Classification budgétaire et budget de programme Unité 2 – Domaines de la GDP et phasage des réformes Module 2.3. Les budgets de programme/ de performance

Jour 2 : Sous-systèmes de la GFP et priorités dans les réformes Module 2.1. La classification des dépenses, la préparation du budget et le CDMT Module 2.2. Le cycle de la dépense et la comptabilité Module 2.3. Les budgets de programme/ de performance Module 2.4. Contrôle externe et questions informatiques

Module 2. 3. Les budgets de programme/ de performance Module 2.3. Les budgets de programme/ de performance. Objectifs du module Ce module présente les grandes lignes d’une approche budget de programme Il identifie les difficultés et écueils possibles Il présente une démarche de mise en œuvre progressive

Module 2.3 Points examinés Approches budgétaires Le programme Performance et budgétisation La démarche de mise en place Eviter les écueils

Approches budgétaires 1. « Budgétisation classique » : Budgétisation axée sur les intrants/moyens Points forts Les processus basiques sont assurés Développement d’une culture de discipline Points faibles : En règle générale, peu de préoccupations concernant les politique publiques et les résultats Souvent, les procédures bureaucratiques sont lourdes Focus on economy, controls and due processes. The MOF may perform tight control on spending

Approches en matière de budgétisation: orientée sur les résultat 2. « Budgétisation orientée sur les résultats » Orientation: produit/efficience et/ou résultat/efficacité. Points forts : Reflètent le véritable objectif de la budgétisation Points faibles : Nécessitent de solides dispositions institutionnelles Leur efficacité dépend grandement du contexte du pays Budgeting for results Aimed at better achieving the 3 objectives of PFM Different orientations depending on the focus: output/efficiency or outcome. Various procedures and institutional arrangements are related to these approaches e.g. Programme budgeting Contractualist approaches Creation of “arm’s length public agencies” accountable on results However their effectiveness depends on the country context.

Approches budgétaires « Traditionnelle » Recherche de l’économie « GBO », « GAR », « budget de programme/performance » Recherche de la performance GBO: Gestion du Budget par Objectifs: approche de gestion fondée sur des résultats mesurables devant répondre aux objectifs et aux indicateurs préalablement définis. GAR: Gestion Axée sur les Résultats

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Un concept de base dans le cadre des approches « performance »: le programme Une classification des dépenses en programmes vise à: Mieux formuler et suivre les politiques budgétaires Donner une base pour une gestion performante Améliorer la transparence Assurer la redevabilité (accountability) : rendre compte et rendre des comptes sur les résultats

Définitions du programme [au sens budget de programme/performance] France (LOLF): Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis  définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus…» Directive 06/2009/CM/UEMOA: « A l’intérieur des ministères… un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associés des objectifs précis…». Nations Unies 1965: “Une division des activités d’une agence, qui permet d’identifier les activités qui produisent un produit ou un service représentatif des objectifs pour lesquels cette agence a été établie”

Les programmes sont ministériels Sauf rares exceptions les pays ayant adopté une approche programmatique ont établi leur programmes par ministère Les ministres sont redevables devant le Parlement; Le budget est mis en oeuvre par des ministères. Une nomenclature de programme devra donc prendre en compte à la fois les objectifs de politiques publiques et les centres de responsabilité Les aspects interministériels (sectoriels) sont à prendre en compte au niveau des stratégies et de documents de politiques transversales

Le programme. Quelques caractéristiques Regroupement des dépenses indépendant de la nature de la dépense et de la source de financement Toutes les dépenses sont classées dans un programme et un seul. Le programme est une composante de la nomenclature budgétaire Le programme correspond en général à une politique publique. Sa durée de vie n’est pas limitée par l’achèvement d’activités spécifiques. Cette définition est différente de celle utilisée en gestion de projets ou par les bailleurs de fonds où le programme est un groupe de projets. Dans une approche Budget de programme, la gestion budgétaire est basée sur le programme Importance du responsable de programme

