Comment passer de la gestion des finances publiques axée sur les moyens à la gestion budgétaire axée sur la performance? : cas de Madagascar Dr RAZAFINDRAVONONA Jean AfCoP, Nairobi du 23 au 25 Mai 2011

Contexte La mondialisation, l’évolution démographique, la place de la nouvelle technologie de l’information… L’uniformisation des conditionnalités des aides au développement La démocratisation qui a le souci de la qualité des services publics …Ère de la nouvelle gestion publique Passage progressif de la gestion des finances publiques axée sur les moyens à la gestion budgétaire axée sur la performance à partir de 2005

Situation avant 2005: Budget des moyens Allocation budgétaire globale Priorité à la programmation des inputs Indicateur de performance: taux de consommation de crédit et pas des indicateurs sectoriels Acteur budgétaire unique, limité et exprimant les besoins Inconvénient: manque visibilité sur les objectifs de l’exécution budgétaire Le budget a presque une structure purement comptable Une volonté politique de changement avec la conditionnalité des bailleurs (DSRP et IPPTE)

Processus à partir 2005: Budget-Programme L’adoption de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) en 2004 et application à partir 2005 Primauté de la performance dans le pilotage de la politique publique Application de l’esprit de budget de programme et d’un Cadre des Dépenses à Moyen terme (CDMT) Mise en place d’un Système Intégré de la Gestion des Finances Publiques Mise en place d’un système et d’outils de suivi évaluation pour la conduite des réformes Formation aux acteurs de la chaîne de la dépense

Volonté politique Les grands principes de la LOLF 2004: Gestion basée sur la performance (obligation de résultats) Diversification et responsabilisation des acteurs (Coordonnateur des Programmes (CdP), Responsables des Programmes (RdP), Ordonnateurs, Gestionnaires d’Activité, Personne Responsable des Marchés Publics,….) Renforcement du contrôle, notamment du Parlement Culture de redevabilité Liaison entre le budget et les indicateurs de performances

Culture de performance Stratégies pluriannuelles de mise en œuvre des politiques publiques (du DSRP passant au MAP) ou planification Réforme administrative (décentralisation et déconcentration, proximité) et la pratique de la méritocratie Définition des indicateurs (de résultat, d’effet et d’impact) Recherche d’une meilleure qualité de service (par rapport à l’usager), d’une efficience dans la gestion (par rapport à l’argent du contribuable), de l’efficacité socio-économique (par rapport au droit du citoyen), de la conformité aux procédures et de l’effectivité des services faits.

Mise en œuvre du budget programme Un travail de long haleine et en perpétuelle évolution. Pour, le cas malgache depuis 2004, pour le cas de la France 5 ans de préparation. Mise en place des acteurs : CdP, RdP, Ordonnateur, Gestionnaire d’activité,… souplesse de la gestion budgétaire et la responsabilisation Priorisation des allocations des ressources suivant la stratégie de pilotage des politiques publiques Analyse comparative « coût–efficacité », « coût- avantage économique et sociale) en matière d’investissement public

Le Cadre budgétaire Nouvelle structure budgétaire : vers une logique de Performance Des missions (50) Des programmes (132) Des OBJECTIFS (295) ET INDICATEURS D’OBJECTIFS(688) Un découpage par catégorie de dépense(7) Deux documents de la Loi de Finances Un document de performance Un document budgétaire

Des MISSIONS Une cinquantaine de missions dessinent les grands domaines des politiques de l’État. Le budget est voté par le Parlement au niveau de chaque mission, ce qui permet de mettre l’accent sur les finalités des politiques publiques poursuivies. La mission, unité de vote des crédits, regroupe des programmes, relevant le cas échéant de ministères distincts. Elle ne peut être créée que par une Loi de Finances.

