Chapitre 4 La cohésion économique et sociale dans l’Union européenne1 1Ce chapitre est construit à partir des documents de la Commission européenne

La politique de cohésion européenne  correction des déséquilibres économiques et sociaux communautaires pour assurer une répartition plus équilibrée de la population et des activités économiques. Elle recouvre le champ des actions sociales et régionales, la politique sociale en Europe relevant pour l'essentiel des politiques nationales. Avec les différentes adhésions, l'Union est devenue plus hétérogène et a été confrontée à des problèmes régionaux plus graves. L'entrée de la Grèce en 1981, de l'Espagne et du Portugal en 1986 ont accru le poids des régions en retard, et l'adhésion des pays de l'Est contribue à accentuer ces disparités. Parallèlement à son élargissement, l'Union s'est insérée dans la globalisation des activités, soumettant son économie à une concurrence plus forte. Son effort de cohésion économique et sociale, qui s'est intensifié et diversifié avec le développement des disparités intra-communautaires, s'est réorienté depuis l'Agenda 2000, vers le financement prioritaire d'une croissance polarisée spatialement pour adapter l'économie européenne à l'internationalisation des marchés.

Section 1 - L’hétérogénéité économique et sociale de l’espace communautaire La politique régionale de l'Union européenne (UE) est une politique d'investissement. Elle soutient la création d'emplois, la compétitivité et la croissance économique, l'amélioration de la qualité de vie et le développement durable. Ces investissements favorisent la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020. A – L’existence de disparités justifiant l’intervention communautaire La politique régionale permet également à l'UE d'exprimer sa solidarité envers les pays et régions moins développés. Elle vise à réduire les disparités économiques, sociales et territoriales importantes entre les régions d'Europe. Le maintien de ces déséquilibres affaiblirait plusieurs piliers de l'UE, notamment son marché unique et sa monnaie, l'euro.

Disparités régionales dans l’UE-27 PIB par habitant (en SPA), 2005 Les disparités intra-UE sont importantes et peuvent être mesurées selon divers critères. Par exemple le PIB par habitant. Les cartes ci-après et ci-dessous montrent une périphérie européenne à l’Est, au Sud et à l’Ouest en difficulté croissante. Source : Eurostat

Année 2003

Année 2011

Au cours de la période 2007‑2013, l'UE a investi un total de 347 milliards d'euros dans les régions d'Europe. Ces fonds ont été destinés à améliorer les liaisons de transport et les connexions internet vers les régions éloignées, à promouvoir les PME dans les régions défavorisées, à investir dans un environnement plus propre et à améliorer l'éducation et les compétences. Ils ont été également investis dans l'innovation, l'élaboration de nouveaux produits et de nouvelles méthodes de production, l'efficacité énergétique et la lutte contre le changement climatique.

La politique régionale soutient la stratégie Europe 2020 pour la croissance et l'emploi et contribue de façon importante aux solutions mises en œuvre par l'UE en réponse à la crise économique actuelle. Cela dit, cet effort ne sera peut-être pas suffisant pour modifier significativement la tendance à l’appauvrissement durable des territoires périphériques européens. Depuis 2008, la politique régionale a dû s'adapter à des besoins fluctuants et à des conditions financières plus rudes. Examinons de façon plus précise les modalités d’intervention communautaires.

1 - Convergence - solidarité entre les régions ; B - Les modalités d’intervention de l’Union européenne Pour la période 2007 - 2013, la politique de cohésion s’articule autour de trois grands objectifs: 1 - Convergence - solidarité entre les régions ; 2 - Compétitivité régionale et emploi ; 3- Coopération territoriale européenne. Quels Fonds soutiennent quels objectifs?  

