Si l'environnement avait ses droits Centre québécois du droit de l'environnement Si l'environnement avait ses droits

Dans le cadre du 34e congrès annuel de l’Association des biologistes du Québec Le Centre québécois du droit de l'environnement et Dufresne Hébert Comeau présentent Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

L’environnement juridique des plans directeurs de l’eau Sainte-Foy 13 novembre 2009

Contenu de la présentation La gestion de l’eau au Québec La période préhistorique Évolution historique L’émergence de la gestion intégrée par bassin versant Rapport Beauchamp Politique nationale de l’eau Les plans directeurs de l’eau Nature juridique Perspectives d’avenir

1. La gestion de l’eau au Québec – Historique

Gestion de l’eau – Période préhistorique 1884 : Création de la Société d'hygiène de la province de Québec. 1894 : Introduction des premières législations accordant un pouvoir réglementaire. On adopte certaines dispositions qui prévalent encore de nos jours dont, notamment, afin de: a) prévenir la pollution des cours d'eau, puits, sources et en assurer l'assainissement; b) déterminer la façon de construire et d'entretenir les égouts publics et privés, les drains, les lieux d'aisance et les puisards; c) instituer des mesures propres à assurer la salubrité dans les établissements industriels relativement à l'eau potable, l'éclairage, l'espace cubique, l'aération, la ventilation et la température des locaux etc. d) déterminer la manière de disposer des vidanges et fumiers et d'entretenir les dépotoirs.

Gestion de l’eau – Période préhistorique 1922 : Création du Service provincial d'hygiène par la « Loi de l'hygiène publique du Québec ». 1930 : L'administration de cette loi est transférée au ministère de la Santé, créé cette année-là. 1955 : Dépôt de la « Loi concernant la pollution des eaux ». 1960 : Cette loi est abrogée par la « Loi pour remédier à la pollution des eaux » instituant la Régie d'épuration des eaux. C'est à cette époque qu'on commence à s'intéresser sérieusement au traitement des eaux. 1965 : Création de la Régie des eaux du Québec (REQ) qui regroupe les juridictions en matière d’eau de la Régie des Services publics, du ministère de la Santé et de la Régie d’épuration des eaux.

Gestion de l’eau – Période préhistorique Milieu des années 1960: le «Plan Yamaska» C’est la première expérience de planification territoriale en fonction de l’eau dans le cadre d’un plan d’aménagement des eaux du bassin de la rivière Yamaska; Sous la responsabilité du ministère des Richesses naturelles, le Plan Yamaska est un projet pilote de cinq ans devant servir de modèle pour l’ensemble des bassins versants du Québec; Le projet prévoit une révision réglementaire pour les industries du territoire et la possibilité d’une tarification de l’eau; Le Plan Yamaska s’étiolera, écartelé entre les intérêts divergents, notamment au sein des ministères impliqués. Source: Nicolas MILOT, «La gouvernance des cours d’eau au Québec», dans Catherine CHOQUETTE et Alain LÉTOURNEAU, Vers une gouvernance de l’eau au Québec, Québec, Éditions MultiMondes, 2008, p. 183, à la page 188.

Gestion de l’eau – Évolution historique 1968: Québec crée la Commission d’étude sur les problèmes juridiques de l’eau – la Commission Legendre. 3 raisons motivent la création de cette commission: le statut juridique complexe de l’eau; la fragmentation de l’administration de l’eau au sein de multiples agences publiques; le malaise populaire à l’égard de la gestion de la ressource eau. Source: N. MILOT, p. 189.

Gestion de l’eau – Évolution historique Après 4 années de travaux, la Commission propose 65 recommandations pour une réforme de l’administration publique et du droit de l’eau. Ces recommandations sont regroupées en 8 orientations.

Les 8 orientations de la Commission Legendre pour une réforme de l’eau au Québec L’État québécois droit procéder à une réforme complète du droit relatif à l’eau; De nouvelles mesures juridiques doivent consacrer l’importance manifestée de toute part lors des auditons de la Commission à l’égard de l’eau; Un statut de type sui generis – de son propre genre – doit être accordé à l’eau, notamment afin de dissocier l’eau de la propriété foncière; Des droits doivent être reconnus aux citoyens relativement à la ressource eau, droits jusque-là bafoués par l’utilisation traditionnelle de l’eau (droit à la consommation d’une eau saine, droit à un accès à l’eau);

