Formation en appui budgétaire Module 3 Evaluation de la Gestion des Finances Publiques (critère d’éligibilité)

Plan du module 3 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des revenus domestiques Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP

Politique macroéconomique, politique budgétaire, GFP… … et critères d’éligibilité d’AB Running Head 12-Point Plain, Title Case Politique macroéconomique Gestion des finances publiques Critères d’éligibilité Fonction: mettre en œuvre les politiques de finances publiques Objectifs: Discipline budgétaire Affectation des ressources en fonction des objectifs de politique Mission de service public et gestion des ressources efficientes Instrument: Le budget Préparation Exécution (dépenses, recettes) Suivi, comptabilité, rapport Audit externe Objectifs Stabilité macroéconomique (déficits soutenables) Croissance stable et durable Instruments Politique monétaire et de taux de change Politique budgétaire Politique de mobilisation des recettes nationales Politique en matière de dépenses publiques Politique de la dette Politiques publiques Cadre macroéconomique stable Gestion des finances publiques (GFP) (Attention particulière sur la mobilisation des ressources financières nationales) Explain: Policies: Macroeconomic policy is part of public policies Public Finance Policy (fiscal) is an instrument of macroeconomic policy (but also of public policies, together with regulations) Public Finance Management is the institutional setting to implement fiscal policy and to provide the resources for the delivery of public goods and services The budget is the main tool of public finance management. Eligibility criteria Public policies (cf Module 3): the credibility of public policies requires that the PFM is able to implement them according to the objectives that have been set. Stable macroframework: checks the macrofiancial sustainability of the policies. Note that fiscal discipline, an objective of PFM, is essential to maintain stability. PFM: this eligibility criterion verifies the whole PFM framework, its functioning and its accountability. Focus on revenue stabilisations assesses both domestic revenue policy (i.e. Taxation, non tax revenue, user fees, pricing of public goods), execution of the budget (effectiveness of revenue mobilisation ) Transparency and oversight: checks the mechanisms that ensure publicity and control of the budget. Transparence et contrôle du budget

The budget cycle Le cycle budgétaire

Les étapes du cycle budgétaire November 2011 Année fiscale Les étapes du cycle budgétaire Budget T-1 Reportate & Audit Revue de polit. Exécution du budget. Progr. stratég. &prép. budget Budget T-1 Reportate & Audit Revue de polit. Exécution du budget. Progr. stratég. &prép. budget Budget T+1 Reportate & Audit Revue de polit. Exécution du budget. Progr. stratég. &prép. budget This slide to show that at every point of time the ministry of finance is involved in three budgets: the review of the previous one(s), the execution of the current one, and the preparation of the next one. t-2 t-1 t t+1 t+2

Plan du module 5 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des revenus domestiques Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP The general approach is based on two documents: 1° The supplementary document to the Action Fiche) In the guidelines: vol III, annex 5, part I In this presentation: points 3, 4 and 5 2° The Annual Monitoring PFM report. In the guidelines: vol III, annex 5, part II In this presentation: point 6 In addition, the guidelines, vol III, annex 5, part III include various templates for the appendices to be joined to the two previous documents This module also includes a section on the PFM aspects of domestic revenue mobilisation (DRM) DRM is not an eligibility criterion but the Commission wants to sets special importance on this topic since DRM in the long run is the natural way to exit from BS and aid dependency. DRM is primarily a matter of fiscal policy but also of PFM. The guidelines treat both aspect jointly in vol II, section 5.5, and in vol III,annnex 11. In this course DRM fiscal policy aspects are dealt with in module 4(macro) whereas the PFM aspects are covered in this module (point 3b).

La GFP doit être analysée et suivie pour tous les contrats d’AB Running Head 12-Point Plain, Title Case Evaluation de la pertinence et de la crédibilité du programme de réforme de la GFP Lors de la conception Un programme pertinent (les enjeux clés doivent être abordés) et crédible d’amélioration de la GVP doit être en place (→ actions appropriées et séquence, arrangement institutionnels budget, engagement politique, progrès réalisés, etc. ) Pendant la mise en œuvre Une mise en œuvre satisfaisante du programme de réforme de la GFP doit être démontrée (progrès réalisés par rapport aux changements attendus). La pertinence et la crédibilité doivent être maintenues La GFP doit être analysée et suivie pour tous les contrats d’AB