Le 1er objectif vise à réduire les disparités régionales en Europe, en aidant les régions dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est < à 75 % de la moyenne de l’UE à rattraper les autres. Certaines régions de l’Union telle qu’elle était constituée avant les deux derniers élargissements se situent désormais au-dessus du seuil de 75 % pour la simple raison que le PIB moyen de l’Union a reculé depuis les nouvelles adhésions. Ces régions ont toujours besoin de l’aide de la politique de cohésion. Elles ont bénéficié d’une aide dégressive jusqu’en 2013. Nombre de régions concernées: 99 Nombre d’Européens concernés : 170 millions Montant total: 283,3 milliards d’euros (81,5 % du budget total) Type de projets financés: amélioration des infrastructures de base, aide aux entreprises, traitement des déchets et des eaux usées, connexion à l’internet à haut débit, formation, création d’emplois, etc.

Le 2ème objectif a pour but de créer des emplois en favorisant la compétitivité et en renforçant l’attrait des régions concernées pour les entreprises et les investisseurs. Cet objectif couvre toutes les régions d’Europe non concernées par l’objectif «convergence». Il s’agit : * d’aider les régions les plus riches à faire encore mieux afin de provoquer une réaction en chaîne dans l’ensemble de l’UE ; * d’encourager un développement plus équilibré dans ces régions en éliminant les poches de pauvreté qui y existent encore. Nombre de régions concernées: 172 Nombre d’Européens concernés: 330 million Montant total: 55 milliards d’euros (16 % du budget total) Type de projets financés: développement des transports propres, aide aux centres de recherche, aux universités, aux petites entreprises et aux nouvelles entreprises, formation, création d’emplois, etc.

Par le 3ème objectif, Il s’agit d’encourager la coopération transfrontalière entre pays ou régions, qui n’existerait pas sans l’aide de la politique de cohésion. Du point de vue financier, les sommes en jeu sont faibles par rapport aux 2 autres objectifs, mais nombre de pays et de régions souhaitaient que cela change à l’avenir. - Nombre de régions concernées : toutes; - Nombre d’Européens concernés : 500 millions; - Montant total : 8,7 milliards d’euros (2,5 % du budget total). Type de projets financés: innovation et économie de la connaissance, environnement et prévention des risques, qualité de vie, attractivité, services, etc.

Zones éligibles dans l’UE au titre des objectifs "convergence" et "compétitivité européenne et emploi" Source : Union européenne

La politique de cohésion repose sur quatre grands principes: 1 - Concentration. Ce principe revêt 3 aspects: * concentration des ressources: la majeure partie des ressources des Fonds structurels (81,9 % pour la période 2007-2013) se concentre sur les régions et les pays les plus pauvres; * concentration de l’effort: l’effort d’investissement se concentre sur des aspects spécifiques. Pour la période 2007-2013, il est axé sur l’économie de la connaissance: RDT, innovation, transfert de technologies, technologies de l’information et de la communication, mise en valeur des ressources humaines et développement des entreprises. * concentration des dépenses: au début de chaque période de programmation, un financement annuel est alloué à chaque programme. Ces fonds doivent être dépensés avant la fin de la deuxième année suivant la date à laquelle ils ont été alloués (règle T+2).

2 - Programmation La politique de cohésion ne finance pas les projets individuels. Elle finance des programmes nationaux pluriannuels en lien avec les objectifs et les priorités de l’Union européenne. 3 - Partenariat Chaque programme est élaboré dans le cadre d’un processus collectif associant des autorités européennes, régionales et locales, les partenaires sociaux et des organisations de la société civile. Ce partenariat s’applique à tous les stades du processus de programmation, depuis la conception jusqu’au stade du suivi et de l’évaluation, en passant par la gestion et la mise en œuvre. Cette démarche contribue à garantir que l’intervention est adaptée aux priorités et aux besoins locaux et régionaux.