Caractéristiques d'un budget de programme Un budget de programme comprend: Une classification des dépenses du budget par programme (en plus des autres classifications) Dans un document joint à la loi des finances Des exposés des objectifs Un descriptif des activités Des indicateurs de performance et leurs cibles Comprend le plus souvent des projections de dépenses pluriannuelles (Cf. CDMT) –les années au-delà de l’année budgétaire étant indicatives Un rapport annuel de performance rend compte des résultats Un responsable ce programme prépare la stratégie du programme, supervise son exécution et est redevable des résultats

Le degré de liberté de l’exécutif Dans l’approche budget de programme, le programme détermine le champ de l’autorisation parlementaire Unité de spécialisation de crédit, appropriation Les virements entre programmes sont limités à un faible pourcentage du montant des programmes concernés Au sein d’un programme, les crédits sont fongibles, c’est à dire l’exécutif peut procéder à des virements/réallocation. Sous réserve, toutefois, de conditions de fongibilité asymétrique: On ne peut pas augmenter les dépenses de personnel (France, UEMOA) On ne peut pas diminuer les dépenses en capital (pays anglophones, UEMOA) Etc.

Programme et organisation Pour des raisons de redevabilité (accountability), les programmes, lorsqu'ils sont catégories du système de classification, doivent être rattachés à un ministère et un seul Les conflits potentiels entre responsables administratifs et responsables de programme doivent être analysés lors de la structuration du budget d'un ministère en programme

Performance et budgétisation (1) L’OCDE a défini la budgétisation axée sur les performances comme un processus de budgétisation permettant d’établir un lien entre des fonds alloués d’une part et des résultats mesurables de l’autre. Elle distingue trois catégories : la budgétisation présentationnelle la budgétisation éclairée par les performances et la budgétisation axée directement sur les performances ou obéissant à une formule OCDE (2007), La budgétisation axée sur la performance dans les pays de l’OCDE

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Performance et budgétisation (2) Budgétisation présentationnelle: les informations sur les performances sont seulement présentées dans les documents budgétaires (ou autres). Elles servent alors de référence pour faire jouer la responsabilité et dialoguer avec le législateur et les citoyens. Elles ne jouent alors aucun rôle dans les prises de décisions. Budgétisation éclairée par les performances, les ressources sont reliées indirectement aux propositions de performances futures ou aux performances passées. Budgétisation axée directement sur les performances , les ressources (ou des ressources additionnelles) sont allouées en fonction des résultats obtenus. N’est utilisée que dans un nombre limité de pays de l’OCDE, et uniquement dans certains secteurs. Par exemple, le nombre d’étudiants qui obtiennent un mastère permettra de définir les financements octroyés l’année suivante à l’université qui délivre ce diplôme. ■

Performance et budgétisation -Précautions Le lien entre la performance et la budgétisation est en général indirect (« budgétisation présentationnelle »,« budgétisation éclairée par les performances ») On ne punit pas un secteur prioritaire non performant, on réfléchit! Attention aux effets pervers! Vision en tunnel Manipulation des données Comportement opportuniste, etc. Éviter les système d'indicateurs lourds, complexes, mal suivis, etc. 19 19

20 Présentation de M. Lundsgaard Rabat Avril 2007 20

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La démarche Procéder par étape La définition des étapes doit prendre en compte : Les étapes dans la mise en place d’un CDMT (cf. module 2.1) Les évolutions d’une budgétisation axée sur la performance commençant par la budgétisation présentationnelle, la budgétisation directe venant plus tard S’assurer préalablement que la mise en place du budget de programme ne conduira pas à oublier des réformes plus urgentes, n’alourdira pas un programme déjà surchargé, et est soutenue sur le plan administratif et politique

Les étapes 1. Le programme est un élément de la classification des dépenses pour mieux analyser les politiques Dans le budget ou dans un document annexe (CDMT/budget de programme/projet de performance) 2. Le budget est géré sur la base du programme Responsable de programme nommé Fongibilité des crédits, mise en place de façon progressive 3. Des instruments de gestion sur la base des performances sont développés progressivement A lier aussi à la mise en place d’une comptabilité d’exercice Peut concerner des expériences pilotes partielles, mais à court/moyen terme ce sont surtout les étapes 1 et 2 qu’il faut envisager

