contrôle interne budgétaire (CIB) Le dispositif de contrôle interne budgétaire (CIB) Synthèse Juin 2011 MACIB

SOMMAIRE 1 Introduction 2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, composantes) 3 La mise en place d’un contrôle interne budgétaire 4 Les outils et moyens mis à disposition des ministères

1 - Introduction La gestion des politiques publiques d’un ministère a des objectifs : de régularité : respect des lois et règlements, de fiabilité du compte rendu pour permettre un meilleur contrôle démocratique, de performance (efficacité, qualité de service, efficience) fixés dans les PAP, et déclinés en objectifs opérationnels dans les services. La mise en œuvre du contrôle interne renforce l’assurance pour le ministère d’atteindre ces objectifs. Dans l’expression « contrôle interne », le terme contrôle est à entendre dans le sens qui est le sien en anglais, à savoir « maîtrise » : le contrôle interne fait partie du dispositif plus global de maîtrise des risques des entités. Le contrôle interne ne désigne ainsi pas une fonction de contrôle mais un ensemble de dispositifs mis en place par les responsables d’une entité, et mis en œuvre par l’ensemble de ses agents, qui contribue à la maîtrise des activités, à l’efficacité des opérations et à l’utilisation efficiente des ressources en vue de fournir une assurance raisonnable que les objectifs de l’entité seront atteints.

1 - Introduction Le contrôle interne budgétaire est un sous-ensemble des dispositifs de maîtrise des risques ministériels et participe à ce titre pleinement de la gouvernance de l’Etat. Il est focalisé sur l’atteinte de deux objectifs : l’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire qui est nécessaire à la fiabilité du compte rendu et au contrôle démocratique, et l’objectif de soutenabilité budgétaire qui vise à s’assurer du respect des lois de finances et de programmation des finances publiques.

1 - Introduction Vers un déploiement généralisé obligatoire du contrôle et de l’audit internes : une décision du CMPP du 30 juin 2010 a acté l’adoption d’un décret pour rendre obligatoire le déploiement, sous la conduite des secrétaires généraux, de dispositifs de contrôle et d’audit internes, visant à assurer la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques de chaque ministère ; un projet de décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) réformant le règlement général sur la comptabilité publique institue l’obligation pour les ministères de déployer des dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable, conformes aux référentiels définis par le ministre chargé du budget ; s’agissant du contrôle interne budgétaire, un cadre de référence interministériel en présente les objectifs, le périmètre, les principes directeurs, les acteurs ainsi que les organes de gouvernance et est assorti pour faciliter les travaux de son déploiement dans les ministères d’une identification des risques budgétaires génériques et de dispositifs de maîtrise-types.

1 - Introduction Le contrôle interne budgétaire constitue une démarche complémentaire du contrôle interne comptable, permettant de couvrir, avec des méthodes et des outils cohérents et articulés entre eux, l’ensemble des processus de dépense et de recette, depuis la programmation jusqu’au règlement ou à l’encaissement. Ainsi s’agissant de la chaîne de la dépense, le contrôle interne budgétaire : est focalisé sur la programmation budgétaire de la gestion fondée sur une programmation des activités, la mise en place des crédits et l’engagement des dépenses, bénéficie des travaux du contrôle interne comptable sur la qualité des paiements et des opérations de fin de gestion, contribue, au titre de la fiabilisation des engagements, à la qualité de la comptabilité générale (engagements hors bilan).

Champs respectifs des comptabilités budgétaire et générale, du CIB et du CIC Champ du contrôle interne budgétaire (CIB) Comptabilité budgétaire (recettes) Rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire Comptabilité budgétaire (dépenses) AE CP Disponibles (1) = (2) - (3) Emplois Découverts AE Ouvertures et mouvements CP en gestion (2) Plafonds des emplois autorisés Découverts autorisés Prévisions de recettes Budget voté AE Consommation des CP autorisations (3) Emplois Découverts Incidence sur la qualité de la tenue des charges et élément d'évaluation du hors bilan Engagement juridique Impact en AE Encaissements Impact en recettes / encaissement Impact en CP Consommations d’emplois en ETPT Impact en découvert Paiement Suivi des tranches fonctionnelles Affectation Programmation budgétaire et son actualisation (AE, CP, emplois, recettes) Mise à disposition des crédits (AE et CP) et des emplois Opérations de fin de gestion Etablist des états financiers Comptabilité générale Compte de résultat Bilan Annexe (dont engagements hors bilan) Tableau des flux de trésorerie Livraison / service fait Champ du contrôle interne comptable (CIC) Certification des Comptes de L’Etat

