Introduction À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Module 2.2: préparation du budget : les bases

Plan du cours 1.2 Le budget 1.1 Introduction 2.2 & 2.3 Programmation et préparation du budget 3.1. Cycle de la dépense 5.2 Décentralisation 1.1 Introduction 2.1 Macroéconomie et budget 4.1 Administration des recettes 3.2 Gestion de la paie, passation des marchés & informatique 1.3 Classification budgétaire 4.3 Comptabilité & rapports 4.2 Gestion de la trésorerie 1.2 Le budget 5.3 Évaluation de la GFP & récapitulatif 3.3 Contrôle interne & audit 5.1 Contrôle & supervision externes

Plan du module Contexte de la préparation du budget Principes de base en matière de préparation du budget Phase 1: préparation stratégique du budget Phase 2: préparation détaillée du budget Processus du budget et calendrier Module 2.2 reviews the basic requirements for sound budget preparation. Module 2.3 will review more “sophisticated” techniques such as the Medium Term Expenditure Framework (MTEF)

Contexte de préparation du budget la préparation du budget est un processus Etape clé pour la mise en œuvre des politiques publiques Les deux tâches essentielles dans la préparation budget sont: (i) assurer la discipline fiscale globale; et (ii) affecter les ressources en conformité avec les objectifs de politique publique Il est possible de ne pas exécuter correctement un budget bien préparé, mais il n’est pas possible d’exécuter correctement un budget mal préparé. Good is defined here as: a well prepared budget

Contexte de préparation du budget La préparation du budget est l’étape finale de la planification et de la programmation des activités Les rapports d’exécution du budget, les études d’évaluation et les revues des dépenses publiques offrent des retours d’informations appréciables pour la préparation du budget Un système adéquat de classification du budget facilite la formulation des politiques budgétaires La préparation du budget est grandement influencée par les facteurs politiques, les dispositions institutionnelles, y compris les “règles informelles” Budget preparation is the final step of the planning and programming activities Budget execution reports, evaluation studies, public expenditure reviews provide a valuable feedback to budget preparation An adequate budget classification system facilitates the formulation of budget policies Budget preparation is strongly influenced by political factors, institutional arrangement, including informal rules

Importance du budget pour l’AB En vertu des nouvelles directives (2012) Prérequis pour l’obtention d’un AB (quelque soit le type de contrat) la publication du budget de l’exercice fiscal précédent ou courant un système de trésorerie un mécanisme de rapport sur l’exécution du budget Critères d’éligibilité: L’amélioration du système de GFP (= de l’ensemble du cycle budgétaire) La transparence et le contrôle du budget

Plan du module Contexte de préparation du budget Principes de base en matière de préparation du budget Phase 1: préparation stratégique du budget Phase 2: préparation détaillée du budget Processus du budget et calendrier Module 2.2 reviews the basic requirements for sound budget preparation, module 2.3 will review more “sophisticated” techniques such as the Medium Term Expenditure Framework (MTEF)

Principes de base en matière de préparation du budget Articulation en 2 phases Établissement d’un lien entre le budget et les politiques Processus structuré Processus budgétaire dans une perspective pluriannuelle Distinction entre l’existant et les nouvelles initiatives Eviter la fragmentation

Articulation en 2 phases Ministère des Finances, Premier ministre, Conseil des ministres Analyse macroéconomique Décisions Totaux Plafonds des dépenses par ministère Arbitages intra-ministériels sous le plafond Mise à jour des stratégies sectorielles Réconciliation Rapports de suivi Estimations d’une base de référence Identification des nouvelles activités et des économies Cadrage Préparation détaillée Strategic phase: macro-fiscal objectives (deficit, total expenditures, etc.) and inter-sector trade offs Detailed ministerial budgets Why such an approach? Acknowledge the political aspects of budgeting, encourage ministers to reveal their choice at the budget preparation stage Strategic choice should not be governed by wrangling on individual projects/activities governing strategic choice Make MDAs responsible for trade-offs in their sector Ministères

Contraintes de trésorerie A Eviter Mise en œuvre du budget Contraintes de trésorerie Needs Needs Needs Needs Needs Needs Budget Needs Needs Needs Needs Needs needs= besoins