Accent sur l’entièreté du système de GFP et les fonctions essentielles Running Head 12-Point Plain, Title Case CBGD Accent sur l’entièreté du système de GFP et les fonctions essentielles CRS Accent (également) sur les aspects GFP spécifiques au secteur Evaluez la GFP pour tous les types de contrats CCAE Accent sur la restauration des fonctions essentielles de la GFP et la fourniture des services sociaux de base. Second bullet: in this sentence “precondition” should not be understood as a precondition for signing the Financing Agreement, but as a disbursement condition for the first tranche. Third bullet: this is in fact the “bottom line” of the PFM eligibility criterion. It implies also: no matter the strengths and weaknesses of the other eligibility criteria, when PFM is extremely weak, BS will not be provided. The core functions which must absolutely be fulfilled for considering BS are: The existence of a budget The existence of a Treasury or an equivalent central payment system The existence of reporting and control mechanisms. Note L’évaluation influence l’agenda du dialogue sur la GFP avec le pays partenaire. Lorsque la GFP est faible, des préconditions spécifiques avant le déboursement de la première tranche peuvent être nécessaires. Quand une ou plusieurs fonctions essentielles sont très déficientes, l’AB ne “sera pas envisagé”.

Document supplémentaire sur la GFP et rapport spécial de suivi de la GFP Document supplémentaire sur la GFP à produire et à joindre à la Fiche Action et couvrant: Un diagnostic du système de GFP (inclus la mobilisation des ressources financières) (voir 3ème partie) Une évaluation du critère d’éligibilité de la GFP (voir 4ème partie) Le dialogue GFP et le renforcement des capacités (voir 5ème partie) Rapports de suivi annuel de la GFP : voir 6ème partie de cette présentation

Plan du module 5 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des revenus domestiques Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP

Evaluer la performance d’un système de GFP Les trois objectifs spécifiques de la GFP Discipline fiscale globale Allocation des ressources conformément aux décisions de politique Efficacité opérationnelle La « dimension sociétale » Les « valeurs traditionnelles de la GFP: régularité, probité, bonne diligence Le rôle du parlement dans une société démocratique, la redevabilité, la transparence. Note: Further on in the Guidelines, the third objective has been ‘translated’ into “efficient service delivery”, which is not the same as “operational efficiency”. The two terms overlap only partially. At some places in the PEFA guidelines, the same ‘switch’ is made. La performance d’un système de GFP est sa capacité d’atteindre, de la manière la plus efficience possible et en tenant compte du contexte du pays, les trois objectifs de la GFP tout en assurant la “dimension sociétale” et le contexte spécifique du pays.

Comment évaluer? Utiliser les études et évaluations disponibles. Running Head 12-Point Plain, Title Case Comment évaluer? Utiliser les études et évaluations disponibles. Résumer les principales conclusions des études et évaluations récentes (notamment le PEFA) Couvrir toutes les étapes du cycle budgétaire Porter une attention particulière à la gestion des recettes ainsi qu’à la transparence et le contrôle L’évaluation doit inclure les administrations publiques infranationales, les organismes publics et parapublics Identifier d’autres travaux de diagnostic à effectuer

PEFA, l’outil préféré pour l’évaluation de la GFP Les bailleurs de fonds ont convenu d’un outil unique d’évaluation de la GFP: le PEFA (dépenses publiques et responsabilité financière) 28 indicateurs du système GFP + 3 indicateurs relatifs au comportement des donateurs Élaboré de façon à minimiser la subjectivité des évaluateurs Permet des comparaisons sur la durée, et par conséquent, pour tout pays donné, une évaluation des progrès PEFA always in partnership with Governments: on request by Govt (even though might have been arm twisting involved) Cannot be done without very close Govt collaboration Usually done every 2 or 3 years PEFA Manual to be looked at for the way scores are attributed (manual page 9) (Explain how to use manuel at introduction of exercise of the day)

PEFA : cadre de mesure de la performance de la GFP (1)