1 - Introduction CIB et contrôle budgétaire (1/3) : distincts mais convergents Le contrôle budgétaire ne fait pas partie du contrôle interne budgétaire : Il n’est ni décidé ni mis en œuvre par le ministère ; Il est exercé pour le compte du ministre chargé du budget par des agents placés sous l’autorité du directeur du budget. Mais ses objectifs rejoignent ceux assignés au contrôle interne budgétaire : La qualité de la comptabilité budgétaire, notamment des engagements, fait déjà partie des critères de délivrance du visa sur les actes (imputation, exactitude) ; La soutenabilité de la programmation et de la gestion au regard de l’autorisation budgétaire est au cœur des missions du contrôle budgétaire exercées à travers l’avis sur les BOP et l’examen de l’exécution. 8

1 - Introduction CIB et contrôle budgétaire (2/3) : des synergies à exploiter L’exercice du contrôle budgétaire bénéficie de la mise en place d’un contrôle interne budgétaire dès lors que ce dernier est effectif et efficace : En donnant des assurances sur la qualité de la comptabilité budgétaire, le CIB fiabilise les informations financières à la disposition du contrôleur budgétaire (restes à payer, échéanciers de CP…) ; En contribuant à améliorer la qualité de la programmation budgétaire de la gestion et de son suivi en exécution, il facilite la surveillance de la soutenabilité budgétaire à partir des documents soumis au contrôleur budgétaire ; En donnant des assurances sur la soutenabilité budgétaire de la gestion, il permet au contrôleur budgétaire d’alléger ses procédures de visa à l’acte. Inversement, les services de contrôle budgétaire contribuent à améliorer l’efficacité du dispositif de contrôle interne budgétaire : En apportant au ministère leur éclairage sur les risques budgétaires auxquels le ministère est confronté ; En proposant au ministère des pistes de maîtrise tirées de leur expérience et leur observation. 9

1 - Introduction CIB et contrôle budgétaire (3/3) : le nouveau positionnement du contrôle budgétaire Ayant intérêt à la mise en place d’un CIB efficace, et réunissant les compétences pour en susciter l’amélioration : Les services du contrôle budgétaire promeuvent et accompagnent la mise en place d’un contrôle interne budgétaire dans les ministères ; Ils doivent aussi être placés en position de pouvoir juger de l’effectivité et de l’efficacité du CIB : à ce titre, dans chaque ministère, le CBCM a vocation à siéger dans les instances de pilotage du CIB ainsi qu’au comité d’audit ministériel. La mise en place du CIB ouvrira ainsi la voie à la réforme du contrôle budgétaire : Un positionnement plus en amont sur la détection des risques pesant sur la gestion au regard de la soutenabilité budgétaire ; Un positionnement plus stratégique et centré sur les risques les plus significatifs. 10

SOMMAIRE 1 Introduction 2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, composantes) 3 La mise en place d’un contrôle interne budgétaire 4 Les outils et moyens mis à disposition des ministères

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Le contrôle interne budgétaire vise à donner une assurance raisonnable quant à l’atteinte des 2 objectifs suivants : La qualité de la comptabilité budgétaire Appréciée selon des critères opérationnels, dans ses différents éléments : - autorisations en AE, CP, emplois, - évaluation de recettes non fiscales, - consommations en AE, CP, ETPT, - recettes non fiscales, - tranches fonctionnelles, - états financiers. La soutenabilité budgétaire Evaluée au travers de : - la qualité de la programmation budgétaire en début de gestion, - son suivi et son actualisation en gestion, - la soutenabilité de la gestion proprement dite. La CAC, la performance (y compris les indicateurs) et la JPE ont vocation à faire l’objet de dispositifs de contrôle interne propres.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs L’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire vise à rendre compte de l’usage fait des autorisations parlementaires, conformément aux règles et normes en vigueur. L’objectif de soutenabilité budgétaire vise, par la programmation de la gestion, à s’assurer du respect des plafonds / limites fixés dans les autorisations parlementaires, à la fois annuellement et dans une perspective pluriannuelle.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : qualité de la comptabilité budgétaire La qualité de la comptabilité budgétaire se décline selon des critères opérationnels analogues à ceux qui s’appliquent en matière de qualité comptable. Critère 1- Régularité (réalité, justification, présentation et bonne information, génération des écritures par des personnes habilitées) : les opérations financières conduisant à des enregistrements en comptabilité budgétaire sont conformes aux lois et règlements en vigueur. Exemples de pratiques concourant à l’objectif - Les affectations correspondent à des opérations d’investissement prêtes à être lancées. - Les consommations d’AE résultent d’engagements juridiques enregistrés conformément aux règles (faits générateurs, montants) spécifiées par le référentiel de comptabilité budgétaire. - La consommation des crédits ouverts par voie de fonds de concours respecte l'intention de la partie versante. - Les engagements relevant du visa de l'ACCB sont adressés à cet acteur dans le workflow pour validation. - Le référentiel par destination de la loi de finances est respecté.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : qualité de la comptabilité budgétaire Critère 2 - Exactitude : correcte évaluation des engagements, des paiements, des encaissements et des consommations d’emplois. Exemples de pratiques concourant à l’objectif - L’évaluation des consommations d’emplois est conforme aux règles de décompte définies par la DB (dans le macro processus MP8 Pilotage de la masse salariale et des emplois). - Les engagements juridiques font l’objet d’une valorisation la plus exacte possible et non forfaitaire, incluant l’ensemble des éléments connus. Critère 3 – Exhaustivité (totalité : tous les engagements, tous les paiements, toutes les consommations d’emplois et tous les encaissements de l’entité sont enregistrés, non-contraction : engagements, paiements, consommations d’emplois et encaissements sont enregistrés sans contraction entre eux). Exemples de pratiques concourant à l’objectif - La totalité des rémunérations donnant lieu à consommation des plafonds d’emplois est prise en compte pour établir les consommations d’ETPT. - Pour les dépenses ayant une consommation d'AE préalable à la validation de la demande de paiement dans Chorus (flux 1 à 3), des procédures permettent de garantir que la consommation de ces autorisations d'engagement est systématiquement enregistrée dans Chorus lors du fait générateur (notification).