2. Lier le budget et les politiques publiques (1) De nombreux pays en développement ont des stratégies et des plans au niveau national et sectoriel (documents stratégiques sur la réduction de la pauvreté, plans de développement quinquennaux, etc.) À chaque étape clé du processus budgétaire, les documents élaborés (demandes de budget, projet de loi budgétaire, cadre de dépenses à moyen terme – le cas échéant, etc.) doivent: indiquer le lien entre les activités proposées et les stratégies identifier les difficultés éventuelles de mise en œuvre des stratégies et proposer des mesures correctives An effective link between these policy documents and the budget should be ensured identify implementation difficulties to implement the strategies, notably because the financial constraints, and propose corrective measures Main policy document is often PRSP It essential that these documents indicate clearly the objectives and the means so that budgets can be articulated on them.

2. Lier le budget et les politiques publiques (2) Introduire des procédures et des instruments; Revues des dépenses publiques Étude d’évaluation Comités sectoriels Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) Être attentif aux «asymétries d’appropriation»; la planification (DSRP) et la budgétisation ne sont pas toujours contrôlées par le même ministère. Main policy document is often PRSP It essential that these documents indicate clearly the objectives and the means so that budgets can be articulated on them. Public expenditure reviews Evaluation studies Sector committee to identify budget initiatives to be supported by the relevant line ministries MTEF, if the preconditions for an MTEF, are met –see next module. Attention should also pay to the “asymmetries of ownership” met in some poor countries, the PRSP and the budget not involving the same actors See Whilhem and al. “Minding the gaps”. World Bank. 20

3. Processus structuré Refer to the budget calendar

4. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle Avantages: Discipline financière globale; en évaluant la viabilité des politiques budgétaires, en examinant l’avancement des politiques actuelles sur le plan fiscal Allocation des ressources; en conformité avec les objectifs de la politique, en planifiant les changements politiques qui nécessitent plusieurs années de mise en œuvre Efficience opérationnelle; en apportant aux gestionnaires un certain degré de prévisibilité sur leurs ressources This module focus on Fiscal Discipline, other issues will be discussed in the next module

4. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle –minimum requis des «ressources» Instruments: Un cadre macroéconomique à moyen terme Un TOFE prévisionnel à moyen terme Une analyse du niveau d’endettement viable (AVD/DSA) should be regularly undertaken, which: analyse the debt situation over the medium/long term evaluates trends in debt ratios (e.g. external debt-to-exports and interest expenditure-to exports and revenue) makes risk assessments

4. Processus budgétaire dans une perspective pluriannuelle 2. Perspective pluriannuelle des dépenses Instruments: Évaluation des coûts futurs des projets d’investissement sur plusieurs années; Évaluation des dépenses futures associées aux droits juridiquement contraignants Évaluation des autres initiatives dont l’impact budgétaire est significatif Explain Forward cost: (including their recurrent costs after completion)

5. Distinction entre l’existant et les nouvelles initiatives Pour analyser la politique budgétaire, il convient de distinguer durant la préparation du budget Une projection de référence des dépenses correspondant aux programmes existants Les changements par rapport à cette projection de référence, pouvant inclure des économies (la projection de référence n’est pas acquise indéfiniment!) Une projection de référence relative au maintien à la qualité de service : financement du niveau actuel de qualité de service (par ex,. nombre inchangé d’élèves par enseignant) Budget discipline requires clear descriptions and careful costing of both continuing government programs and new policy proposals”. IMF. Manual on fiscal transparency To analyse the budget policy, it should be distinguished during budget preparation An expenditure projection baseline: the continuing programmes Changes to the baseline, which may include savings (the baseline is not granted for ever! The base line will consist of: the current level of operational activities The costs of the ongoing investment, including the recurrent costs after completion The expenditures related to transfers already committed In addition, a second type of baseline may be established, which will consist of financing the current level of the quality of service e.g. ratios pupil/teacher unchanged The baseline should cover a multi-year period, at least for investment projects, legally binding entitlements and other transfers, and other initiatives with significant fiscal impacts.