PEFA : cadre de mesure de la performance de la GFP (2) C. Cycle budgétaire D. Pratiques des bailleurs de fonds Budgétisation basée sur la politique A. Résultats du système de GFP B. Spécificités transversales Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget Audit et vérification externe Crédibilité du budget Couverture et transparence A: PFM outturns includes: credibility of the budget, deviations from aggregate budget/real expenditures and expenditure composition B: Cross-cutting issues includes: comprehensiveness and transparency: coverage of budget classification, budget documentation, reporting on extra budgetary expenditure operations, inter-governmental fiscal operations, fiscal risk oversight and public access to information. C: The Budget cycle: 1° policy based budgeting; 2° Budget execution 3° Accounting, reporting, auditing, 4° External scrutiny and audit. Explain the 28 indicators and break down one to understand how it is made up of different elements then averaged. Comptabilité, enregistrements et comptabilité

Plusieurs autres outils permettent d’approfondir différents aspects de la GFP PEFA PMF: Dépenses publiques & Responsabilité Financière –Cadre de Mesure de la Performance RDP: Revue des dépenses publiques (RDP) ETDP: Enquêtes Traçabilité des DP RONC: Rapports Observation Normes et Codes (FMI) OBI: Open Budget Index (indice sur le Budget Ouvert) CFAA: Country Finance Accountability Assessment (BM) FRA: Fiduciary Risk Assessment OCDE/CAD MAPS: Méthode d’évaluation des systèmes nationaux de passation des marché publics CPAR: Country Procurement Assessment Review (BM) DEMPA: Debt Management Performance Assessment (BM) CE Audits Insist that PEFA is now the preferred tool of the donor community to assess PFM. Among the others, several (CPAR, PETS, DEMBA, DAC NPA….) are « drill-down » tools that can be used to further investigate particular aspects of PFM.

Rapports de l’institution supérieure de contrôle Respect des délais et disponibilité des rapports Portée des contrôles Conclusions et recommandations essentielles Réponses des administrations publiques Suivi de la mise en œuvre des recommandations

La GFP au niveau sectoriel Dans le cas d’un CRS: Établir un diagnostic des questions particulières de la GFP pour ce secteur; Sources d’informations: RDP, ETDP, rapports par secteur de l’ISC, évaluation des risques fiduciaires, rapports annuels des programmes de secteur, etc. Une attention particulière doit être portée sur les systèmes spécifiques de passation des marchés publics, la performance des états de paie, les fonds extra-budgétaires et le niveau de décentralisation. ESDP ?

Identifier les faiblesses et les réformes Résumer le programme de réforme de GFP du gouvernement Identifier les faiblesses importantes et la base de référence par rapport à laquelle les progrès seront suivis Identifier les réformes majeures nécessaires et cibler sur: CBGD → les 3 objectifs majeurs de GFP: discipline budgétaire, affectation stratégique des ressources et missions de service efficientes CRS → accroître l’efficience des missions de service CCAE → rétablissement des fonctions de base de GFP et du respect des obligations financières See pages 6 and 7 of annex 5. When the Government has a good PFM reform programme, all critical weaknesses and reforms needed will be presented in the documents of that programme. CBGD = Contrat de Bonne Gouvernance et Développement (GGCD) CRS = Contrat de Réformes Sectorielles (SRC) CCAE = Contrat relatif à la Construction de l’Appareil de l’Etat (SBC)

Plan du module 5 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des ressources financières nationales Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP

Aspects GFP de la mobilisation des ressources financières nationales Comment améliorer la perception et l’administration de l’impôt? Comment réduire les exonérations? Comment imposer le secteur informel ? Création d’un service dédié aux gros contribuables Davantage de ressources discrétionnaires Prévisibilité renforcée des recettes publiques par rapport à l’aide (projet) Améliorer les systèmes de perception de l’impôt peut permettre de réduire la corruption

Aspects de la MRN devant être évalués Système d’administration et de perception de l’impôt Flexibilité pour compenser la baisse de revenus de certains impôts Programme de réforme et de renforcement des administrations fiscales

Objectifs de la perception et de l’administration de l’impôt Percevoir l’impôt de manière efficace et efficiente Encourager le respect des obligations fiscales et l’application des Codes des impôts Réduire les fraudes ou l’évasion fiscale Mécanisme d’appel équitable et efficient

Running Head 12-Point Plain, Title Case Trois indicateurs PEFA vérifient les conditions requises pour l’efficacité, transparence et bonne diligence Enregistre-ment effectif des contribuables (PEFA PI 14) Obligations fiscales clairement définies (PEFA PI 13) Recouvrement efficace des recettes (PEFA PI 15) NB In the slides these conditions are based on the PEFA requirements of a score A in relevant PEFA indicators Les citoyens ont une compréhension claire de leurs obligations fiscales et satisfont aux obligations d’enregistrement et d’estimation des revenu Les agences de recouvrement sont capable de recouvrir toutes les recettes dues.

