Les instruments des politiques environnementales

Inadéquation entre valorisation marchande et valorisation sociale: Phénomènes d’externalité environnementale Échec de l’échange marchand d’où nécessité de l’intervention publique Corriger le système prix Imposer des normes d’usage Démarches contractuelles et/ou volontaires

Les instruments réglementaires Contraindre le comportement sous peine de sanctions administratives ou judiciaires Normes d’émissions Normes technologiques Normes de produits (phosphates dans les lessives, pot catalytique…)

Procédures d’autorisation administratives de mise sur le marché (homologation des pesticides) Les licences d’exploitation (loi de 1975 sur les Installations Classées pour la Protection de l’Environnement) Ne peut que durcir les exigences réglementaires générales

Les instruments économiques Inciter à adopter des comportements moins polluants via un signal-prix Les éco-taxes (sur les émissions ou une proxy (input, production…) Les subventions sur la dépollution, le coût de la dépollution (en France, 40% des coûts d’investissement des stations d’épuration urbaines)

Les consignes Les marchés de droits à polluer Les règles juridiques de responsabilité (compensation financière des victimes par le pollueur)

Les instruments informationnels Inciter à adopter des comportements moins polluants via un signal informationnel Information sur la dépollution Information sur les dommages Information sur la qualité environnementale (éco-labels, éco-audits)

Les accords volontaires ou négociés Dispositifs « contractuels » liant une autorité publique et l’industrie, où l’industrie s’engage à respecter des objectifs d’amélioration de l’environnement Accord au niveau d’une industrie qui répartit ensuite l’effort

L’acceptation de l’accord se fait en général sous la menace de mettre en oeuvre une politique alternative si la négociation échoue Réduction des émissions de CO2, augmentation de l’efficacité énergétique (verre emballages, aluminium, cimentiers, sidérurgie)

L’optimum de pollution Bm P QA Quantité O Dm QE S  E Pollution PA PE

La taxe pigouvienne N firmes, i = 1,…,n qi quantité de pollution émise par la firme i Ci(qi) coût de réduction de la pollution pour la firme i, Ci’ < 0, Ci’’ ≥ 0 Dommages D(Q), Q = Si qi D’>0, D’’≥0 L’intervention publique se justifie si D’(Q)> Si Ci’(qi) pour Q assez grand

Optimum de Pareto Min D(Q) + Si Ci(qi) Conditions du premier ordre D’(Q) = - Ci’(qi) pour tout i (1) On note qi* l’allocation optimale vérifiant (1) L’allocation optimale égalise les coûts marginaux de dépollution

Optimum privé d’une firme Min Ci(qi) + tqi Condition du premier ordre t = - Ci’(qi) Cet optimum est le même que l’optimum de Pareto ssi t = D’(Q*) t = D’(Q*) est la taxe pigouvienne

La taxe pigouvienne a deux propriétés importantes Elle minimise la somme des coûts de dépollution pour atteindre un résultat environnemental donné (principe d’équimarginalité) Min Si Ci(qi) sc Si qi = Q, pour tout Q > 0

Elle est efficace Elle permet d’obtenir le niveau de pollution optimal Ces résultats sont obtenus en information parfaite Le réglementeur connaît les coûts privés des firmes et la fonction de dommage

Sous cette hypothèse, on peut remplacer la taxe par des normes différenciées La firme i n’a pas le droit de polluer au-delà de qi* Min Ci(qi) sc qi ≤ qi*

Approche de second rang Connaissance imparfaite des coûts privés de dépollution et de la fonction de dommage Approche en deux étapes (Baumol 1972) 1 Choix d’un objectif de dépollution Q 2 Choix des instruments pour atteindre cet objectif sous contrainte de minimisation des coûts de dépollution

Conséquence 1 : abandon de l’optimalité parétienne pour un objectif de second rang (minimiser les coûts de dépollution) Conséquence 2 : les normes différenciées ne sont plus utilisables (information imparfaite) Conséquence 3 : Si la taxe minimise les coûts, elle ne permet pas de connaître ex-ante le niveau de pollution

Taxe ou subvention ? q0 pollution initiale, la firme est subventionnée au taux s en fonction de la dépollution q0 - qi réalisée Min Ci(qi) – s(q0 - qi) Condition du premier ordre s = - Ci’(qi) s = t