4 - Additionnalité Les financements alloués par les Fonds structurels européens ne peuvent remplacer les dépenses nationales des États membres. La Commission fixe avec chaque pays le niveau des dépenses publiques (ou équivalentes) éligibles à maintenir pendant toute la période de programmation, et vérifie si ce niveau est bien respecté au milieu et à la fin de la période de programmation. Il s’agit de fixer des objectifs réalistes mais ambitieux pour les dépenses structurelles publiques afin de garantir que l’intervention des Fonds structurels apporte une vraie valeur ajoutée.

Remarque : La politique régionale suppose une participation à tous les niveaux, de l’échelon européen à l’échelon local, car elle a pour fondement juridique le traité sur l’Union européenne, ses priorités sont définies par l’Union et elle est appliquée par des acteurs nationaux et régionaux en partenariat avec la Commission européenne. Le cadre de la politique régionale est défini pour une période de sept ans.

La Commission européenne a présenté le 31/3/2010 un bilan d’étape de la mise en œuvre de la politique de cohésion pour la période 2007-2013. Ce rapport présente une évaluation de la situation et des tendances économiques, sociales et environnementales dans les régions de l’UE. Il montre comment la politique de cohésion a profité à toutes les régions, à la fois grâce à des investissements directs et à des avantages commerciaux indirects, et comment elle a soutenu l’investissement public dans des priorités européennes comme la protection de l’environnement ou la recherche et l’innovation. Toutefois, de profondes disparités économiques subsistent entre les régions. Le rapport révèle des différences régionales spectaculaires (productivité, taux de mortalité infantile, vulnérabilité au changement climatique, etc). Depuis 2008, la crise a ralenti le processus de cohésion.

Ainsi, si les taux régionaux d’emploi avaient augmenté et les taux de chômage diminué entre 2000 et 2008, la crise a interrompu ce processus. Il ressort du rapport que la pauvreté et l’exclusion ont une forte dimension régionale: elles se concentrent dans les régions moins développées et dans les zones urbaines (UE-15) et rurales (UE-12). Les investissements dans les réseaux de transport ont mis en place une infrastructure suffisante dans l’UE-15, mais des lacunes importantes subsistent dans l’UE-12. Des investissements supplémentaires s’imposent pour assurer la conformité à la législation européenne en matière d’environnement, en particulier dans l’UE-12. Enfin, le rapport souligne que le changement climatique aura une incidence majeure sur de nombreuses régions (méridionales et montagneuses surtout).

C – La politique de cohésion 2014 -2020

Section 2 - Le financement de l’intégration de l’Union européenne

En 2012, le budget général communautaire a atteint 147,5 milliards d'euros (crédits d’engagement), soit 1,12 % du PNB de l'UE. En 2014, les crédits d'engagement s’abaissent pour atteindre 142,5 milliards d'euros (1,06 % du RNB des Etats membres). Ce montant est modeste par rapport à celui des budgets centraux des fédérations existantes (Etats-Unis, Canada, Suisse, etc) mais les interventions du budget européen, à l'exception des dépenses agricoles, ne servent que de complément à l'allocation des ressources par le marché. Depuis 1988, la Communauté européenne a établi une programmation budgétaire pluriannuelle. Le budget de l’UE doit être obligatoirement équilibré en recettes et en dépenses. L’Union n’est pas autorisée à recourir à l’emprunt pour couvrir ses dépenses. Afin d’éviter tout dérapage, depuis 1988, des «perspectives financières» fixent un plafond et la composition des dépenses pour plusieurs années.

Les quatrièmes perspectives adoptées par l’Union ont couvert la période 2007-2013 et prévu 974,7 milliards d’euros de crédits d’engagement. Le traité de Lisbonne de 2009 prévoit que le cadre financier pluriannuel est établi par un règlement européen pour une période d’au moins cinq années. Le budget annuel doit respecter ce cadre. Pour la période 2014-2020, le cadre financier pluriannuel (CFP) fixe un plafond de 960 milliards d'euros pour les crédits d’engagement (un chiffre en baisse par rapport à la période précédente). Notons que le budget de l'Union comporte deux types de montants: d’une part, les engagements (décisions d'allouer des fonds à des initiatives spécifiques) et, d’autre part, les paiements (prévisions des paiements à effectuer au cours de l'exercice d'une année budgétaire). Examinons tout d'abord les modalités de financement du processus intégrateur européen avant d’analyser la structure du financement communautaire.