Les 8 orientations de la Commission Legendre pour une réforme de l’eau au Québec Tous les usages de l’eau doivent être soumis au contrôle de l’État, ce dernier devant développer un mécanisme d’affectation de la ressource qui tienne compte de l’équilibre naturel du système, de même que des différents usages présents; L’État québécois doit élaborer un cadre fiscal lié à l’utilisation de l’eau, ce cadre reposant sur deux principes: (1) l’alimentation en eau et l’aménagement de sites récréatifs en milieu hydrique devront faire l’objet d’une taxe universelle; (2) les autres usages seront assujettis à une taxe calculée au prorata de l’utilisation;

Les 8 orientations de la Commission Legendre pour une réforme de l’eau au Québec Une simplification du droit de l’eau doit être envisagée afin de clarifier les ambiguïtés découlant du cadre constitutionnel canadien, de définir clairement l’aire de propriété publique du domaine hydrique et de renforcer la collaboration entre les autorités administratives impliquées; Le gouvernement du Québec doit créer un organisme ayant pour mandat unique la gestion intégrale de l’eau.

2. L’émergence de la gestion intégrée par bassin versant

La Commission sur la gestion de l’eau au Québec Le 29 octobre 1998, le ministre de l’Environnement et de la Faune donne mandat au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), de faire enquête et de tenir audience publique sur la gestion de l’eau au Québec. La Commission sera présidée par André Beauchamp.

La Commission Beauchamp Mandat: «Dans le cadre de la démarche entreprise devant nous mener au développement d’une politique québécoise sur la gestion de l’eau, le gouvernement a convenu de la nécessité de tenir une consultation publique afin de permettre à la population de s’exprimer au préalable sur le sujet.» Dépôt du rapport en 2000.

La Commission Beauchamp La Commission recommandera: de réformer et systématiser le droit de l’eau au Québec: « Notre régime actuel de l’eau est formé de règles issues de sources diverses, pour la plupart anciennes et qui n’ont jamais été systématisées. Il a été élaboré par des apports successifs qui ont été juxtaposés dans le temps, créant ainsi des droits et des obligations sans modifier la plupart du temps les situations juridiques acquises. C’est pourquoi le chantier et le défi, c’est la systématisation du droit québécois de l’eau et des milieux aquatiques. » (Rapport Beauchamp, Tome I, p. 117.) d’adopter une approche de gestion intégrée de l’eau par bassin versant.

La Politique nationale de l’eau C’est le premier texte «gouvernemental» qui fait état de la notion de gestion par bassin versant.

La Politique nationale de l’eau Édictée en 2002. Elle fait écho au rapport Beauchamp: « La gestion intégrée de l’eau par bassin versant constitue un axe d’intervention majeur de la présente Politique nationale de l’eau. Ce mode de gestion se caractérise par une approche territoriale qui définit le bassin versant en tant qu’unité de gestion des plans d’eau. Cette approche se base aussi sur une très bonne connaissance des phénomènes naturels et anthropiques du bassin versant, ce qui permet de mieux comprendre et d’expliquer les problèmes relatifs à la quantité ou à la qualité de l’eau et, ainsi, de déterminer les solutions d’intervention les mieux adaptées. Enfin, cette approche de gestion repose sur la concertation de l’ensemble des acteurs de l’eau concernés : (municipalités ou MRC, groupes de citoyens, usagers du bassin versant, ministères ou organismes du gouvernement) et sur une meilleure intégration des multiples intérêts, usages, préoccupations et moyens d’action des forces vives du milieu. » (Politique nationale de l’eau, p. 8)

La Politique nationale de l’eau La Politique affirme également que selon les principes de notre droit civil, tels que colligés dans le Code civil du Québec, l’eau qu’elle soit de surface ou souterraine, est une chose commune. De ce statut, découlent les deux conséquences suivantes :  tous les membres de la collectivité ont le droit d’avoir accès à l’eau et d’en faire un usage conforme à sa nature; l’État a la responsabilité de réglementer les usages de l’eau, d’établir les choix de son utilisation ainsi que d’en préserver la qualité et la quantité dans l’intérêt général.

La Politique nationale de l’eau Ceci étant affirmé, il fallait encore en définir le cadre légal. C’est pourquoi le gouvernement s’engageait alors à « entreprendre la révision du cadre juridique concernant l’eau et développer les outils légaux nécessaires à la mise en œuvre de la Politique. » Politique nationale de l’eau, Engagement n 1, de l’Orientation 1 portant sur la réforme de la gouvernance de l’eau.

