AI) => cette inégalité de vote c'est accentué avec l'urbanisation croissante pendant des 40 dernières années (voir aussi Kries)  Voir prochain slide pour cas empiriques de collision...ne pas oublier les effets indirects!  Réformes possibles (Vatter 2002: 89s.): Changement de la règle de la majorité (p.ex. au moins 2/3 des cantons doivent rejeter) Répartion proportionnelle des sièges Pondération de certaines affinités régionales comme p.ex. Langue, villes  Problème que ces solutions vont à l‘encotre de donner la même force à chaque unité décentralisé 4) Solution de la majorité qualifié du peuple 5) Solution de la majorité plus forte (peuple ou cantons) en termes de pourcent

Référendum obligatoire: Collisions Dans les deux dernières collisions, les cantons Romands ont été du côté des perdants (même si http://www.admin.ch/ch/f/pore/pdf/sonderfall.pdf

Référendum obligatoire: Collisions sans conséquence http://www.admin.ch/ch/f/pore/pdf/sonderfall.pdf

Référendum facultatif (cantonal) Cst. Art. 141 al. 1a; voir aussi Loi fédérale sur les droits politiques Art. 59 « Si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l’acte, sont soumis au vote du peuple: les lois fédérales, (…) ». Lors du référendum cantonal, les "demi-cantons" (OW, NW, BS, BL, AR et AI) comptent une voix entière. Exemple du paquet fiscal (2003) Deuxième moyen des cantons pour intervenir dans la phase référendaire est le référendum cantonal... ...utilisé pour la première fois en 2003 avec le paquet fiscal.  Coopération horizontale entre les cantons fortement amélioré (CdC vs. Conseil des Etats)

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c) Fédéralisme d’exécution: Introduction Troisième partie sur le fédéralisme Suisse: Mise en œuvre des politiques publiques (policy – les politiques publiques): A l’exemple du fédéralisme d’execution (en allemand: „Vollzugs-Föderalismus“) - Introduction à travers l'exemple des dépenses publiques des trois niveaux administratifs en suisse Calcul sans le doubles imputations: c’est-à-dire les transferts de la Confédération vers les cantons sont attribués à la Confédération. Par contre, en réalité ce seront les cantons qui les dépensent  Environ un tiers des dépenses de la Condférération vont vers les cantons  la même chose vaut pour les transferts cantons-communes Alad: Nicht Vergessen: Etwa ein Drittel der Ausgaben des Bundes geht an die Kantone: Vergleiche hierzu auch die Daten im Text von Hanspeter Kries , die zwar nicht mehr neu sind, aber die Unterschiede zwischen der Schweiz und den Niederlanden zeigen. Wichtig ist weiter, dass im Schweizer und im Deutschen Föderalismus der Bund keine grosse eigene Verwaltung hat, wie dies in den USA der Fall sein soll. Es gibt keine Parallelstruktur. Kantone und Gemeinden sind für den Vollzug zuständig. Répartition des dépenses entre les cantons, les communes et la Confédération, selon la classification fonctionnelle en % du total (sans les doubles imputations) Tableau tirée de: "Les cantons suisses sous la loupe" (Bochsler et al. 2004). Sources: AFF, Finances publiques en Suisse (1990, 2000).

Bases constitutionnelles Constitution fédérale: Art. 46: Mise en oeuvre du droit fédéral al. 1: Les cantons mettent en oeuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi. al. 2: La Confédération laisse aux cantons une marge de manoeuvre aussi large que possible et tient compte de leurs particularités. al. 3: La Confédération tient compte de la charge financière qu’entraîne la mise en oeuvre du droit fédéral; elle laisse aux cantons des sources de financement suffisantes et opère une péréquation financière équitable. Parfois, la Constitution le rappelle expréssement art. 74 al. 3; art. 83 al. 2; etc. Voir Auer et al 2000: 24 art. 74 al. 3: Art. 74 Protection de l’environnement 1 La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. 2 Elle veille à prévenir ces atteintes. Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent. 3 L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi. art. 83 al. 2: Art. 83 Routes nationales 1 La Confédération assure la création d’un réseau de routes nationales et veille à ce que ces routes soient utilisables. 2 Les cantons construisent et entretiennent les routes nationales conformément aux dispositions fédérales et sous la haute surveillance de la Confédération. 3 Le coût des routes nationales est à la charge de la Confédération et des cantons. La participation de chaque canton est calculée en fonction de la charge que ces routes représentent pour lui, de l’intérêt qu’il en retire et de sa capacité financière.