A - Les modalités de financement du budget de l'UE Le budget de l'UE est financé par les ressources propres et d'autres recettes. Il repose sur un principe d'équilibre entre recettes et dépenses et comporte des mécanismes de compensation. Les ressources propres représentent 99% du budget. Elles ne peuvent excéder 1,23% du revenu national brut (RNB) de l'UE. Les ressources diverses s'élèvent donc à environ 1% du budget.

Les ressources propres sont les recettes de l'UE et sont de trois types en 2011 : - les ressources propres traditionnelles (RPT). Il s’agit principalement des droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays extérieurs à l'UE et des cotisations «sucre». - la ressource fondée sur la TVA. Il s'agit d'un taux de pourcentage uniforme appliqué à l'assiette TVA harmonisée de chaque EM. Cette ressource TVA représente quelque 14 milliards d'euros. L'assiette de TVA à prendre en compte est limitée à 50 % du RNB de chaque État membre.

Cette règle vise à éviter que les EM les moins prospères ne paient une part disproportionnée par rapport à leur capacité de contribution. En effet, la consommation, et donc la TVA, tendent à représenter un pourcentage plus élevé du revenu national des pays moins prospères. - la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB). Il s'agit d'un taux de pourcentage uniforme appliqué au RNB de chaque EM. Il sert à équilibrer les recettes et les dépenses budgétaires, c'est-à-dire à financer la partie du budget qui n'est pas couverte par d'autres recettes. Bien qu'il s'agisse d'un élément d'équilibrage, cette ressource constitue aujourd'hui la source de revenu la plus importante. Elle représente 92,7 milliards d'euros.

Source : Commission européenne

Quelles sont les autres recettes ? Le budget est également alimenté par d'autres recettes, telles que : les taxes prélevées sur les rémunérations du personnel des institutions européennes ; les contributions de pays tiers à certains programmes européens; les amendes infligées aux entreprises enfreignant les règles de concurrence ou d'autres règles.

Remarque : Les mécanismes de compensation Les différences de contribution au budget entre les EM ont été jugées excessives par certains pays, qui estimaient payer trop en regard de ce qu’ils recevaient du budget européen. Des mesures ont été prises pour corriger ces déséquilibres. Ces mécanismes de compensation incluent : * la «correction britannique»: la différence entre ce que le Royaume-Uni verse et reçoit est compensée à 66 % ; * le versement de montants forfaitaires aux Pays-Bas et à la Suède ; * les taux d’appel réduits de la TVA pour les Pays-Bas, la Suède, l'Allemagne et l’Autriche. La charge financière que représente la correction britannique est répartie entre les EM au prorata de leur part dans le RNB de l'UE. Néanmoins, depuis 2002, elle est limitée à 25 % pour l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède, pays qui estimaient que leur contribution au budget de l'UE était excessive.

B - La structure des dépenses budgétaires Le cadre financier définit les différentes priorités. Ce cadre pluriannuel définit des montants maximaux (appelés «plafonds») pour chaque grande catégorie de dépenses (appelées «rubriques»), pour une période clairement délimitée. Il vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'UE dans la limite des ressources propres. 3 grandes priorités ont été retenues pour 2007-2013 : - intégrer le marché unique dans un objectif plus large de croissance durable, en mobilisant les politiques économiques, sociales et environnementales. Cette priorité regroupe plusieurs objectifs: compétitivité, cohésion, ainsi que conservation et gestion des ressources naturelles. Cette priorité correspond aux rubriques 1 et 2. - renforcer la citoyenneté européenne en mettant en place un espace de liberté, de justice, de sécurité et d'accès aux biens publics de base. Cette priorité correspond à la rubrique 3. - construire un rôle cohérent pour l'Europe en tant qu'acteur mondial, à partir des valeurs européennes, concernant ses responsabilités régionales, son rôle de promoteur du développement durable et sa contribution à la sécurité civile et stratégique. Cette priorité correspond à la rubrique 4.