La Loi sur les compétences municipales La Loi entre en vigueur le 1er janvier 2006. Elle révolutionne l’approche en droit municipal. Mais…

Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection Cette loi marque un jalon important en ce que: elle clarifie le statut juridique de l’eau en affirmant l’unicité de son statut: l’eau, qu’elle soit en surface ou souterraine, est partie du « patrimoine commun de la nation québécoise » Art. 1); elle limite la durée de vie des certificats d’autorisation délivrés par le ministre; elle propose une hiérarchisation des usages où les écosystèmes et les usages pour la vie humaine sont privilégiés; elle intègre la notion de « respect de la capacité de support des écosystèmes » dans le régime d’autorisation.

Mais surtout, avec cette loi: Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection Mais surtout, avec cette loi: la gestion par bassin versant est confirmée (art. 13); et l’existence des organismes de bassin enfin reconnue, ces organismes « ayant pour mission d'élaborer et de mettre à jour un plan directeur de l'eau et d'en promouvoir et suivre la mise en œuvre » (art. 14 (3°)).

3. Les plans directeurs de l’eau

Nature juridique Selon le ROBVQ, Un PDE, c’est: Un document réalisé en concertation avec les acteurs de l'eau du milieu. Un portrait de l'état actuel de la ressource. Un diagnostic qui permet de déterminer les enjeux majeurs d'un bassin versant. Un plan d'action qui détermine les objectifs à atteindre et les actions à mettre en priorité à la suite d'une consultation de la population. Un outil de planification des objectifs à atteindre et des actions à réaliser pour préserver ou restaurer les usages reliés à l'eau d'un bassin versant. (Source: site internent ROBVQ)

Nature juridique La PNE expose: « Le PDE sera l’instrument qui permettra une gestion plus efficace de l’eau, car les actions auront été proposées dans un cadre intégré et participatif. Il sera présenté au ministre d’État à l’Environnement et à l’Eau qui l’évaluera et l’approuvera, en concertation avec les ministres concernés. Le PDE deviendra ainsi l’expression de la vision et des priorités des usagers et des acteurs de l’eau quant au devenir de leur bassin versant. » (p. 21)

Nature juridique Qu’est-ce qu’un PDE? Fondamentalement, le PDE est un contrat, c’est-à-dire: « un accord de volonté, par lequel une ou plusieurs personnes s'obligent envers une ou plusieurs autres à exécuter une prestation. » (art. 1378 C.c.Q.) Le CQDE propose: Le PDE est un contrat de ressource commune partagée. Cette expression est dérivée de: Common-pool resource (Élinor Ostrom) Ressource naturelle partagée (Martine Rèmond-Gouilloud)

Nature juridique PDE versus contrat de bassin: La PNE expose: « Le Contrat de bassin est une convention à l’intérieur de laquelle seront consignées les actions des différents acteurs de l’eau qui désirent s’impliquer, selon leurs propres volontés, droits ou responsabilités, dans la protection, la restauration ou la mise en valeur du bassin. Le Contrat de bassin est issu du Plan directeur de l’eau et en devient un outil de mise en œuvre. Il décrit en détail les actions à entreprendre, leurs coûts, les maîtres d’œuvre et les partenaires engagés dans la réalisation des actions. Il comprend aussi un échéancier, un programme de suivi pour mesurer les résultats des actions ainsi que le montage financier nécessaire à leur exécution. » (p. 21)

Perspectives d’avenir Ceci dit, la Loi sur l’eau accorde un rôle relativement modeste aux comités de bassin: le ministre n’est pas tenu de tenir compte du PDE dans le cadre d’une autorisation de prélèvement; il n’expose pas comment les municipalités intégreront le PDE dans leurs outils d’aménagement (schéma et règlements d’urbanisme) en fait les municipalités sont appelées à considérer le PDE « dans l'exercice des attributions qui leur sont conférées par la loi dans le domaine de l'eau ou dans tout autre domaine ayant une incidence sur l'eau. » (art. 15, al.2)

Perspectives d’avenir À ce sujet, le CQDE présentait la critique suivante: « À l’heure où le Québec est sensé avoir entrepris le virage du développement durable, nous constatons au terme de notre analyse du projet de loi n 92, non sans surprise, que ce projet de loi favorise encore la gestion en silo. D’un côté, il y a le régime d’autorisation des prélèvements d’eau, centralisé entre les mains du ministre, de l’autre, les acteurs du milieu – les usagers de l’eau – réunis au sein d’organismes de bassin et à qui on demande de susciter le consensus et l’adhésion autour des objectifs du plan directeur de l’eau.  Entre les deux? Il y a ce lien, ténu, du PDE approuvé par le ministre, sans plus de conséquence. »