Comment renforcer la perception et l’administration de l’impôt ? Simplifier le cadre politique, juridique et administratif et assurer la stabilité Normaliser et simplifier les procédures Réduire les exonérations Renforcer les services fiscaux (renforcement des capacités, TIC, etc.) Établir des services spéciaux pour: les gros contribuables, les industries extractives, les contribuables à haut risque, les investigations en matière de fraude, etc. Améliorer la transparence et l’accès aux informations (niveaux d’imposition, procédures, systèmes administratifs, exonération, impôts perçus, etc.) Il n’y a pas de régime fiscal idéal qui soit la meilleure option pour tous les pays…, mais les mesures mentionnées sont valables partout.

Aperçu des outils de diagnostic pour l’administration fiscale Voir aperçu fourni en annexe 11 (p.113) des lignes directrices de l’AB Trois outils consistent en des bases de données accessibles au public Cinq outils consistent en des cadres pour les évaluations pays Aucun d’entre eux n’est exhaustif et/ou basé sur des indicateurs de performance Il n’existe pas de régime fiscal idéal qui constituerait le meilleur choix applicable partout

Pause café

Plan du module 5 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des revenus domestiques Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP

Séquençage: du diagnostic à l’amélioration Diagnostic du système de GFP Identification des principa-les faiblessesde la GFP Conclusion en matière d’éligibi- lité Définition du seuil à partir duquel le progrès sera suivi Insist that the diagnosis of the PFM system pursues a double objective: Assessing eligibility for BS Setting the basis against which progress will be agreed with the government and then monitored during implementation.

Evaluation de l’éligibilité Running Head 12-Point Plain, Title Case Evaluation de l’éligibilité Pertinence de la stratégie de réforme Quels sont les objectifs et les cibles? Les principales faiblesses sont-elles abordées ? Les objectifs et les cibles peuvent-ils être suivis ? Credibilité de la réforme Pertinence des actions proposées au regard des objectifs séquençage des actions dispositifs institutionnels budget engagement politique antécédents des actions passées le plan d’action est-il réaliste ? lutte contre la corruption et la fraude Highlight: assessment of PFM eligibility criterion is not focussed directly of the quality of the PFM system, but on the quality of the PFM reform strategy.

Séquence des actions de réforme du GFP La crédibilité et le succès de la réforme requièrent une priorisation et un phasage séquentiel; en premier lieu, les bases (pas nécessairement les éléments les plus faibles); les sous-systèmes de la GFP sont étroitement liés. Note Il n’y a pas de séquence type Nécessité d’adapter à chaque situation et aux besoins de la GFP dans un pays particulier. See: Tomassi, D. (2008) Strengthening Public Expenditure Management in Developing Countries, sequencing issues. - The EC and the IMF are working on a guidance note on the Sequencing to PFM reforms expected to be available by mid-2012.

Séquençage: Priorité aux fondamentaux Promouvoir un environnement qui encourage et demande de la performance avant d’introduire des budgets axés sur la performance ou les objectifs. Contrôler les inputs avant de contrôler les outputs. Etablir les contrôles externes avant d’introduire les contrôles internes. Etablir les contrôles internes avant d’introduire la redevabilité managériale. Disposer d’un système comptable fiable avant d’installer un système de gestion financière intégrée. Budgéter ce qu’il y a à faire avant de budgéter pour des résultats à atteindre. Faire appliquer les contrats formels dans le secteur marchand avant d’introduire des contrats de performance dans le secteur public. Disposer d’un système d’audit financier effectif avant de s’engager dans l’audit de performance. Adopter et mettre en œuvre des budgets prévisibles avant d’insister auprès des gestionnaires pour qu’ils utilisent efficacement les ressources qui leur sont confiées. Allen Schick, 1998

