Gouvernance foncière et sécurisation des droits dans les pays du Sud Le livre blanc des acteurs français de la coopération

Objectif Etre un outil de dialogue et d’échange avec tous les acteurs impliqués dans les projets ayant une dimension ou des implications foncières (gouvernements, partenaires techniques et financiers…)

Méthodologie Partir du travail réalisé depuis plus de 10 ans par le comité foncier-développement (groupe de travail inter-disciplinaire co-présidé par le MAEE et l’AFD). Elaboration du livre blanc par les membres du comité à partir de mi 2007 au fil de réunions thématiques et de journées d’études. Prochaine étape: élaboration d’un document d’orientation stratégique.

Contenu du livre blanc

Un document couvrant le foncier rural et urbain. Un document axé sur les pays du Sud.

Les différentes parties du livre blanc Partie 1: La question foncière contemporaine - des défis sans précédents à l’échelle historique. Les pays du Sud sont confrontés à des défis spécifiques: rythme élevé de croissance démographique, une urbanisation élevée ou rapide, mise en concurrence des agricultures et des territoires dans le monde.

Les pays du Sud sont confrontés à la question de l’accès au sol des populations pour produire, se nourrir et se loger: Des politiques de sécurité alimentaire, fondées sur un soutien aux agricultures familiales, sont nécessaires. Un accès large et sécurisé à la terre en est une des conditions.

Les pays du Sud doivent prévenir et réguler les conflits sur l’accès à la terre et aux ressources naturelles: Les inégalités d’accès au foncier aggravent la pauvreté et l’exclusion. Compétition pour l’espace, conflits liés aux contradictions entre systèmes de normes foncières, insécurité foncière, revendications territoriales et défense des identités, sont quatre sources majeures de conflits liés à la terre, pouvant être instrumentalisés dans des logiques politiques.

Les pays du Sud sont confrontés à la diversité des droits sur la terre et les ressources naturelles renouvelables, fruit de l’histoire: Dans la majorité des pays du Sud, en particulier en Afrique subsaharienne, les Etats restent fortement influencés par les modes de gestion et d’administration foncière de l’époque coloniale. Un dualisme juridique perdure compte tenu de la persistance des droits fonciers pré-existants.

Au cours du XXème siècle, en milieu rural, alors qu’ils mettaient en œuvre des politiques foncières diverses, les Etats étaient confrontés à des législations foncières souvent peu appliquées car mal articulées aux systèmes fonciers existants.

Un besoin de politiques foncières dans un monde libéralisé: A partir des années 80, redéfinissant leur rôle, les Etats ont limité leur intervention directe sur le foncier. La légitimité d’une intervention autoritaire de l’ Etat sur la répartition des droits fonciers est contestée. Mais, dans le même temps les enjeux actuels appellent des politiques volontaristes de la part des Etats.

Partie 2: Un cadre d’analyse des situations foncières. Le foncier n’a ni le même rôle, ni les mêmes fonctions selon les acteurs: Des fonctions potentiellement concurrentes: Facteur de production pour les agriculteurs; composante de l’actif des entreprises et de leur stratégie d’investissement (notamment pour les firmes transnationales qui investissent dans de grands domaines agricoles); stratégies d’épargne pour une partie des ménages urbains;

D’où un besoin de coordination et d’arbitrage: Une forte imbrication entre droits et identités ancrés dans l’histoire dans beaucoup de sociétés paysannes du Sud; Fonctions économiques (sources potentielles de fiscalité) et politiques centrales pour les Etats. D’où un besoin de coordination et d’arbitrage: Importance majeure des mécanismes de la gouvernance foncière, sous l’angle de la négociation pluri-acteurs sur les choix politiques, non pas seulement à l’échelle nationale mais aussi à l’échelle des territoires.

Les mécanismes de régulation font intervenir des droits fonciers qui peuvent être contradictoires: A l’échelle locale, les droits sur la terre représentent un ensemble complexe de prérogatives individuelles et de régulations collectives; En particulier pour les plus pauvres, la sécurisation foncière repose fréquemment sur la possibilité de mobiliser une pluralité de droits; Le traitement du dualisme juridique par les Etats est souvent un facteur d’exclusion, différents acteurs pouvant revendiquer des droits sur un même espace;

L’uniformisation des droits fonciers au nom de leur « rationalisation » peut conduire à l’exclusion des plus vulnérables; Au cours des deux dernières décennies, on a pu observer un glissement vers une reconnaissance de fait des droits et des pratiques locales visant à réconcilier régulations foncières locales et dispositifs publics. C’est d’abord une question politique qui peut se heurter à des logiques économiques.

La Marchandisation des droits sur la terre et la sécurité foncière La marchandisation de la terre progresse dans le monde, bien qu’en zone rurale les transferts non marchands restent les plus nombreux; L’attribution d’un droit formel, notamment un titre de propriété n’est pas le seul moyen de garantir la sécurité foncière (rôle de droits d’usage clairs, difficulté à faire valoir un titre jugé illégitime…); La sécurité foncière ne découle pas tant du statut légal des droits détenus que du consensus social sur ces droits, de leur légitimité et de la fiabilité des mécanismes d’arbitrage en cas de conflits.