Distinction: Le système suisse et le système américain Aux Etats Unis le gouvernement central peut compter sur sa propre administration dans la mise en oeuvre de sa politique En Suisse (en Europe), le gouvernement central dépend largement des cantons et des communes --> fédéralisme coopératif

La notion de "mise en œuvre" Définition: (...) processus social au cours duquel les acteurs font valoir leurs intérêts, leur pouvoir et leurs possibilités d'influence. (...) Les lois, les ordonnances et les autres prescriptions sont dans une large mesure des offres normatives que les différents acteurs peuvent utiliser pour des buts variables (Linder 1987: 187). Trois sortes de mise en oeuvre Mise en œuvre par les cantons (la plus répandue) Mise en œuvre par des acteurs para-étatiques Nouvelle subsidiarité DEFINITION (Linder 1987: résultats du programme de recherche National no. 6 mise en oeuvre n'est pas une simple execution... ...Mais un processus social 3 SORTES DE MISE EN OEUVRE 1) Mise en œuvre par les cantons (la plus répandue): Art 46 2) Mise en œuvre par des acteurs para-étatiques: - Ex: Agriculture: formation organisé par les sections de l'Union paysanne suisses, avant fixation des contingents laiters par l'union laitière suisse.. 3) Nouvelle subsidiarité: Ex: SIDA, politique des drogues: au lieu de mettre en place une structure étatique, l'Etat a utilisé les reseaux existants (associations, ONG, ...) et leur a donné les moyens et incitations de s'occuper de ce problème Autre ex.: Protection de l'environnement  droit de recours

Modalités de mise en oeuvre Règles juridiques Confédération domine dans la phase d’élaboration des lois et des textes d’application Cantons s’occupent de la législation complémentaire et de l’exécution proprement dite Souvent, division du travail pas aussi nette (dominance de la Confédération pour la protection civile, dominance des cantons dans l’économie de l’énergie ou bien les lois cadres qui délègue une grande partie de la concrétisation de la législation aux cantons) Moyens financiers et organisationnels Délégation de tâches traditionnelles de l’Etat  pas de mesures administratives particulières Nouvelles obligations imposées par la Confédération aux cantons  nouvelle administration cantonale Contributions financières et collaboration étroite entre Confédération et cantons (<- RPT) Kriesi (1998: 62s.)

Diversité et déficits de mise en œuvre: Mesures et signes de la diversité Degré d’uniformité des résultats Cas de résultats contrastés sont les plus fréquents. Exemple: acquisition de biens immobiliers par des étrangers, réduction des primes d'assurance-maladie Degré d’efficacité / d’impact Absence, insuffisance ou retard dans la mise en œuvre. Exemple: pollution Expérimentation Semble développée dans les domaines complexes. Exemple: protection des marais, politique de la drogue a) Lex Furgler (1974)/Lex Friedrich, idée: contrôle et limitation de l'acquisition des biens immobiliers par les etrangers VS, GR: politque de soutient touristique GE: politique de logement b) Ordonance sur la protection de l'air de 1986: Si dépassement de certains seuils: cantons doivent mettre en place un plan d'action  étude de Knoepfel 1995 à démontré l'absence totale des plans d'actions au niveau des cantons c) Initiative de Rothenthurm (1987), drogues