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : qualité de la comptabilité budgétaire Critère 4 - Imputation : correcte et régulière imputation par nature et destination s’agissant des engagements, dépenses, consommations d’emplois, sur un fonds de concours ou une attribution de produits, sur le budget général ou un compte spécial ou un budget annexe, par ligne de recettes pour les recettes, destination le cas échéant (ouverture associée de crédits). Exemples de pratiques concourant à l’objectif - Les éléments de paye sont correctement imputés par nature, en particulier s’agissant des comptes ne conduisant pas à décompte de consommation des plafonds d’emplois. - Les règles d’imputation par destination (programmes, actions, voire sous-actions) sont respectées. - Les opérations d’annulation de dépenses (en AE et en CP) effectuées dans le cadre d’un rétablissement de crédits respectent au niveau le plus fin (compte PCE) la nature initiale des dépenses annulées, sauf exceptions prévues par les règles de comptabilité budgétaire. Les opérations relevant des comptes d’affectation spéciale ou des budgets annexes sont imputées sur ces périmètres budgétaires conformément à leurs règles de spécialisation.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : qualité de la comptabilité budgétaire Critère 5 - Rattachement : au bon exercice budgétaire, à la bonne tranche fonctionnelle, au bon engagement. Exemple de pratiques concourant à l’objectif Les opérations afférentes à la gestion anticipée sont enregistrées sur l’exercice budgétaire suivant celui en cours. Les EJ sont rattachés aux tranches fonctionnelles les concernant. Les paiements sont rattachés au bon engagement. Critère 6 - Sincérité : traduction de la réalité et de l’importance des éléments comptabilisés par l’application stricte des règles de comptabilité budgétaire. Exemples de pratiques concourant à l’objectif - Les états de consommation des fonds de concours sont justifiés. - Pour une opération d’investissement, l’affectation d’AE à une tranche fonctionnelle est effectuée de sorte que « l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction » (principe de fonctionnalité des investissements, art. 8 de la LOLF).

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Les données des états de comptabilité budgétaire doivent permettre d’apporter à leurs destinataires une information budgétaire : Claire  univoque et sans ambiguïté Pertinente  directement utilisable par le destinataire et concentrée sur l’essentiel Lisible directement compréhensible par tous Périodique  transmise régulièrement, et dans des délais permettant son utilisation La qualité et la crédibilité de l’information des états de comptabilité budgétaire résultent de la rigueur de chaque saisie et dépendent ainsi de chacun des acteurs qui y contribuent.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs La soutenabilité budgétaire correspond au respect de l’autorisation parlementaire budgétaire à la fois dans sa déclinaison annuelle et dans ses prescriptions pluriannuelles. Elle découle de la programmation budgétaire de la gestion : qui consiste à mettre en adéquation l’activité des services avec les crédits et les emplois notifiés ou attendus, et qui est instituée comme élément structurant de la gestion budgétaire publique par le projet de décret GBCP (gestion budgétaire et comptable publique), qui la rend obligatoire.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs La programmation budgétaire : s’appuie sur une nomenclature d’activités qui articule les décisions ou actes de gestion prévus et leur impact budgétaire (traduction en termes physico-financiers, échelonnement dans le temps) ; se décline à la fois de manière infra-annuelle (détailler la gestion) et de manière pluriannuelle (prendre en compte les conséquences des gestions passées et configurer la gestion sur les exercices ultérieurs), le cas échéant, à des mailles différentes ; est établie sur un horizon pluriannuel pertinent (au moins deux ans) ; est actualisée régulièrement en lien avec la gestion ; fait l’objet d’un compte rendu.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs La soutenabilité budgétaire se décline en 3 critères opérationnels : la qualité de la programmation budgétaire en début de gestion, la qualité du suivi et de l’actualisation de la programmation budgétaire, la soutenabilité de la gestion. 21