6. Eviter la fragmentation Comme indiqué dans le module 1.1, le budget, ou tout au moins les documents budgétaires, doivent être exhaustifs Les procédures de préparation du budget doivent traiter de toutes les dépenses publiques, à la fois directes et indirectes

Eviter la fragmentation D’après J Eviter la fragmentation D’après J.Brumby dans Robinson «Performance budgeting». FMI. 2007 Forme de fragmentation Cause de mauvaise affectation potentielle Action corrective Prêt et don-projet Imposition des priorités des donateurs; épuisement des ressources de contrepartie Garantir la transparence; Appui budget général Double Budgétisation (courante<->capital) Peut amener à de nouveaux investissements de faible rentabilité, des coûts récurrents non financés Processus de budgétisation unifié Fonds extra-budgétaires, organisations autonomes Leurs priorités propres dominent celles du gouvernement Mécanismes visant à examiner toutes les dépenses ensemble Dépenses fiscales Bénéfices mal ciblés, pas correctement suivis Examens de toutes les dépenses, production de rapports Activités quasi-budgétaires Subventions capturées par des intérêts privés Transparence et obligations de services publics financées par le budget

Plan du module Contexte de préparation du budget Principes de base en matière de préparation du budget Phase 1: préparation stratégique du budget Phase 2: préparation détaillée du budget Processus du budget et calendrier Module 2.2 reviews the basic requirements for sound budget preparation, Module 2.3 will review more “sophisticated” techniques such as the Medium Term Expenditure Framework (MTEF)

Phase 1: Phase stratégique de préparation du budget Prévisions macro-économiques Plan national de développement Élaboration de politiques macro-fiscales Développement des stratégies sectorielles Fixation des plafonds des dépenses Évaluation des coûts / de l’impact budgétaire Preparation of decisions on budget aggregates (the MTFF) and inter-sectoral resource allocation The Ministry of Finance (MoF) undertakes macroeconomic analysis, in coordination with the other ministries/agencies responsible for macro-economic management Fixer des priorités dans les contraintes budgétaire aspect budgétaire aspect politique publique

Phase stratégique de préparation du budget – Activités (1) 1. Les ministères (y.c. Institutions et agences autonomes) préparent: Une mise à jour de leurs stratégies sectorielles si nécessaire Un examen de leurs activités Une estimation de leur projection de référence Une proposition de nouvelles initiatives (y compris des économies sur la projection de référence) Transmission de ces données au ministère des Finances

Phase stratégique de préparation du budget – Activités (2) 2. Le ministère des Finances (MFin) prépare un TOFE prévisionnel et estime les dépenses totales 3. Le MFin estime l’espace budgétaire pour de nouvelles activités ou pour augmenter le niveau actuel des activités 4. Le MFin estime le plafond des dépenses pour chaque ministère Il affecte cet espace budgétaire à chaque ministère en fonction des priorités de politique. Plafond ministère = projection de référence du ministère (après économies)+ espace budgétaire affecté 5. Le MFin rédige un document de politique budgétaire générale The MoF estimates the fiscal space for new activities or for increasing the current level of activities by comparing the overall MTFF expenditure ceiling with the sum of MDAs baseline projections Additional fiscal space is sought by looking for savings on low priority activities included in the baseline projections

Phase stratégique de préparation du budget – Activités (3) 6. Le ministère des Finances transmet l’avant projet du document de politique générale sur le budget et les plafonds des dépenses au Conseil des ministres 7. Le Conseil décide des plafonds des dépenses par ministères 8. Les ministères sont avisés de leurs plafonds de dépenses dans une circulaire budgétaire émise par le ministère des Finances The MOF transmits to the Council of Ministers or a high inter-ministerial committee, the draft budget policy paper and the expenditure ceilings Decision on MDA expenditure ceilings is made at this political level Then the expenditure ceilings are notified to the MDAs by the budget circular, issued by the MoF or the Prime Minister

Plan du module Contexte de préparation du budget Principes de base en matière de préparation du budget Phase 1: préparation stratégique du budget Phase 2: préparation détaillée du budget Processus du budget et calendrier Module 2.2 reviews the basic requirements for sound budget preparation, module 2.3 will review more “sophisticated” techniques such as the Medium Term Expenditure Framework (MTEF)