Bien que les conditions marginales soient identiques, elles ne conduisent pas au même niveau global de pollution La subvention améliore la productivité des firmes et conduit à un nombre de firmes plus important que la taxe, donc à une pollution globale plus élevée Elle peut aussi être utilisée de manière stratégique par les Etats pour favoriser les firmes domestiques sur le marché international

Principe pollueur-payeur Article 200-1 de la loi Barnier : Principe selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur C’est un principe d’interdiction de la subvention

Justifications Augmentation de la pollution globale Dumping environnemental Incitation à la dépollution plutôt qu’à la prévention Dans une acception plus large, le PPP stipule que le pollueur doit supporter l’ensemble des coûts dont la pollution qu’il émet est la cause

C’est un principe d’internalisation des coûts externes qui est au cœur de la taxe pigouvienne Il est théoriquement efficace mais difficile à mettre en œuvre du fait des problèmes informationnels

Cs Cp t* D q* qi

Perte des consommateurs Cs Cp t* D q* qi

Perte des producteurs Cs Cp t* D q* qi

Gain de l’Etat Cs Cp t* D q* qi

Gain dû à la baisse de pollution Cs Cp t* D q* qi

Gain final Cs Cp t* D q* qi

Taxe incitative ou réparation ? La taxe doit-elle servir à financer les réparations des dommages ou dissuader les comportements polluants ? Un chien parisien coûte 75€/an en moto-crottes à Paris 75€ c’est à peu près le prix de l’amende (écotaxe) pour une crotte de chien à New-York Résultat : les trottoirs de Paris sont remplis de crottes et de moto-crottes et à New-York il n’y a rien

La réparation veut dire que celui qui paye consomme de l’environnement reproductible L’écotaxe est un signal prix qui incite à obtenir un niveau de pollution acceptable La réparation est beaucoup moins chère pour le pollueur que l’écotaxe, mais celle-ci est plus efficace

Affectation de la recette de la taxe 1 La taxe affectée Financement de subventions de la dépollution dans le même domaine Agences de l’eau, ADEME (taxe sur la mise en décharge) En pratique, les taxes sont assises sur le coût d’investissement dans la dépollution plutôt que sur la quantité dépolluée

Agences de l’eau, 30/40% du coût d’une station d’épuration 2 Réforme fiscale et double dividende Utilisation des recettes de la taxe pour réduire les distorsions créées par une autre taxe

Comparaison des deux systèmes Les agents taxés préfèrent la taxe affectée à la taxe non affectée Moins de conséquences sur la profitabilité du secteur Pour avoir le même effet environnemental avec une taxe non affectée qu’avec une taxe affectée, il faut qu’elle ait un taux plus élevé

Parce qu’à l’effet de la taxe sur la pollution s’ajoute l’incitation à la dépollution de la subvention Existence du double dividende ? Coût d’opportunité de l’affectation L’affectation implique la subvention et comme son assiette est le coût de l’investissement dans la dépollution

Les stratégies de réparation sont favorisées au détriment des stratégies de prévention Problème institutionnel : agences spécialisées ou Parlement ? Qui défend le mieux l’intérêt général ?

AS

AS usagers

AS usagers taxe

AS usagers taxe technocrates

AS P usagers taxe technocrates

AS P élus usagers taxe technocrates

AS P usagers élus taxe budget technocrates

AS P élus usagers taxe budget lobbying technocrates

La norme uniforme Si la pollution optimale est Q*, la norme consiste simplement à interdire de dépasser Q* Q ≤ Q* avec Q = Siqi où qi est la pollution de la firme i Pour une firme, la norme devient qi ≤ Q*/n où n est le nombre de firmes

Comme dépolluer est coûteux, chaque firme polluera Q*/n Mais dans ce cas, il n’y a aucune raison pour que Ci’(Q*/n) = Cj’(Q*/n) = D’(Q*) Autrement dit, les coûts ne sont pas minimisés La norme uniforme n’est pas efficace

Effet de l’incertitude (Weitzman, 1974) Quelle est l’ampleur relative des erreurs dues aux incertitudes sur les coûts de dépollution et les dommages ? La taxe est plus efficace que la norme (uniforme) si le nombre de pollueurs est élevé Ou si les coûts privés de dépollution sont hétérogènes