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : soutenabilité budgétaire Critère 1- La qualité de la programmation budgétaire en début de gestion, établie selon une nomenclature d’activités pertinente, permet d’assurer l’adéquation entre la mise en œuvre opérationnelle des objectifs stratégiques du programme et les prescriptions des lois de finances et de la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Elle inclut la programmation des décisions ou actes de gestion sous-jacents. Elle se déploie à la fois en infra-annuel et en pluriannuel. Exemples de pratiques concourant à l’objectif - Une stratégie de mise en œuvre des politiques est définie par programme et déclinée opérationnellement. - Un référentiel d’activités par programme est défini, documenté et diffusé. - Une méthode d’évaluation des dépenses obligatoires et inéluctables est définie, partagée et appliquée. Une méthode de programmation des activités est arrêtée au niveau du programme, elle est diffusée et mise en œuvre par tous les acteurs. La programmation sert de support au pilotage de la gestion, à l’allocation des ressources et au dialogue de gestion. - Le scénario de gestion RH repose sur des données fiables. Il retient des hypothèses réalistes et conformes à la politique RH du ministère.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : soutenabilité budgétaire Critère 2- La qualité du suivi et de l’actualisation de la programmation assure la mise en cohérence, dans le respect des enveloppes fixées, de la programmation avec les actes de gestion et la prise en compte des modifications d’hypothèses en cours de gestion. Exemples de pratiques concourant à l’objectif - La consolidation du suivi de l’exécution est effectuée à terme régulier, selon une méthode appropriée (et non arithmétique ou forfaitaire) et un calendrier qui permet de prendre des mesures correctrices éventuellement nécessaires. - Les échéanciers de paiement sont systématiquement saisis dans Chorus à l’appui des engagements juridiques (EJ), sont justifiés et mis à jour en tant que de besoin. - Les engagements ou paiements afférents à des types de dépenses faisant l’objet d’une réservation de crédits sont systématiquement rattachés à la réservation correspondante. - Les EJ sont mis à jour et soldés, à l’issue des opérations.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Objectifs Objectif : soutenabilité budgétaire Critère 3- La soutenabilité de la gestion se traduit par l’adéquation des projets de dépenses d’un responsable administratif aux droits d’engagement et de paiement qui lui sont notifiés ou qui sont susceptibles d’être mis à sa disposition ainsi que la maîtrise de leur impact sur les années ultérieures, compte tenu de la couverture des dépenses obligatoires et inéluctables. Exemples de pratiques concourant à l’objectif - Les réformes prises en compte dans la construction du budget sont effectivement mises en œuvre. - La mise en œuvre d’une méthode d’appréciation de la fonctionnalité des tranches permet d’affecter les montants idoines de crédits (AE) à une tranche fonctionnelle. Les montants affectés concernent des projets d’investissement aboutis et suffisamment définis. - Il est vérifié que les opérations d’achat, de travaux et de subvention préparées par les opérationnels sont cohérentes avec les différents aspects de la programmation (dont priorisation de la programmation et prévisions de mise à disposition de CP). - Les dépenses obligatoires et inéluctables font l’objet d’une priorisation impérative dans la mise en œuvre de la programmation. - La gestion des personnels contractuels de l’Etat est conforme à la politique définie par le ministère, notamment quant aux conditions de transformation de leur contrat de travail en CDI et de revalorisation de leur rémunération. - Les plans de recrutements et la politique de rémunération sont adaptés en fonction des éventuelles erreurs de prévision sur les départs ou le GVT.

2 - Le contrôle interne budgétaire / Définition Il résulte des objectifs du contrôle interne budgétaire la définition suivante de celui-ci : Le contrôle interne budgétaire est : l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidés par chaque ministère mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités en vue de fournir une assurance raisonnable de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité budgétaire. Ces dispositifs sont arrêtés par le directeur en charge des affaires financières sous l’autorité du secrétaire général de chaque ministère. Ils doivent avoir pour effet de réduire le risque d’erreur ou d’omissions significatives dans la comptabilité budgétaire et d’assurer le respect de l’autorisation parlementaire.

2 - Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes Les dispositifs de contrôle interne comportent cinq composantes étroitement liées :  un environnement interne favorable à la maîtrise des risques ;  une évaluation des risques;  des activités de contrôle ;  de l’information et de la communication ;   un pilotage du dispositif de contrôle interne. Dans le champ du dispositif de contrôle interne budgétaire, ces cinq composantes déterminent la manière de conduire et d’opérer les activités de gestion budgétaire.