La structure et les plafonds du cadre financier 2007-2013 Le diagramme ci-contre montre chaque grande catégorie de dépenses.

Détaillons les rubriques du cadre financier pluriannuel 2007-2013. 1. Croissance durable a- La compétitivité pour la croissance et l'emploi Cette rubrique regroupe les dépenses consacrées à la recherche et à l'innovation, à l'éducation et à la formation, aux réseaux de l'UE, à la politique sociale, au marché intérieur et à ses politiques associées. b- La cohésion pour la croissance et l'emploi Cette rubrique vise à soutenir la convergence des EM et des régions les moins développés, la stratégie de l'UE pour un développement durable en dehors des régions les moins prospères, et la coopération interrégionale. 2. Préservation et gestion des ressources naturelles Cette rubrique inclut la politique agricole commune, la politique commune de la pêche, le développement rural et les mesures environnementales. 3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice a- Liberté, sécurité et justice Justice et affaires intérieures, protection des frontières, politique d'immigration et d'asile b- Citoyenneté Santé publique, protection des consommateurs, culture, jeunesse, information et dialogue avec les citoyens

4 - L'Union européenne en tant qu'acteur mondial Cette rubrique couvre toutes les actions extérieures. La Commission avait proposé d'intégrer le Fonds européen de développement (FED) dans le budget de l'Union, mais cette proposition n'a pas été retenue par le Conseil européen et le Parlement européen. 5 - Administration Cette rubrique comprend les dépenses administratives pour toutes les institutions, les pensions et les écoles européennes. 6 - Compensations Cette rubrique est provisoire et inclut des montants compensatoires relatifs au dernier élargissement de l'UE (secteur agricole concerné).

Remarques : 1 - Les instruments de flexibilité Un certain nombre d’instruments permettent de rendre le cadre financier plus flexible: - la réserve pour aides d'urgence (interventions dans des pays tiers); - le Fonds de solidarité de l'UE (actions dans l’UE en cas de catastrophes naturelles, par exemple); - l'instrument de flexibilité (dépenses additionnelles non prévues dans le cadre des rubriques du budget); - le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (adaptation des travailleurs à la mondialisation). La gestion de ces instruments et la procédure à suivre pour les mobiliser sont définies dans l'Accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière.

2 - Le cas particulier du Fonds européen de développement Le Fonds européen de développement (FED), créé en 1958, finance la coopération entre l'UE et des pays et territoires en voie de développement ayant des liens particuliers avec certains EM. Il s’inscrit dans le cadre plus large de la coopération au développement avec les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (dits «ACP»). Le FED n'est pas financé par le budget général de l'UE. Il est alimenté par des contributions directes des EM, dont le montant est fixé lors de négociations. Il est généralement renouvelé tous les 5 ans. Le FED actuel (11ème FED) couvre la période 2014 à 2020 avec un budget global de 30, 506 milliards d'euros. Chaque FED a son propre règlement financier. Le FED ne figurant pas dans le budget de l'UE, il n'est pas soumis au principe d'annualité (c'est-à-dire au vote annuel des recettes et des dépenses).