Perspectives d’avenir Aussi, le PDE doit devenir la clé de voute de la gouvernance de l’eau au Québec. Encore le CQDE: « L’élaboration d’un PDE est un exercice ardu, mais nécessaire. Une fois adopté par le groupe des usagers, il appartient à chacun de mettre en œuvre les éléments du PDE auxquels ils se sont librement et volontairement engagés. Pour le producteur agricole qui s’est engagé à respecter intégralement la bande riveraine le long des cours d’eau qui sillonnent sa propriété, c’est facile : il évite le fauchage et l’empiètement dans cette zone; pour l’industrie qui s’est engagée à réduire ses rejets, elle investit dans la recherche et le développement et dans l’achat d’équipements plus performant. Pour le simple citoyen qui s’est engagé à économiser l’eau, il évite d’arroser son entrée de garage! Personne n’est obligé, tous réalisent volontairement leurs engagements au sens du PDE. »

Perspectives d’avenir Reste les acteurs étatiques – municipalités et gouvernement – qui, sans geste « officiel », ne peuvent simplement « faire » quelque chose. Le CQDE est d’avis qu’il y a lieu d’apporter une modification législative, vraisemblablement à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, pour faire en sorte que les municipalités soient tenues d’inclure dans leurs règlements d’urbanisme ou autres, tout engagement auquel elles auront souscrit dans le cadre d’un plan directeur de l’eau adopté et en vigueur sur leur territoire.

Perspectives d’avenir À ce sujet, l’art. 53.24 L.Q.E. peut servir d’inspiration: « 53.24.  Un plan de gestion en vigueur lie les municipalités locales dont le territoire est compris dans son territoire d'application. Les municipalités locales liées par le plan de gestion sont tenues de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre du plan sur leur territoire. Elles sont également tenues, dans les 12 mois suivant l'entrée en vigueur du plan, de mettre leur réglementation en conformité avec les dispositions du plan. »

Perspectives d’avenir Quant au ministre, encore ici, les dispositions de la L.Q.E. sur la gestion des matières résiduelles peuvent nous servir d’inspiration. L’article 53.27 L.Q.E. prévoit en effet :  « 53.27.  Lorsqu'ils ont pour objet l'établissement, l'agrandissement ou une autre modification d'une installation de récupération, de valorisation ou d'élimination des matières résiduelles, les pouvoirs d'autorisation attribués par la présente loi au gouvernement ou au ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs doivent être exercés dans le respect des dispositions de tout plan de gestion en vigueur sur le territoire d'une municipalité régionale. » [Nos italiques]  Rappelons que le ministre approuve les PDE (Loi sur l’eau, art. 15). Il nous semble n’être que juste mesure qu’il en respecte ensuite le contenu. Pareil pour le gouvernement.

Arrimage SAD et PDE MRC OBV organisme de bassin versant SAD PDE Conformité MAMR MDDEP MRC municipalité régionale de comté OBV organisme de bassin versant SAD schéma d’aménagement et de développement PDE plan directeur de l’eau Documents complémentaires Cadre régional de gestion des bassins versants Municipalités Comité de validation du PDE et de mise en oeuvre Concordance Règlements d’urbanisme Plan d’urbanisme Table régionale inter-ministériel Cadre municipal de gestion de l’eau PAL Plan d’action de lac PACE Plan d’action de cours d’eau Environnement lac Espace urbain Arrimage SAD / PDE Agricole et agroforestier Faune Forêt Regroupement et/ou Association de lac Comité et/ou intervenant par sous-bassin (rivière, ruisseau) Collaboration  Soutien au Pd lacs et/ou cours d’eau  Acquisition des connaissances  Suivi environnemental  Projets pilotes  Projets spéciaux Contrat de bassin Entente de mise en oeuvre Mise à jour : 08 décembre 2008

Pour nous joindre Centre québécois du droit de l’environnement 454, av. Laurier Est, 2e étage Montréal (Québec) H2J 1E7 Tél: (514) 861-7022 Fax: (514) 861-8949 DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) 331-5010 Fax: (514) 331-0514 Courriel: jfgirard@dufresnehebert.ca Internet: www.dufresnehebert.ca