 Un environnement interne favorable à la maîtrise des risques 2 - Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes  Un environnement interne favorable à la maîtrise des risques Découlant du degré de sensibilité des responsables au contrôle interne, il constitue le socle du dispositif de CIB. Illustrations : Des instances d’arbitrage, de coordination et de pilotage de la gestion fonctionnent conformément aux processus budgétaires cibles et un responsable du bon fonctionnement des processus est identifié. Des schémas d’organisation définissent les rôles associés aux processus, les modalités de leur coordination et le dialogue de gestion. Les responsabilités et pouvoirs sont clairement définis : les habilitations (juridiques et outils) sont conformes aux rôles identifiés. Les procédures budgétaires sont définies et diffusées, en cohérence avec les procédures interministérielles. Les agents sont sensibilisés et formés, une filière « gestion budgétaire » est valorisée.

 L’évaluation des risques 2 - Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes  L’évaluation des risques Le ministère met en place des méthodes de recensement, d’analyse et de gestion des risques budgétaires. Illustrations : Les missions ainsi que les objectifs et les indicateurs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité sont connus et appropriés par chaque entité ayant un rôle dans les processus budgétaires. Une cartographie des risques budgétaires identifiant et hiérarchisant les risques majeurs est établie et régulièrement mise à jour. Les responsables relaient les différents changements (organisationnels, réglementaires…) en direction de leurs services et veillent à leur mise en œuvre adaptée au contexte du ministère.

 Les activités de contrôle 2 - Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes  Les activités de contrôle Elles sont destinées à assurer l’exécution des directives émises par les responsables en vue de maîtriser les risques budgétaires identifiés. Illustrations :  Des actions de traitement des risques proportionnées aux enjeux sont définies et associées à un plan de mise en œuvre.  Des dispositifs de contrôle de la correcte application des règles et procédures budgétaires internes sont mis en place.

L’information et la communication 2 - Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes L’information et la communication  L’information et la communication Les systèmes d’information et de communication doivent permettre aux responsables et à toute personne concernée d’exercer leurs responsabilités. Illustrations :  Le directeur en charge des affaires financières définit la politique ministérielle de contrôle interne budgétaire et s’assure de son appropriation.  Les responsables financiers s'assurent que les applications informatiques dans le domaine budgétaire sont disponibles, fiables, conformes aux besoins.  Les systèmes d’information comportent des contrôles clés et des accès sécurisés.  La gestion des habilitations en interne au ministère est conforme aux préconisations de l’AIFE, qu’il s’agisse de l’application Chorus ou des applications interfacées.

2 - Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes  Le pilotage du CIB Il repose sur une organisation claire du dispositif et sur son évaluation. Illustrations : Sous la responsabilité du directeur en charge des affaires financières, l’organisation de contrôle interne budgétaire est précisée, en tenant compte des travaux conduits au titre du déploiement de Chorus. Une instance de pilotage du dispositif de CIB et un comité d’audit ministériels sont organisés. Un reporting du CIB s’appuyant sur des tableaux de bord et des indicateurs est organisé. Des évaluations régulières du CIB sont menées.

2 - Le contrôle interne budgétaire : un processus dynamique 32

SOMMAIRE 1 Introduction 2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, périmètre, composantes) 3 La mise en place d’un contrôle interne budgétaire 4 Les outils et moyens mis à disposition des ministères

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Rendue prochainement obligatoire, la mise en place d’un contrôle interne budgétaire est apparue nécessaire au niveau de l’Etat : Pour garantir le respect des principes et règles établis dans le référentiel de comptabilité budgétaire (circulaire n°DF-MNC-09-3004 du 22 janvier 2009 du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique) et dans le futur décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Pour fiabiliser l’information financière, y compris la comptabilité générale de l’Etat, qui est alimentée, notamment, par la comptabilité budgétaire. Pour mieux assurer le respect de l’autorisation budgétaire annuelle et pluriannuelle, par le développement et la qualité de la programmation en début de gestion, de son suivi et de son actualisation en cohérence avec les actes de gestion.

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Le déploiement du CIB est surtout de l’intérêt des ministères. En effet, il renforce la capacité de pilotage par les responsables de leur gestion budgétaire en permettant de répondre aux questions qui se posent à eux, comme par exemple : Comment identifier suffisamment tôt les risques majeurs relatifs à ma gestion budgétaire ? Quel est vraiment le degré de rigidité de mon budget ? Suis-je certain que ma comptabilité budgétaire retrace fidèlement tous mes engagements, et donc mes restes à payer ? Quelle est la fiabilité de mes prévisions de paiement sur l’année en cours (et sur les suivantes) ?