L’étape 1 (« budgétisation présentationnelle ») Classification des dépenses par programme. Deux variantes: introduite directement dans le budget ou dans un document annexe (annuel ou souvent pluriannuel -CDMT) Avantages: plus facile à mettre en œuvre, peut être progressif (par ex. avec des ministères pilotes) Inconvénient: les documents annexes ne sont pas toujours cohérents avec le budget Information sur la performance attendues dans le budget ou des documents annexes Rapport sur les résultats

L’étape 2 (« budgétisation éclairée par les performances ») La classification programmatique est introduite dans le budget Un responsable de programme est nommé Sous la supervision du ministre et du secrétaire général (permanent), il formule la stratégie, le budget du programme et rend compte sur les résultats Il dispose d’un certain degré de souplesse pour allouer les moyens au sein de son programme Les documents de performance sont examinés en même temps que les demandes de dotation budgétaire

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Budget et objectifs stratégiques Les stratégies doivent être reflétées dans le budget, mais Il n'est souvent pas pertinent d'organiser le budget selon les axes d'une stratégie Certains axes stratégiques sont transversaux Exemple: bonne gouvernance Les stratégies ne couvrent pas nécessairement toutes les activités de l'Etat Une stratégie et un budget sont des documents à finalité différente La structure du budget doit tenir compte des responsabilités dans la gestion 27 27

Objectif 3: Scolarisation des filles Qui sait répartir toutes les dépenses du ministère de l'éducation par objectif? Objectif 1: Accès Objectif 2: Qualité Objectif 3: Scolarisation des filles Voiture du ministre 50 Livres Scolaires: 200 Constructions Scolaires: 1000 Salaire des maîtres: 5000 Electricité 50 28 28

Le budget par activités (1) Littéralement interprété, mettrait en jeu des méthodes de comptabilité analytique, impliquerait de; Répartir les charges de personnel Imputer les frais généraux, imputer l'amortissement des investissements, etc. Par exemple: comptabilité par activités (ABC -activity based costing) En pratique, pour le fonctionnement, ne porte souvent que sur les dépenses en biens et services directes (hors frais généraux) Seulement 50 à 10% du coût complet de l'activité. 29 29

Le budget par activités (2) Compte de ces limites, inutile de conduire des exercices excessivement détaillés Bien cibler le champ du chiffrage Pour le fonctionnement: l'activité correspondra le plus souvent à l'unité administrative (par exemple, direction) –sauf activité spécifique ayant une comptabilité séparée Pour l'investissement: l'activité est le projet ou une composante du projet 30 30

Répartir le budget par activités? Qui tiendra la comptabilité? Inspection primaire du district A activités: Visites d'école et inspections Organisation des examens Réunions avec les parents d'élèves Distribution du matériel pédagogique Salaires 300 Papier 30 Carburant 100 Electricité 50 31 31

Eviter l'échec Quelques conditions de non-échec Programmes par ministère Programme=sous-fonction (ex.: enseignement primaire, etc..)=ensemble de services+projet Pas de comptabilité analytique Pas trop de programmes Pas trop de détail Activité=services+projet d'investissement Difficultés restantes (Si l'administration n'est pas organisée de façon fonctionnelle) Conflit gestionnaire de programme-responsable administratif Revoir les bases de donnée du personnel Relations avec les services déconcentrés: le programme est vertical!

Module 2.3 Messages clefs La mise en place d’un budget de programme vise à renforcer le lien entre le budget et les politiques et la performance dans la fourniture des services publics Elle nécessite un certain nombre de précautions, elles que clarification des rôles du responsable de programme, nomenclature des programmes adaptée à la gestion budgétaire Le développement d’une approche orientée vers la performance demande du temps et doit être progressif. Il ne peut être envisagé que si les «bases » sont présentes