MISSIONS MISSIONS Programme1 Programme 2 Programme3 MISSSION - Unité de vote - Mise en cohérence de stratégie PROGRAMME -Spécialité de crédits -caractérisés par des objectifs assortis d’indicateurs

Des PROGRAMMES Environ (132)programmes délimitent des responsabilités de mise en œuvre des politiques. Chaque programme correspond à un ensemble cohérent d’activités confiés à un responsable, désigné par chaque ministre concerné, appelé "responsable de programme". Le responsable reçoit une enveloppe de crédits globale lui permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui lui sont fixés. Les "programmes", unités de spécialité des crédits, constituent des enveloppes limitatives de crédits.

Analyse comparative des structures budgétaires Architecture du Budget de Moyens avant 2005 Architecture du Budget Programme après 2004 Un seul document : le budget où les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ne ont pas bien identifiés Un seul document de budget aussi mais liant en même temps le crédit et les critères de performances. Les indicateurs des OMD ont été pris en compte Crédit→ 3.1.1.2. Budget global de la Direction Générale chargée de la transformation de l’éducation : 350 456 230 FMG Mission → 3. Transformation de l’éducation 350 456 230 FMG Programme → 3. 1. Enseignement fondamental 123 675 600 FMG Objectifs → 3. 1. 1. Assurer l’universalité d’un enseignement primaire de qualité de 7 ans Indicateurs → 3.1.1.1. Taux d’achèvements dans le primaire  75 432 190 FMG Programme : un sous objectif avec un responsable Relève d’un même ministère Regroupe les crédits par actions Objectifs précis Résultats attendus… … faisant l’objet d’une évaluation.

Alignement de la Structure Programmatique et de la Structure Administrative MISSION SECRETAIRE GENERAL CORDONNATEUR DE PROGRAMME PROGRAMME DIRECTION GENERALE RESPONSABLE DE PROGRAMME CARTOGRAPHIE DES PROGRAMMES (Document de Performance) PROGRAMME OBJECTIF INDICATEUR D’OBECTIF ACTIVITES PRINCIPALES

Rôle accru du Parlement Dans l'examen du projet de Loi de Finances L'appréciation du budget en fonction des politiques publiques définies par le Gouvernement (PGE, document de stratégies, ...), Le vote au niveau des missions (art 48), La faculté de modifier la répartition des crédit entre programmes (art 49). Dans le contrôle de l'action de l’exécutif (art. 57) Une culture de « rendre compte » accrue (projets et rapports annuels de performance), Des instruments pour évaluer les résultats (indicateurs).

Système de suivi-évaluation Automatisation des procédures budgétaires Mise en place des textes règlementaires facilitant la transparence, la traçabilité et le contrôle Mise en place d’outils de suivi -évaluation intégrant tous les intervenants dans l’Administration à l’instar du SNISE Plate forme d’échange permettant un dialogue de gestion Transparence et réédition des comptes

Limites de la gestion basée sur la performance Le document n’est pas facile à comprendre et à suivre L’imbrication d’un indicateur à un montant de crédit donné donne l’impression par exemple qu’avec un crédit ou un budget d’un montant de 75 432 190 FMG on peut atteindre facilement un taux d’achèvements donné dans l’enseignement primaire,  c’est qui est un peu irréaliste Il est difficile d’implémenter un système de suivi régulier. Il sied de mentionner que la Direction Générale du Budget via la Direction de l’Exécution et du Synthèse Budgétaire effectue avec les Institutions et Ministères un suivi trimestriel de l’exécution du budget. Difficulté dans le choix d’indicateurs et des valeurs cibles La relation entre le Gouvernement et le Parlement n’était si fluide qu’on le pensait.

Assouplissement et prochaines étapes 2005 à 2007 (Tous les niveaux sont budgétisés) 2008 à 2010 (Les 2 niveaux uniquement sont budgétisés et les indicateurs sont décrits dans un document de performance) Mission Programme Objectif Activité Indicateurs Deux documents et non un unique: 1 document de crédit 1 document de performance