Pour les gestionnaires 3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Plus précisément, le déploiement du CIB dans les ministères permet : Pour les gestionnaires Pour chaque agent La fluidification de la gestion : réduction des délais de réalisation des activités, donc des coûts. L’exécution de la plus grande part possible du budget alloué. L’optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis. Une meilleure visibilité sur la gestion. Une amélioration de la qualité de la budgétisation (par rapport à la stratégie et aux objectifs). L’adaptation des contrôles aux risques et aux enjeux. La clarification et la sécurisation des tâches assignées aux agents, en levant les facteurs d’incertitude sur les règles à appliquer ou les procédures à respecter, grâce notamment à la documentation et à la traçabilité des opérations à effectuer. Des organisations de travail mieux définies et moins variables, opérant dans un calendrier prévu et respecté. Un allégement des tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage d’un socle commun de méthodes prédéfinies.

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Les leviers de la mise en place du CIB : des procédures et des outils les normes de comptabilité budgétaire et le cadre de référence du contrôle interne budgétaire ; des procédures formalisées et documentées portant sur les processus budgétaires (programmation, suivi de l’exécution, circuits de décision de la dépense, tenue de la comptabilité des engagements); une cartographie et un dispositif de maîtrise des risques établis au regard des objectifs du contrôle interne budgétaire ; des outils supports notamment de la programmation budgétaire et de la comptabilité budgétaire, permettant le rapprochement des deux (Chorus).

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB une organisation et des ressources des structures de pilotage du contrôle interne aux différents niveaux de responsabilité ; un dispositif de communication et de reporting ; des ressources de contrôleurs internes ; une fonction d’audit interne ministérielle permettant d’évaluer le contrôle interne et de contribuer à l’améliorer et pouvant faire appel au vivier des auditeurs du CGEFI ; le concours des services des CBCM et des contrôleurs budgétaires en région.

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Les acteurs du CIB au sein du ministère (1/2) le responsable de la politique de contrôle interne budgétaire : directeur en charge des affaires financières, par délégation du secrétaire général chargé de l’ensemble du contrôle interne du ministère ; définit, met en place et suit les dispositifs de contrôle interne budgétaire ; préside l’instance de pilotage du CIB. les responsables du contrôle interne budgétaire à tous les niveaux en administration centrale et en services déconcentrés : tous ceux dont l’activité peut avoir un impact sur la qualité budgétaire ; précisent, mettent en place et font vivre le contrôle interne budgétaire au sein de leurs entités pour leurs activités et celles qu’ils ont déléguées (contrôle interne budgétaire dit de 1er niveau) ; conformément à la politique arrêtée par le ministère (DAF). les correspondants du contrôle interne budgétaire au niveau des entités opérationnelles : animent et mettent en œuvre le contrôle interne budgétaire au sein de ces entités ; rapportent fonctionnellement au responsable du contrôle interne budgétaire ; peuvent exercer le contrôle dit de 2e niveau et être choisis parmi les correspondants du contrôle interne comptable. 39

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Les acteurs du CIB au sein du ministère (2/2) le responsable du contrôle interne budgétaire et la cellule de contrôle interne budgétaire au niveau ministériel, placés auprès du DAF : pilotent le déploiement du contrôle interne budgétaire et apportent un soutien méthodologique aux gestionnaires ; organisent le dispositif de reporting du contrôle interne budgétaire ; animent et forment les correspondants du contrôle interne budgétaire ; ont un rôle en matière de communication et de coordination entre les acteurs clés des chantiers de contrôle interne ainsi qu’un rôle d’assistance (au pilotage, à la formalisation des procédures, etc.). la mission ministérielle d’audit interne : réalise des audits en vue d’évaluer la qualité du contrôle interne budgétaire et d’en améliorer les modalités et l’efficacité ; opère dans les conditions et selon les modalités définies par les standards de l’audit, en particulier, la fonction d’audit interne est indépendante (en termes de relations de hiérarchie et de reporting) des activités qu’elle audite. 40

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Les instances ministérielles du CIB l’instance de pilotage du contrôle interne budgétaire : présidée par le directeur en charge des affaires financières du ministère ; propose à l’instance de type comité financier les orientations stratégiques de la fonction contrôle interne budgétaire et en valide l’organisation ; pilote la cartographie des risques et son actualisation et se prononce sur le plan d’actions annuel qui en résulte ; valide l’aboutissement des principales étapes des différents chantiers de déploiement du CIB et de la mise en œuvre du plan d’actions ; valide le dispositif de reporting du contrôle interne budgétaire et prépare le rapport annuel d’évaluation du contrôle interne budgétaire du ministère ; ses fonctions peuvent être assurées par le comité financier (instance chargée de l’évaluation et du pilotage de la soutenabilité budgétaire de la gestion du ministère). le comité d’audit : établit la programmation annuelle des audits du ministère et s’assure de la mise en œuvre et du suivi des actions décidées à l’issue des audits ; peut être en lien avec la Cour des comptes et les auditeurs internes du ministère ; présidé par le ministre, ou son représentant, par délégation, ses membres comprennent des personnalités qualifiées, y compris en matière de contrôle des systèmes d’information ; le CBCM, en tant que représentant du ministre du budget et des comptes, fait partie du comité d’audit et peut proposer des audits. 41