Pour les rubriques du cadre financier pluriannuel 2014-2020, on note six catégories de dépenses («rubriques») correspondant à différents domaines d'activité de l'UE: 1 - Croissance intelligente et inclusive a- Compétitivité pour la croissance et l’emploi: cette sous-rubrique comprend la recherche et l'innovation, l'éducation et la formation, les réseaux transeuropéens d'énergie, de transport et de télécommunications, la politique sociale, le développement des entreprises, etc. b- Cohésion économique, sociale et territoriale: cette sous-rubrique couvre la politique régionale qui a pour objectif d'aider les pays et les régions de l'UE les moins développés à rattraper leur retard, de consolider la compétitivité de toutes les régions et de développer la coopération interrégionale. 2 - Croissance durable: ressources naturelles: cette rubrique comprend la politique agricole commune, la politique commune de la pêche, le développement rural et les mesures environnementales. 3 - Sécurité et citoyenneté: cette rubrique couvre la justice et les affaires intérieures, la protection des frontières, la politique d’immigration et d’asile, la santé publique, la protection des consommateurs, la culture, la jeunesse, l’information et le dialogue avec les citoyens.

4 - L'Europe dans le monde: cette rubrique couvre toutes les actions extérieures («politique étrangère») de l'UE, telles que l'aide au développement ou l'aide humanitaire, à l'exception du Fonds européen de développement (FED) qui soutient la coopération au développement avec les pays ACP, ainsi qu'avec les pays et territoires d'outre-mer. N'étant pas financé par le budget de l’UE, mais par les contributions directes des États membres de l’UE, le FED ne relève pas du CFP. 5- Administration: cette rubrique couvre les dépenses administratives de toutes les institutions européennes, les retraites et les écoles européennes. 6- Compensations: il s'agit des paiements provisoires destinés à garantir que la Croatie, qui a adhéré à l'UE en juillet 2013, ne contribue pas plus au budget de l’UE qu'elle n'en bénéficie, au cours de la première année suivant son adhésion.

En plus des instruments existants, de nouvelles mesures de flexibilité ont été introduites dans le CFP 2014-2020: - Flexibilité en matière de paiements: dans certaines conditions, et sous les plafonds globaux fixés dans le CFP, les marges et les crédits de paiement non utilisés peuvent être reportés d'un exercice à l'exercice suivant. Le plafond des paiements des années durant lesquelles des marges non utilisées subsistent sera réduit en conséquence afin que le plafond global reste inchangé. - Flexibilité pour les engagements en faveur de la croissance et de l’emploi: les crédits d'engagement non utilisés pendant la période 2014-2017 constitueront une réserve pour des dépenses supplémentaires au cours de la période 2016-2020 dans les domaines de la croissance et de l'emploi (notamment l'emploi des jeunes). - Flexibilité spéciale pour l'emploi des jeunes et la recherche: afin de concentrer un maximum de fonds là où les besoins sont les plus importants, le plus vite possible, jusqu'à 2,1 milliards d'euros peuvent être avancés à la période 2014-2015 en faveur de l'initiative pour l'emploi des jeunes, et jusqu'à 400 millions d'euros en faveur de la recherche, d'Erasmus et des PME. - Flexibilité pour l'aide aux plus démunis: sur une base volontaire, les EM peuvent augmenter leur allocation de fonds en faveur de l'aide aux plus démunis jusqu'à 1 milliard d'euros. - Marge pour imprévus: il s'agit d'un instrument de dernier recours pour réagir aux circonstances imprévues; elle s'élève à 0,03 % du revenu national brut de l'UE (RNB).

Conclusion : L’Union européenne se trouve à l’heure actuelle dans une phase décisive de son histoire en raison de l’existence d’une double crise financière (problème de l’endettement d’Etats membres et des bilans bancaires non encore suffisamment assainis) et productive (paradigme productif moins innovant et ne créant plus suffisamment de croissance économique et d’emplois). Cette situation génère un accroissement des disparités économiques et sociales entre les régions européenne riches et celles qui sont moins développées, notamment au sein de la zone euro. La voie optimale de sortie de crise réside dans des solutions fédérales fortes (budget fédéral, politiques communes pour toutes les activités productives, gouvernement supranational, etc). Mais pour l’heure, les Etats membres de l’Union européenne ne semblent pas vouloir l’emprunter… FIN DU COURS

ANNEXE