INTRODUCTION À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Module 1.2 Le budget et les principes budgétaires

Plan du cours 1.2 Le budget 1.1 Introduction 2.2 & 2.3 Programmationet préparation du budget 3.1. Cycle de la dépense 5.2 Décentralisation 1.1 Introduction 2.1 Macroéconomie et budget 4.1 Administration des recettes 3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 1.3 Classification budgétaire 4.3 Comptabilité & rapports 4.2 Gestion de la trésorerie 1.2 Le budget 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif 3.3 Contrôle interne & audit 5.1 Contrôle & supervision externes

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Approches budgétaires (1) 1. « Budgétisation classique » : Budgétisation axée sur les intrants/moyens Points forts Les processus basiques sont assurés Développement d’une culture de discipline Points faibles : En règle générale, peu de préoccupations concernant les politique publiques et les résultats Souvent, les procédures bureaucratiques sont lourdes Focus on economy, controls and due processes. The MOF may perform tight control on spending

Approches budgétaires (2): 2. « Budgétisation orientée sur les résultats » Orientation: produit/efficience et/ou résultat/efficacité. Points forts : Reflètent le véritable objectif de la budgétisation Points faibles : Nécessitent de solides dispositions institutionnelles Leur efficacité dépend grandement du contexte du pays Budgeting for results Aimed at better achieving the 3 objectives of PFM Different orientations depending on the focus: output/efficiency or outcome. Various procedures and institutional arrangements are related to these approaches e.g. Programme budgeting Contractualist approaches Creation of “arm’s length public agencies” accountable on results However their effectiveness depends on the country context.

Processus de production des services publics et dimensions de la performance

Approches budgétaires « Traditionnelle » Recherche de l’économie « GBO », « GAR », « budget de programme/performance » Recherche de la performance GBO: Gestion du Budget par Objectifs: approche de gestion fondée sur des résultats mesurables devant répondre aux objectifs et aux indicateurs préalablement définis. GAR: Gestion Axée sur les Résultats

Approches budgétaires en pratique La « meilleure » approche budgétaire dépend du contexte du pays Dans de nombreux pays les « bases » consistent à développer une culture de contrôle et un secteur officiel des administrations publiques fondés sur des règles (Schick) A budget technique that proves effective in the context of one country can be ineffective or even counter-productive in another context E.g. in developing countries improving regularity, compliance may be the most effective way of improving efficiency This course deals with the basic requirements for achieving the PFM objectives, but it will not promote a specific technique.

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Principes budgétaires “classiques” Unité: document budgétaire unique concernant toutes les recettes et dépenses de l’État Annualité Budgets annuels Universalité: (1) les recettes et les dépenses doivent être inscrites pour leur montant intégral sans contraction entre elles; (2) les recettes ne sont pas affectées à des dépenses spécifiques Spécificité: destination des dépenses précisée In EC regulations revenue and exp. should be balanced

Principes budgétaires “modernes” Economie, efficience, efficacité Transparence Équilibre: solde recettes-dépenses compatible avec les contraintes macroéconomiques ou les engagements internationaux Sincérité. Ex-ante, sincérité des prévisions budgétaires (Plausibilité et réalisme des évaluations) Ex-post, sincérité comptable

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Cadre législatif et règlementaire Constitution Loi [organique] relative aux lois de finances Autres lois et règlements Code/Loi sur la responsabilité budgétaire Loi sur les finances des collectivités territoriales Décret sur la comptabilité publique Financial regulations Lois de finances

Législation et réglementations Les éléments essentiels d’une législation budgétaire: Fournir un cadre pour l’autorisation parlementaire Établir la responsabilité pour une gestion efficace Conférer une autorité au ministère des Finances Définir les principes d’une gestion fiscale responsable Définir les obligations en matière d’établissement de rapports Autoriser les dépenses et les encaissements Loi de finances autorise l’exécutif à lever l’impôt; le budget est une annexe.

Loi (organique) relative aux lois de finances Couverture minimum Concepts & définitions Portée du budget Rôles et responsabilités Comptabilité & classification Gestion des crédits Calendrier budgétaire Exécution du budget Sanctions Dette et passifs éventuels; déficit Relations entre l’administration publique centrale – et les collectivités territorialres Audit Réglementations comptables Loi sur la responsabilité budgétaire Administration publique locale Loi relative à l’audit

La loi de finances/budget annuel Autorise les recettes et les dépenses Les crédits de paiement établissent la limite des dépenses Plafond des dépenses annuelles Cas particuliers: Francophone: crédits évaluatifs (ex. service de la dette) Anglophone: Standing appropriations Le budget de la CE, quelques pays francophones en Afrique ont des crédits d’engagement en sus des crédits de paiement: Les crédits d’engagement autorisent des engagements couvrant plusieurs années (contrats), mais ils n’autorisent pas les paiements Les crédits de paiement autorisent les paiements Standing appropriation: Obligation de dépense (par exemple garantie contractuelle) ou engagement international qui ne requiert pas de vote. Crédit de paiement: autorise le paiement des dépenses correspondant à un objet spécifié. Limitatif: - plafond de la dépense Evaluatif

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Couverture budgétaire En principe, le budget doit être exhaustif et inclure toutes les recettes et dépenses de l’administration publique centrale pour assurer La discipline budgétaire globale Une allocation des ressources conforme aux objectifs Exceptions, pour (de bonnes et de mauvaises) raisons; Protection de dépenses jugées prioritaires Contournement des réglementations, intérêts privés Le budget n’est pas le seul instrument à mettre en œuvre des politiques Aléas et événements inattendus For fiscal discipline and allocation of resources, the budget should be comprehensive and encompass all government revenue and expenditure Principle of unity and universality E.g. For effective prioritisation all expenditures should be reviewed together There are however many exceptions, for different reasons (good and bad) Protecting some expenditures Efficiency By-passing regulations, private interests The budget is not the only instrument to implement policies Contingencies and unexpected events