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB   3 - Mise en place d’un dispositif de CIB     Les étapes de la mise en place du CIB 42

3 - Mise en place d’un dispositif de CIB Un exemple de plan de mise en œuvre de la politique de CIB Planning Année N Année N+1 Année N+2 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 Composante N°1 - Identification des dispositifs renforçant l'environnement de contrôle Sensibilisation des acteurs, formation Fiche action Fiche action Contrats de service Composante N°2 - Evaluation des risques Fiche action Actions à conduire pour identifier les dispositifs de maîtrise des risques majeurs identifiés Actions à conduire pour identifier les risques et les évaluer sur les périmètres xx (programme, BOP, UO / MP restants / autres services) Fiche action Fiche action Actions à conduire pour identifier les risques et les évaluer sur les services déconcentrés Composante N°3 - Le déploiement des dispositifs de maîtrise des risques Identification des actions à mettre en œuvre par type d’activité Fiche action Fiche action Fiche action Fiche action Adaptation d’instructions, chartes de gestion, procédures Composante N°4 - Identification des actions structurantes au titre de l'information budgétaire Communication Fiche action Traçabilité Fiche action Articulation des systèmes d’information, financiers et non financiers Fiche action Composante N°5 - Pilotage du CIB Structuration du pilotage du plan de déploiement Mise à jour de la politique de CIB Fiche action Fiche action Fiche action Outillage du pilotage Axe d’actions

SOMMAIRE 1 Introduction 2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, périmètre, composantes) 3 La mise en place d’un contrôle interne budgétaire 4 Les outils et moyens mis à disposition des ministères

4 - Les outils et moyens mis à disposition Une documentation interministérielle de référence Ils proposent, pour chaque processus financier, une documentation de référence sur la doctrine, les processus, les règles de gestion, les rôles des acteurs de la fonction financière et des préconisations en matière d’organisation financière. Les macro-processus budgétaires Il s’agit d’un cadre méthodologique global, à décliner par les ministères. Il a été conçu par la MACIB pour être articulé avec CHORUS et, en lien avec la DGFiP, pour compléter le référentiel de CIC. Le cadre de référence du CIB Présentées à l’appui du cadre de référence du CIB, elles documentent pour chaque groupe d’activités décrit dans les macro-processus les risques potentiels et les dispositifs de contrôle interne à même de les maîtriser. Elles servent d’aide aux ministères pour l’identification de leurs propres risques et dispositifs de maîtrise à mettre en place. Les fiches d’aide

4 - Les outils et moyens mis à disposition Le cadre de référence interministériel du CIB : Il définit les objectifs et le périmètre du CIB et présente : les principes directeurs du CIB à mettre en place au sein des ministères, les acteurs et les organes de gouvernance, les étapes de mise en œuvre du dispositif de CIB. Il a vocation à être décliné par chaque ministère, en fonction de ses structures et choix d’organisation, en un référentiel ministériel (sous forme d’une instruction par exemple).

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Finalité L’établissement de la cartographie des risques ministérielle vise à aboutir au recensement des risques qui menacent l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire. Ce recensement permet de définir les dispositifs de contrôle à mettre en place. Cette cartographie peut se présenter sous diverses formes, notamment graphiques. Elle correspond à une liste de risques, associés à leurs éléments de description et de caractérisation et aux dispositifs de contrôle à même de les maîtriser. Le recensement des risques doit porter : sur l’ensemble des composantes du contrôle interne budgétaire : environnement ministériel ; pratiques d’évaluation des risques ; activités de contrôle ; systèmes d’information et de communication ; pilotage du contrôle interne ; sur les opérations des processus budgétaires à proprement parler ; sur les opérations des activités métier (ou transverses) ayant un impact sur la qualité de la comptabilité budgétaire ou la soutenabilité budgétaire. Les risques peuvent être endogènes ou exogènes. Champ d’application

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Qualification des risques La qualification de la gravité des risques, de leur occurrence et de leur poids. L’utilisation d’une échelle de gravité de l’impact ou de fréquence permet de normaliser les appréciations portées. exemple d’échelle d’impact exemple d’échelle de fréquence

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Proposition de structure cible : partie identification des risques

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Proposition de structure cible : partie évaluation des risques et dispositif de maîtrise de risque cible

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Adaptation du cadre de matrice de CIB La structure cible proposée correspond à la référence habituellement préconisée en matière de cartographie des risques pour un public déjà familiarisé avec les concepts de contrôle interne. Elle peut être adaptée (par exemple en ne reprenant pas la rubrique d’évaluation du risque inhérent ou en modifiant l’ordre des rubriques). L’essentiel est que le travail d’élaboration des matrices débouche sur une cartographie présentant les risques effectivement encourus par le ministère et hiérarchisés en fonction de leur importance réelle.