Phase 2: préparation détaillée du budget –Activités (1) 1. Les ministères préparent leurs avant-projets du budget dans les plafonds des dépenses 2. Les services centraux des ministères définissent des procédures appropriées afin d’établir les plafonds des dépenses pour leurs organismes subordonnés 3. Les ministères envoient l’avant-projet du budget au ministère des Finances pour examen MDAs prepare their draft budgets within the expenditure ceilings in the budget circular Within MDAs, headquarters have to set up proper procedures to establish expenditure ceilings for their subordinate agencies Draft MDA budgets are reviewed with the MoF Prime Minister arbitration in case of conflict Subsequent adjustments are made The MoF compiles the draft budget, which is then submitted to the Council of Ministers, then to the legislature.

Phase 2: préparation détaillée du budget – Activités (2) 4. Les avant-projets des budgets des ministères sont examinés par le ministère des Finances 5. Des ajustements sont effectués 6. Le ministère des Finances rédige l’avant-projet du budget, qui est ensuite soumis au Conseil des ministres, puis à l’organe législatif.

Plan du module Contexte de préparation du budget Principes de base en matière de préparation du budget Phase 1: préparation stratégique du budget Phase 2: préparation détaillée du budget Processus du budget et calendrier Module 2.2 reviews the basic requirements for sound budget preparation, module 2.3 will review more “sophisticated” techniques such as the Medium Term Expenditure Framework (MTEF)

Processus du budget et calendrier Le budget doit être présenté à temps et à l’ heure ! En théorie: le budget doit être approuvé par l’organe législatif avant la fin de l’année. En pratique: ce principe n’est pas respecté dans plusieurs pays en développement The budget should be approved by legislature before end-year, so that budget execution according to approved budget can start on-time. Otherwise, risk that service levels implied by new budget will not be reached, or reached at higher cost, through bunching in 2nd semester. This principle is systematically breached in some Commonwealth countries Legislators need sufficient time to review draft budget;

Le processus budgétaire nécessite du temps (1) Les gestionnaires ont besoin de suffisamment de temps pour préparer leurs demandes budgétaires et les estimations détaillées du budget (un minimum de 6 semaines entre la circulaire budgétaire et la présentation au ministère des Finances). Budget managers need sufficient time to prepare budget requests and detailed budget estimates because they will have to make trade-offs in line with their policy priorities. E.g. PEFA PI 11 suggests 6 weeks (between the issuance of the budget circular and the transmission of draft MDA budget to the MOF)

Le processus budgétaire nécessite du temps (2) Les législateurs ont besoin de suffisamment de temps pour étudier l’avant-projet du budget; Du temps pour des analyses adéquates, des débats & des commentaires par les comités du budget (comités sectoriels) Les comités doivent avoir des ressources adéquates Les législateurs ont besoin de temps pour amender le projet budget Le pouvoir d’amendement dans les pays anglophones et francophones en développement sont généralement très limités ou inexistants Les pays de l’ex Union soviétique, l’Indonésie, etc. en ont beaucoup Time for adequate analysis, debate & feedback Importance of committees to scrutinize the budget bill Financial/Budget committee ‘supreme’ committee in respect of budgetary oversight Sectoral and other committees Committees should be adequately resourced Research capability Analysis skills Enough people (in-house or contracted) Physical facilities Legislature powers to amend the draft budget varies from one country to the other Anglophone and Francophone developing countries generally very limited, if any FSU countries, Indonesia, etc. often high Leads to risk of excessive bargaining ->A balance has to be found

Calendrier Le processus budgétaire établit le calendrier!

Messages clés L’élaboration du budget est un processus! Toutes les dépenses publiques doivent être basées sur les politiques gouvernementales. L’implication du politique est par conséquent nécessaire Il convient de distinguer la poursuite des services existants, les changements des niveaux de services et l’introduction de nouveaux services

Messages clés La préparation du budget est divisée en 2 phases: stratégique et détaillée. Le calendrier budgétaire doit laisser sufisamment de temps : (i) aux ministères pour déterminer leurs priorités et procéder à des arbitrages en interne; (ii) à l’organe législatif pour examiner le budget, qui doit être voté avant le début de l’année budgétaire.