Pente de D’/pente de C’ faible Erreur due à la taxe C’ estimé C’ Q Q* N

D’ t Erreur due à la norme C’ estimé C’ Q Q* N

Pente de D’/pente de C’ élevé C’ estimé C’ D’ t Erreur due à la taxe Q Q* N

Pente de D’/pente de C’ élevé C’ estimé C’ D’ t Erreur due à la norme Q Q* N

L’erreur faite en utilisant une taxe plutôt qu’une norme est plus faible (resp. moins) si le ratio pente de la fonction de coût de dépollution/ pente de la fonction de coût de dommages est élevé (resp. faible) i.e. la taxe est plus « efficace » que la norme Si les dommages risquent de croître très fortement avec le niveau de pollution (risques nucléaires, sécurité alimentaire), la norme est préférable

Les marchés de droits à polluer Le principe est extrêmement simple : un pollueur ne peut émettre plus que la quantité de pollution qui correspond à celle des permis d’émissions dont il dispose C’est un instrument économique car ces permis sont cessibles sur un marché Deux systèmes sont possibles :

Le système « Cap and Trade » Sur une aire géographique donnée, le réglementeur définit d’abord un plafond d’émission (un « cap » en anglais) Ensuite, il répartit entre les pollueurs une quantité de droits correspondant au plafond

La distribution peut se faire de deux façons Par une distribution gratuite aux pollueurs. Dans ce cas, la règle de répartition la plus fréquente repose sur une allocation au prorata de leurs émissions passées. On parle de « grandfathering » Par une vente aux enchères

Sur le marché, un prix va émerger de la confrontation d’une offre et d’une demande L’offre sera constituée des firmes dont le coût marginal de dépollution est faible Cela leur permet de dépolluer à bas coût et de libérer ainsi des permis qu’elles peuvent vendre

Symétriquement, les firmes ayant des coûts marginaux plus élevés ont intérêt à éviter de dépolluer en achetant des permis supplémentaires En conséquence, il y aura égalisation des coûts marginaux de dépollution Donc efficacité du marché des permis

Le système « Baseline and Credit » Dans ce système, le réglementeur fixe un taux de réduction par rapport à une année de référence Il distribue alors des crédits d’émission qui exigent de chaque pollueur par exemple de réduire leur émission Si à la fin de l’année, le pollueur a fait mieux, il peut revendre les crédits non utilisés à un pollueur qui a fait moins

Exemple de marchés de droits Programme Marchandise Période Pollution de l’air Polluants (Clean Air Act) 1974 - Protection de l’ozone CFC 1987 - Pluies acides SO2 industrie électrique 1995 - RECLAIM SO2 et NOx 1994 -

Marché de droits à polluer et information Pour les niveaux qj, j=1,..,N, on connaît les dommages tj Chaque firme a une demande de droits donnée par sa courbe de coût marginal de dépollution Ci La demande totale est la somme de toutes ces demandes

C’est une fonction Cm décroissante de la pollution Elle est inconnue du réglementeur Elle coupe la courbe Dm (inconnue) de dommage marginal et détermine l’optimum de pollution q* (inconnu)

Dm Cm q*

Règles du marché Chaque pollueur doit acheter un nombre de droits égal à la pollution rejetée Si la demande totale est q, qn ≤ q ≤ qn+1 Le prix du droit est égal à t = tn + (tn+1 – tn) [(q – qn)/(qn+1 – qn)] Le nombre maximum de droits offert est qN

Dm Cm tn+1 t tn t1 q1 qn q q* qn+1

Théorème de Thalès tn+1 t Cm tn qn q qn+1

Instruments et incitation à l’innovation Passer d’une logique de réparation (technologies « end of pipe ») à une logique de prévention Inciter à innover dans les technologies (les plus) propres

Etape 1 : l’innovation C’i1 C’i2 innovateur

Les instruments économiques fournissent des gains supérieurs à ceux de la norme, car innover permet de réduire la pollution (moins de taxe, vente de permis)

t Coût de dépollution qf qi qmax

Évitement de la taxe t Coût de dépollution qf qi qmax

Etape 2 : la diffusion C’i1 C’j1 C’j2 C’i2 innovateur imitateur

Seul un système de PEN avec mise aux enchères engendre des gains positifs pour l’innovateur La diffusion de l’innovation conduit à diminuer le prix des permis (car le nombre de permis reste constant) Avec une allocation gratuite, l’innovateur est vendeur de permis et le système lui est défavorable La taxe ou la norme n’engendre ni gain ni perte pour l’innovateur à cette étape