Analyse explicative de la diversité: "4 raisons" Caractéristiques du programme politico-administratif Constellation d'acteurs Caractéristiques des cantons Facteurs exogènes Linder 1987; Kissling-Näf/Wälti 2002 "4 Raisons" tirées du rapport OPCA (Kissiling-Näf/Wälti/INTERFACE) 1) Caractéristiques du programme politico-administratif a) Délimitation floue des compétences b) Type de programme fédéral: programme régulatif, incitatif ou persuasif c) Degré de contrainte du programme fédéral: lois-cadres, objectifs contradictoires  grande marge de manœuvre pour les cantons Exemple: acquisition d'immeubles par les étrangers (cas d’école) Disparités encore plus grandes si absence de programme fédéral . Exemple: mesures en matière d’économie d’énergie 2) Constellation d'acteurs a) Structure de mise en œuvre: Inefficiences, à cause des problèmes de coordination horizontale aux deux niveaux b) Arrangements politico-administratifs: Type de réseau politique (rapports de force) 3) Caractéristiques des cantons a) Capacités administratives: Taille et degré de professionnalisation des services cantonaux concernés, hétérogénéité des cantons b) Priorités politiques: Non suffisamment prises en compte par la Confédération lors de l'élaboration des lois  moindre adhésion des cantons  déficits de mise en oeuvre 4) Facteurs exogènes a) Catastrophe naturelle ou événement climatique b) Crise financière

Diversité et déficits de mise en oeuvre: Constat Accent sur l’autonomie des cantons  diversité extraordinaire de mise en œuvre, voire déficits ( la capacité administrative des petits cantons mise en question) La mise en œuvre n’est pas un processus linéaire, top-down, mais un processus politique, interactif, complexe, incertain La concrétisation normative Les lois laissent souvent une grande marge de manœuvre au pouvoir exécutif L’application des lois et ordonnances Etape ni mécanique ni anodine Les cantons sont des organes d’exécution et de programmation  Possibilité d'amélliorations : Consultation des cantons aussi pour des ordonances Plus de poids sur la pré-cosultation des cantons Conférences intercantonales: trouver des positions communes et faire passer les exigences avec plus de poids

Quelques problèmes concrets du fédéralisme en Suisse Petite taille, différentes tailles  Coopération accrue entre les cantons, fusion des cantons et réforme de la double majorité Recherche d‘un consensus minimal cause beaucoup de coûts accessoires (Log rolling et solutions de „paquet“)  référendum constructif Grandes différences de mise en oeuvre des politiques  Formulation du programme politique détaillé au niveau fédéral et intégration des cantons dans ce processus; suivi de la mise en oeuvre par la Confédération Enchevêtrement des tâches (fédéralisme coopératif): Attribution des responsabilités pas claire. Plusieurs niveaux administratifs sont responsables de la même politique publique  désenchevêtrement des tâches, équivalence fiscale  Solution: RPT?

Un des plus grands projets de réformes accepté Les cantons non: ZG, SZ und NW

Bibliographie Bochsler D., Koller Ch, Sciarini P., Traimond S. et Trippolini I. (2004). Les cantons suisses sous la loupe – Autorités, employées publics, finances. Berne: Haupt. Hirschman A. O. (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Harvard University Press. Kissling-Näf I. und Wälti S. (2002). "Der Vollzug öffentlicher Politiken." In: Klöti U. et al. (Hrsg.). Handbuch der Schweizer Politik. Zürich: Verlag Neue Zürcher Zeitung Kriesi H. (1998). Le système politique suisse. Paris: Economica. Linder W. (1987). La décision politique en Suisse – Genèse et mise en oeuvre de la législation. Lausanne: Réalités sociales. Neidhart L. (1970). Plebiszit und pluralitäre Demokratie. Eine Analyse der Funktionen des schwwizerischen Gesetzesreferendums. Berne: Francke. Riker W. (1975). "Federalism." In: F. I. Greenstein and N. Polsby (eds). The Handbook of Political Science. Volume V: Government Institutions and Processes. Reading MA. Addison Wesley.