Formation en aide budgétaire Module 9 Contrats relatifs à la construction de l’appareil de l’état (CCAE)

Plan du module Rationalité d’un CCAE Préparer la décision de fournir un AB dans des situations de fragilité Éligibilité et évaluation des risques Conception

Consensus de Manille: Peser les risques et les opportunités November 2011 Consensus de Manille: Peser les risques et les opportunités Travailler avec des systèmes fragiles Redevabilité envers ses propres électeurs Risques (directs et immédiats) de mauvaise gestion Renforcer (à moyen terme et indirectement) les systèmes nationaux But final: des systèmes fiables pour une bonne gouvernance et lutter contre la pauvreté

La rationalité d’un CCAE Pourquoi l’UE doit-elle proposer un AB dans des situations de fragilité? Il existe des situations où l’AB peut être la modalité la plus appropriée Le coût de non intervention peut être catastrophique (chaos menant à la guerre civile, crise s’étendant au niveau régional, etc..) Les bénéfices potentiels peuvent être très importants: reprise des services de base Pourquoi un contrat spécifique pour offrir un AB dans des situations de fragilité ? Ces situations requièrent un engagement à développer les capacités Les critères d’éligibilité et les modalités de mise en œuvre nécessitent des mécanismes adaptés au contexte de fragilité NB: les CCAE sont destinés à aborder des situations de fragilité, et non à éviter les contraintes d’un CBGD ou d’un CRS ! On bullet 1: difficulty of implementing and managing projects (PMUs, counterpart funds, etc…)

En quoi consiste la fragilité ? La fragilité renvoie à des structures faibles ou en échec et à des situations où le contrat social est rompu en raison de l’incapacité ou de la réticence de l’État à gérer ses fonctions premières, à remplir ses obligations et à honorer ses responsabilités en matière de règle de droit, de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de sécurité et de sûreté de sa population, de réduction de la pauvreté, de missions de service, de gestion transparente et équitable des ressources et de l’accès au pouvoir. Conseil de l’UE, novembre 2007

Outline Rationalité d’un CCAE Préparer la décision de fournir une AB dans des situations de fragilité Identifier la fragilité Opportunités et risques d’une AB Une feuille de route pour délimiter et simplifier la préparation d’un CCAE Eligibilité et évaluation des risques Conception

Identifier la fragilité Principaux facteurs Situations de post-conflit Catastrophes naturelles Situations de pauvreté extrême Crise économique Crise humanitaire etc. Questions essentielles lors de l’évaluation de la situation en vue d’un CCAE: La fragilité est-elle le résultat d’un manque de capacité? Ou d’un manque de volonté? Une liste des pays en crise a été établie par le Directeur général du DEVCO en vue de l’application de procédures souples La Banque mondiale a établi une liste des États et territoires fragiles If fragility is due to unwillingness, little scope for BS. Bullets 3 & 4 : even if acountry is not on these lists, it can still be regarded as fragile (for SBC purpose) providing there is supporting evidence.

Opportunité Il y a une opportunité lorsque l’AB peut apporter les éléments essentiels de (re) création de l’appareil de l’État : Consolider un processus de stabilisation Soutenir la sortie de crise d’un pays La décision de fournir un AB Est fondée sur une analyse de la situation de fragilité (risques et opportunités) Peut nécessiter une adoption préalable de dispositifs supplémentaires Doit être prise rapidement Analysis of situation should take into account overall political and security situation Financial risks Potential cost of non intervention

Une feuille de route pour simplifier la préparation d’un CCAE (1) Le pays partenaire peut-il être considéré comme fragile/en situation de fragilité? Peut-on assigner au programme un but clair contribuant aux objectifs de construction de l’Etat et de transition démocratique? Quel est le degré d’engagement du pays partenaire et la crédibilité de la stratégie de stabilisation à soutenir avec un CCAE? Les critères d’éligibilité pour un CCAE sont ils satisfaits? Quels sont les risques, y compris politiques, les mesures d’atténuation et, en contrepartie, les effets positifs? Y a-t-il un appui plus large: EM, BM, FMI? Cf. Note to DEVCO Management (Dec. 2012) - The note explains the steps and procedures as well as safeguards and conditions which apply to SBCs in line with the new budget support policy and the new budget support guidelines. - To highlight the importance of policy steering at HQ levels in decision-making process regarding budget support, including SBC.

Une feuille de route pour simplifier la préparation d’un CCAE (2) Il ne s’agit pas d’un canevas rigide mais d’un outil destiné à identifier et pallier les difficultées de conception d’un CCAE dans un pays en situation de fragilité; définir des jalons et plans d’actions clairs dépendant des situations particulières et permettant de suivre les progrès de mise en oeuvre; fournir un cadre au dialogue de politique (y compris sur le développement des capacités) avec le pays partenaire en visant à renforcer et favoriser l’utilisation de ses systèmes de gestion; être élaboré sous la guidance des directions géographiques (en collaboration étroite avec les et les services généraux compétents.