L’iceberg: Le budget national est visible au dessus de la surface, mais de nombreuses parties sont invisibles … Budget de l’État Dépenses fiscales Fonds extra-budgétaires Dépassements budgétaires - The hidden part of the iceberg of public finance Explain each one UK examples? eg costs of tax exemptions Dettes éventuelles (implicites-explicites) Déficit des entreprises publiques Activités quasi fiscales Déficit des budgets des gouvernements locaux

Couverture budgétaire «Dépenses» fiscales: concessions ou exonérations à partir d’une structure fiscale « normale » pour atteindre les objectifs de la politique gouvernementale Activités quasi-fiscales: activités des banques publiques ou des entreprises visant à poursuivre des objectifs de la politique gouvernementale Give examples of quasi fiscal acitivities

Couverture budgétaire Risques budgétaires Passifs éventuels explicites: prêt garanti Passifs éventuels implicites, ex. liés à un prêt non- garanti de l’entreprise publique, à des accords de partenariat public-privé, au secteur bancaire. Le gouvernement agit comme un assureur de dernier recours. Le champ des passifs éventuels est très étendus

Unité et universalité: des principes bafoués? Pour la discipline budgétaire et l'efficacité de l'allocation des ressources toutes les dépenses doivent être examinées ensemble, mais en pratique Le camembert est grignoté… Fonds Comptes Recettes affectées Agence

Contournement du budget: « Approche en net » : les recettes propres des agences semi-autonomes et les dépenses effectuées à partir de ces recettes ne sont pas incluses dans le budget Les projets des donateurs sont hors budget Des impôts sont affectés à des dépenses spécifiques Contournement du budget: Advantage of the netto approach: encourage agencies to increase their own revenues, Disadvantage of the netto approach: diminish transparency, at least should be included in the budget document for information For transparency, including in the budget should be a minimum requirement whether their management procedure are “aligned” or not. E.g. Road Funds, Tchernobyl Fund, Defence Funds Pros: Efficiency objectives Avoid cumbersome budget procedure Grant autonomy to the agencies Protect priority expenditures Cons: may thwart the other PFM objectives Create rigidities Hamper fiscal discipline and resource allocation Limit legislature role

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Documents budgétaires Les documents budgetaires doivent: Fournir des informations sur la politique macroéconomique et budgétaire Présenter des informations claires sur les recettes et les dépenses budgétaires et les prévisions de financement Donner des informations sur la « partie cachée de l’iceberg », y compris les risques budgétaires, les relations financières avec les administrations infranationales et les entreprises publiques

Documents budgétaires Exigences PEFA « A » : Hypothèses macro-économiques Déficit budgétaire, défini aux normes du manuel SFP/GFS ou à d’autres normes reconnues sur le plan international. Financement du déficit, décrivant sa composition. Encours de la dette; actifs financiers Exécution du budget de l’année précédente, présenté dans le même format que le projet de budget. Budget de l’année en cours présenté dans le même format que le projet de budget. Résumé des données budgétaires, y compris des données pour l’année en cours et l’année précédente selon les principales rubriques de la nomenclature budgétaire. Explication des implications budgétaires concernant les nouvelles initiatives politiques Development of multi-annual and performance oriented approaches may require documents on expenditure projections over the medium term and the expected and actual performance, such as for example: An Medium Term Expenditure Framework A performance project and a performance report etc.. NB Nouvelles règles de l’appui budgétaire imposent un nouveau critère d’éligibilité relatif à la transparence portant notamment sur Préparation du budget/publication du budget Rapport sur l’exécution du budget Manque-t-il quelque chose ?

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Quelles sont les bases d’un système de GFP? Les fonctions visant à assurer la crédibilité du budget et la discipline budgétaire d’ensemble peuvent être incluses dans une série de fonctions “basiques/pivots” de la GFP: (i) fonctions nécessaires pour assurer la discipline financière (conformité, régularité); (ii) autres fonctions qui contribuent à la crédibilité du budget, parallèlement aux fonctions précédentes.

Un ordre logique entre objectifs de la GFP? Schématiquement (1) Les bases: discipline financière; (2) Ensuite: discipline budgétaire globale; (3) Puis, allocation des ressources conformément aux objectifs et performance opérationnelle Bien entendu des recouvrements partiels sont possibles Diamond (2012) Principes directeurs pour le séquençage des réformes GFP (avant-projet, version avril 2012) commandé par la CE et le FMI   See also Shick « Basics first », Public expenditure management handbook of the World Bank 1998.

Les fonctions de base Discipline financière Système de contrôle adéquat Règlementations financières claires et transparentes Conformité avec les lois et règlements Un budget annuel crédible est mis en œuvre avec peu de déviations importantes Transparence élevée Fonds publics dépensés à des fins autorisées uniquement Les fonds à la disposition des prestataires de service sont connus à l’avance de manière raisonnable

Messages clés Le cadre juridique de la GFP doit établir des responsabilités claires pour la GFP et définir les principes en vue d’une gestion financière efficace Les documents budgétaires doivent couvrir toutes les opérations financières du gouvernement, y compris les dépenses indirectes et doivent inclure une évaluation des risques budgétaires