Politiques foncières et gouvernance foncière Partie 3: Quelles politiques foncières pour faire face aux défis de la diversité et de la durabilité ? Politiques foncières et gouvernance foncière Les questions relatives à la gouvernance et à l’efficacité des réformes de l’administration foncière donnent lieu à des approches convergentes articulées autour de 3 principes : (i) reconnaissance de la diversité des systèmes de droits et de tenure foncière, (ii) reconnaissance du rôle central de l’administration foncière qui doit être accessible, fiable, transparente (iii) mise en place d’institutions accessibles capables de faire respecter les lois et résoudre les litiges fonciers.

Adapter ou réformer les politiques foncières ? Le livre blanc dresse un bref bilan des politiques foncières de la fin du XX e siècle. L’intervention directe de la puissance publique n’a pas été à la hauteur des attentes pour des raisons techniques et politiques; Diverses études montrent une forte corrélation entre faible inégalités foncières et croissance économique alors qu’en milieu rural la question de la répartition équitable des terres demeure d’actualité; Les réformes agraires ont évolué vers des « réformes agraires assistée par la marché »

La pertinence et l’impact de la titrisation sur l’amélioration de la pauvreté sont aujourd’hui remis en question, peu de programmes ayant été menées à leur terme; La réforme du cadre juridique se heurte souvent à la résistance des administrations en charge de l’administration foncière; La modernisation de l’administration foncière se heurte aux problèmes de compétences et de ressources financières de ces dernières. Corruption, intérêts en jeu et opacité ajoutent souvent à la difficulté.

Il évoque la problématique des politiques foncières pour répondre aux défis du XXIe siècle. Répondre aux défis de la diversité, de la rareté et du développement durable suppose des politiques foncières volontaristes basées sur un consensus social suffisamment large et une volonté politique suffisante; Une politique foncière est avant tout la résultante des pratiques des acteurs chargés de sa mise en œuvre. Le développement de nouvelles modalités de gouvernance territoriale occupera un rôle central dans la construction de ces nouvelles politiques foncières.

Partie 4: Propositions pour un positionnement de l’aide française au développement en matière foncière Au delà de débats encore vifs entre une première approche mettant l’accent sur l’intégration des différents systèmes de droits à un système unique de propriété privé dont l’Etat est le garant, ainsi que sur l’unification des marchés fonciers, et une seconde approche axée sur l’intégration sociale et économique, ainsi que sur la reconnaissance du pluralisme juridique, un certain consensus se dégage aujourd’hui autour de quelques axes d’intervention:

Assurer la sécurité de la tenure foncière et la protection contre les évictions; Garantir un accès équitable à la terre et proposer une gamme d’options juridiques répondant à la diversité des situations; Promouvoir des choix en matière de gouvernance et d’administration foncière assurant équité et fiabilité dans la conduite des politiques foncières; en tenant compte de la diversité des droits rencontrés; Renforcer les mécanismes d’arbitrage des conflits à tous les niveaux; Concevoir des outils de planification spatiale adaptés; Mettre en place des systèmes d’enregistrement des droits et des actes non exclusifs, adaptés aux situations locales et compatibles les uns avec les autres;

Le livre blanc propose quelques principes complémentaires: Réformer la fiscalité foncière, condition pour améliorer les ressources financières des collectivités. Un second consensus émerge autour de principes clefs pour l’engagement des bailleurs de fonds (lignes directrices de l’Union Européenne). Le livre blanc propose quelques principes complémentaires: Éviter de s’inscrire dans une logique de l’offre et le transfert de modèles;

Agir en appui aux processus nationaux et les accompagner en tenant compte de l’état d’avancement du débat national et de l’acceptabilité des projets; Tenir compte de la capacité des administrations et intégrer des actions de développement de capacités. Le livre blanc identifie un certain nombre un certain nombre de lignes de force dans les actions de la coopération française: reconnaître la diversité des situations et des normes foncières, mener des actions adaptées au contexte socio-économique des pays, accompagner la maturation des choix politiques en favorisant les démarches inclusives, travailler en coordination avec les autres bailleurs de fonds.

Mieux explicitées, ces lignes de force pourraient être le socle d’un futur document d’orientation stratégique mettant l’accent sur la promotion d’une gouvernance démocratique du foncier et sur la sécurisation des acteurs en apportant un appui aux processus nationaux de débat public, d’élaboration et de mise en œuvre négociée de politiques inclusives et efficientes de gestion des terres.

Enfin, le livre blanc propose que la coopération française : intègre les questions foncières dans ses diagnostics pays; définisse dans chaque pays, ses interventions touchant au foncier, en fonction d’une analyse des politiques en cours, des réformes en préparation, de la maturité du débat sur le foncier, et en fonction des contextes et des priorités; Suscite et soutienne, à l’échelle régionale ou internationale, des opportunités d’accès à l’information, d’échanges d’expériences, de développement de capacités, complémentaires au processus pays en cours. Et propose la création d’un groupe informel d’échanges au niveau de l’Union Européenne.

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