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Éligibilité La feuille de route AB dans une situation de fragilité est l’instrument pour Identifier si un pays est éligible Ou identifier les mesures à prendre qui pourraient le rendre éligible Les critères d’éligibilité sont les mêmes pour tous les types de contrats, y compris les CCAE L’appréciation est adaptée à la situation de fragilité au cas par cas Pour les CCAE, l’identification peut se faire en parallèle avec la formulation Public policies: policy responses In fragile situations government development programmes may not. Then framework adopted by international community (e.g. transition compacts to avoid aid fragmentation), presidential plans,…) Pas de QSG1. Feuille de route doit être approuvée par CAAB

Éligibilité (1) Politiques publiques Évaluation de la pertinence et de la crédibilité de la des politiques de réponse à la situation de fragilité. il n’y a généralement pas de plans formels et cohérents de développement nationale appropriation nationale des politiques limiter les ambitions Existe-t-il un engagement de la part du gouvernement pour intégrer ces priorités dans le budget ? pour mener des examens réguliers conjointement avec les partenaires de développement et, éventuellement, la société civile ? Assessing the basic elements of a PFM: Rapid diagnosis of PFM needed to establish baseline situation and identify weaknesses May be done by PEFA or IMF Fiscal Affairs Department, World Bank or other donors

Éligibilité (2) Cadre macroéconomique Objectif prioritaire doit être la stabilisation, indispensable pour sortir de la situation de fragilité L’évaluation s’appuiera sur: Les relations avec le FMI et le type de programme en place L’analyse de la situation macroéconomique L’existence d’estimations des recettes et dépenses des administrations publiques et de l’écart de financement. Les perspectives à un horizon de 2/3 ans. Assessing the basic elements of a PFM: Rapid diagnosis of PFM needed to establish baseline situation and identify weaknesses May be done by PEFA or IMF Fiscal Affairs Department, World Bank or other donors

Éligibilité (3) GFP Au minimum, les éléments fondamentaux d’une GFP doivent être en place: existence d’un budget, système de trésorerie et rapports sur l’exécution du budget. En leur absence l’AB ne peut pas être envisagé. Dans les situations de fragilité un programme formalisé de réforme de la GFP peut ne pas exister. Dans ce cas l’engagement du pays sur un programme approprié d’amélioration de sa GFP et l’évidence de progrès réalisés dans des délais satisfaisants doivent être évalués. Mesures à court terme: des conditions particulières peuvent être requises préalablement au premier décaissement. Assessing the basic elements of a PFM: Rapid diagnosis of PFM needed to establish baseline situation and identify weaknesses May be done by PEFA or IMF Fiscal Affairs Department, World Bank or other donors

Éligibilité (4) Transparence et supervision du budget Les critères permettant d’évaluer l’éligibilité en vue de l’approbation du programme et durant la mise en œuvre doivent être adaptés à la situation de fragilité évaluer l’engagement du gouvernement à satisfaire le critère plutôt que d’exiger que le critère soit satisfait avant l’approbation du programme. Toutefois le critère reste une condition pour le premier décaissement. définir des jalons réalistes et évaluer les progrès (mise en œuvre) Production et publication des principaux documents budgétaires Mise à disposition de l’information budgétaire dans les délais requis Exhaustivité des informations budgétaires Qualité, intégrité et fiabilité des informations

Evaluer les risques Crucial pour un CCAE  les risques à venir Specific conflict or fragility/political economy assessment, possibly carried out jointly by donors (ideally with government concerned); EC’s RMF should take into account (narrative) the specificities related to fragility Delegation’s own analysis of key factors and actors playing a role in the fragility situation Risks/expected results – Risks of non-intervention/opportunities - risk response strategies, mitigating measures and capacity development. - Assessments should be shared with EU-MS represented in the country. - Consultation with non EU donors (IFIs) recommended. SBC discussed at BSSC: case by case analysis and possibility for high risk acceptance

Évaluer les risques Crucial pour un CCAE  anticiper les risques à venir Une évaluation spécifique du conflit ou de la fragilité/de l’économie réalisée conjointement par les donateurs/gouvernement partenaire, si disponible Importance de l’analyse par la délégation des facteurs et acteurs clés jouant un rôle dans la situation de fragilité Le cadre de gestion du risque est à compléter en tenant compte (compte- rendu) des spécificités liées à la fragilité L’évaluation des conséquences d’un non-engagement. L’évaluation doit être partagée avec les ÉM présents dans le pays. Consultation hors UE, (en particulier avec IFIs) recommandée. CCAE toujours soumis au CCAB: analyse cas par cas et possibilité d’acceptation d’un risque élevé

Plan du module 11 Rationalité d’un CCAE Préparer la décision en vue de fournir un AB dans des situations de fragilité Éligibilité Conception

Conception (1) Durée du contrat: Enjeu: les situations de fragilité exigent, très tôt, un engagement à une longue période de réformes séquencées, mais elles entraînent également des risques élevés D’où, adoption d’une approche progressive: Programme à court terme (1 an); par ex., pour compléter une facilité de crédit rapide du FMI Programmes sur 2 à 3 ans avec une revue annuelle de l’AB. Les revues annuelles peuvent conduire à des amendements ou à la suspension du programme Passer ultérieurement d’un CCAE à un CBGD ou un CRS Un contrat CCAE ne sera généralement pas combiné avec d’autres contrats d’AB Duration: Redressing fragility will involve a long commitment, but it is important to achieve quick results. This and the high risks makes it reasonable to start with short contracts with limited realist objectives. Note: SBC should not be combined with other BS contracts.

Conception (2) Atténuation du risque Recours au Cadre de Gestion des Risques (CGR) pour identifier les mesures adéquates Profil de décaissement Doit être coordonné avec les administrations publiques, le FMI, et les autres donateurs de l’AB pour être adapté aux besoins de trésorerie Indicateurs de performance : Limiter le nombre La règle n/n+1 sera appliquée sur base des indicateurs évalués pour l’année n Duration: Redressing fragility will involve a long commitment, but it is important to achieve quick results. This and the high risks makes it reasonable to start with short contracts with limited realist objectives. Note: SBC should not be combined with other BS contracts.

Messages clés Restez simple et réaliste Ciblez les résultats rapides Coordonnez étroitement avec l’IFI et les autres donateurs de l’AB Réévaluez régulièrement les risques et opportunités