Etape 3 : l’ajustement optimal de la politique C’1 C’i1 C’j1 C’2 C’j2 C’i2 ajustement innovateur imitateur

Perte pour l’innovateur due au renchérissement de la politique environnementale Conclusion Seuls sont incitatifs à l’innovation les taxes et les PEN avec mise aux enchères

Les autres instruments donnent des résultats ambigus qui dépendent des courbes de coût de dépollution et de dommage La norme est le moins incitatif

La pollution diffuse C’est le cas de la pollution des eaux superficielles et souterraines par les activités agricoles (nitrates) Pollutions causées par de nombreuses sources, difficiles ou très coûteuses à identifier ou à contrôler, qui posent un problème de mesure des émissions

Problème d’aléa moral : les conséquences du comportement des pollueurs sur le niveau global de pollution ne peuvent pas être individualisées Dans ce domaine, la principale difficulté tient à la nature diffuse des rejets au sens physique du terme : il est impossible de localiser, et donc de mesurer, les rejets de polluants au niveau individuel

Si le niveau de rejets est parfaitement corrélé avec, par exemple, le niveau de consommation (engrais chimiques dans des cas de nitrates) ou de production d’un bien, il est judicieux de fonder la réglementation sur celui-ci

Dans la réalité, ces quantités sont souvent imparfaitement corrélées du fait des aléas dans le processus de production, de sorte que ces politiques indirectes ne sont que des substituts imparfaits au contrôle direct des rejets Par ailleurs, du fait de la multiplicité des pollutions substitutions entre inputs, le contrôle d’un input particulier peut aboutir à augmenter d’autres sources de pollution

Par exemple, la restriction de l’emploi de pesticides peut, en modifiant les pratiques culturales des agriculteurs, accroître l’érosion des sols, autre source de dommage pour la collectivité Cette situation a amené certains économistes à proposer de gérer les problèmes de pollutions diffuses comme un manager incite les membres d’une équipe

Nappe d’eau pollution observée Quelle régulation ? Nappe d’eau pollution observée X = asqs + avqv +B Ferme Sarkozy Ferme Villepin asqs? avqv?

La taxe ambiante (Segerson, 1988) Supposons que les coûts de réduction de la quantité d’engrais épandue soit donnés par les fonctions Cs(qs) et Cv(qv) La pollution engendre un dommage D(x) = D(asqs + avqv + B) L’optimum social s’écrit : - C’s(qs) = asD’(x) et - C’v(qv) = av . D’(x)

Le problème est que le réglementeur ne peut observer que X Soit X* le niveau efficace de pollution, i.e. qui réalise l’optimum social Segerson a proposé une formule de taxe type : t(x – x°)

Cette taxe est assise sur la différence entre le niveau de pollution ambiante observé et un niveau de référence x° choisi arbitrairement (par exemple le niveau de pollution initial) Le programme de Sarkozy devient : min Cs(qs) + t(x – x°) Condition de premier ordre : - C’s(qs) = as t On devait avoir à l’optimum : - C’s(qs) = asD’(x*) La taxe ambiante s’écrit alors : t = D’(x*)

De la même manière on a - C’v(qv) = av t ce qui donne la même taxe ambiante Reprenons le programme d’un pollueur Min Cs(qs) + tasqs + [t(avqv + B – x°)] le terme [] ne joue aucun rôle dans la décision du pollueur. Seul le terme tasqs induit un lien direct entre la taxe et son comportement

[] est un terme forfaitaire qui ne modifie pas son comportement car quoi qu’il fasse il ne peut en réduire le montant S’il y a de très nombreux pollueurs (automobilistes à Paris), [] devient très grand et la taxe n’est plus acceptable « politiquement » C’est une solution qui n’est utilisable que si les pollueurs sont très peu nombreux

De plus, elle est très coûteuse en information (X, Ci, ai) donc peu réaliste