Dispositifs institutionnels Comité de pilotage, comité de gestion, cellule de coordination Coordination avec le MinFin et coordination inter-ministérielle Positionner la cellule de coordination du GFP dans l’organigramme Implication du Parlement Coordination avec les donateurs Communication de rapports, mécanismes de suivi et évaluation Activités centralisées (MinFin) et décentralisées (autres ministères) Renforcement des capacités et assistance technique

Appui politique Membres et président du comité de pilotage Place de la cellule de coordination dans l’organigramme du MinFin Qualifications du coordinateur et de son personnel Coordination inter-ministérielle Références à la réforme de GFP dans les documents et discours officiels Le budget est mis à disposition pour la réforme de GFP Intérêt du Parlement pour la réforme de GFP

Lutte contre la corruption et la fraude Devrait être intégrée dans la stratégie de réforme de GFP. Mais va au delà de la GFP et de la crédibilité de la stratégie de réforme de GFP. Composantes essentielles de la GFP : passation des marchés publics, contrôle interne et audit externe. Fournir des indications concernant l’ampleur et le type de corruption. Décrire les politiques anti-corruption et les dispositifs institutionnels interdépendants. La stratégie anti-corruption est analysée plus en détail dans le chapitre sur la gestion du risque.

Conclusions concernant la stratégie de réforme de la GFP Running Head 12-Point Plain, Title Case Conclusions concernant la stratégie de réforme de la GFP La stratégie est-elle suffisamment pertinente? La stratégie est-elle suffisamment crédible? Quelles sont les préoccupations en matière de pertinence et de crédibilité? Ces préoccupations doivent faire l’objet d’un dialogue approfondi avec les autorités.

Plan du module 5 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des revenus domestiques Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP

Running Head 12-Point Plain, Title Case Dialogue GFP et renforcement des capacités (dernier chapitre du document supplémentaire GFP Fixer un agenda pour le dialogue politique sur la GFP, en particulier pour la première année Établir une distinction entre les questions stratégiques et les objectifs et mesures à court terme Intégrer le développement des capacités dans les questions à débattre Arriver à un accord préalable sur les dispositifs institutionnels pour le dialogue politique

Plan du module 5 Introduction: politique budgétaire, gestion des finances publiques et critères d’éligibilité Aperçu et approche générale a. Diagnostic du système de GFP b. Aspects GFP de la mobilisation des revenus domestiques Evaluation du critère d’éligibilité de l’AB Dialogue GFP et renforcement des capacités Rapport annuel de suivi de la GFP

Le pilotage de la GFP dans les 3 contrats d’AB CBGD → le suivi est ciblé sur l’intégralité du programme de renforcement du GFP CRS → le suivi peut cibler les questions de GFP dans un secteur CCAE → le suivi doit cibler le maintien des fonctions vitales de l’État et des missions de services de base. - See page 25 of the Guidelines - Bullets 2 and 3: difference between “could” en “should” is copied from page 25 of the Guidelines

Contenu du rapport annuel de suivi (1) Chap. 1: principales caractéristiques (voir annexe 5, page 45) Chap. 2: résumé des principaux développements depuis l’année précédente (voir annexe 5, page 46) Chap. 3: progrès dans l’amélioration de la GFP: Utiliser le tableau de suivi (voir appendice 1 de l’annexe 5) Établir une distinction entre la performance du système de GFP et les mesures de la réforme à entreprendre Évaluer les facteurs institutionnels et les structures du pouvoir influençant la performance et la réforme Conclusions et suivis des rapports d’audit

Contenu du rapport annuel de suivi (2) Chap.4: Maintien de la pertinence de la stratégie de réformes de la GFP. Utilisation des info issues des rapports annuels sur la stratégie de GFP et autres analyses Chap.5: Maintien de la crédibilité de la stratégie de réforme de la GFP : Plan d’action et budget Dispositifs institutionnels Renforcement des capacités Engagement politique Lutte contre la corruption et la fraude

Contenu du rapport annuel de suivi (3) Chap.6: conclusions portant sur l’éligibilité: fondée sur les constats des sections 3, 4 et 5 de cette présentation. Chap.7: qualité du dialogue de politique sur la GFP: Fréquence des réunions et participants Questions débattues Qualité des documents à débattre et des procès verbaux des réunions Suivi des conclusions et recommandations des réunions Lien avec d’autres mécanismes de coordination

Avec tous nos remerciement pour votre attention