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Elles proposent une description systématique : des risques potentiels (inhérents) attachés aux opérations de gestion budgétaire et menaçant l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire, des dispositifs de contrôle interne budgétaire à même de les maîtriser (bonnes pratiques). Elles constituent un appui aux ministères pour l’établissement de leurs matrices de contrôle interne budgétaire (ou matrices de risques). Elles présentent les risques potentiels identifiés pour chacun des groupes d’activités des macro processus budgétaires (MP1, MP2, MP3, MP5 et MP8).

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Illustration avec le MP2 Allocation et mise à disposition des ressources MP2R1 – Absence de scénario de gestion RH ministériel MP2R2 – Cadrage non opérationnel de la programmation des BOP MP2R3 – Absence de normalisation des formats de programmation MP2R4 – Association insuffisante des UO à la programmation MP2R5 – Mauvaise qualité de la programmation des BOP et UO MP2R6 – Non prise en compte des enjeux territoriaux 53

Dispositif de maîtrise du risque 4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Numéro du risque (référencement du risque en lien avec le macro processus auquel il se rattache) Groupe d’activités Groupe d’activités concerné du macro processus budgétaire portant le risque, suivi de l’indication du macro processus, du processus et le cas échéant du sous-processus auxquels appartient ce groupe d’activités Risque Libellé court du risque Description Description du risque identifié susceptible de compromettre l’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire ou de soutenabilité budgétaire Objectif Objectif dont l’atteinte est en cause (soutenabilité budgétaire ou qualité de la comptabilité budgétaire) Critère Critère de qualité de la comptabilité budgétaire ou critère de soutenabilité budgétaire mis en cause par le risque identifié Le cas échéant, éléments de comptabilité impactée, s’agissant de l’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire (Ex. : crédits ouverts en AE, disponibles en CP, suivi des tranches fonctionnelles, emplois autorisés) Dispositif de maîtrise du risque Procédures et méthodes Description des procédures et méthodes dont la mise en œuvre permet d’optimiser la maîtrise du risque Acteur(s) Acteurs impliqués dans l’élaboration et / la mise en œuvre des procédures et méthodes décrites Documentation Documentation support des procédures et méthodes décrites Contrôles Description des activités de contrôle résultant de la mise en œuvre des procédures et méthodes ou des actions de contrôle de l’application de ces procédures et méthodes Acteurs impliqués dans les contrôles décrits Support(s) Support(s) des contrôles Ne sont détaillés dans cette rubrique que les éléments du (des) dossier(s) support(s) qui sont apparus les plus pertinents pour le(s) contrôle(s) et ne représentent pas l’intégralité du (des) dossier(s). Contrôles de supervision / suivi de la qualité du dispositif Description des actes valant validation des activités / actions de contrôle ou permettant de corriger leur défaillance / absence. Le cas échéant, indicateurs de suivi de la qualité du dispositif Acteurs impliqués dans les contrôles de supervision décrits Identification du risque Dispositif de maîtrise du risque (DMR)

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Illustration avec le R5 du MP2 MP2R5 Groupe(s) d’activités 02 - Elaborer la programmation détaillée N+1 des activités des BOP et des UO / MP2 - P1 Programmation, allocation et mise à disposition initiale des ressources Risque Mauvaise qualité de la programmation des BOP et UO Description Les méthodes d'élaboration de la programmation ne sont pas définies ou diffusées. La programmation effectuée n'est pas conforme à ces méthodes ou au cadrage, notamment : - l'estimation des dépenses ou des ETPT n'est pas ancrée sur une maille opérationnelle (activité), - l'estimation des dépenses, des recettes et/ou des ETPT, et des besoins en AE et CP qui en découlent, sont fondées sur des données erronées ou incomplètes, ne prennent pas en compte ou de façon incorrecte les rétablissements de crédits, - les échéanciers d'AE / CP / recettes sont irréalisables ou erronés, - la prévision d'emploi des crédits ouverts au titre des fonds de concours n'est pas conforme à l'intention de la partie versante. La programmation n'est pas justifiée. Objectif Soutenabilité budgétaire Critère Qualité de la programmation budgétaire en début de gestion

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Illustration de DMR avec le R5 du MP2 (1/2) Dispositif de maîtrise du risque Procédures et méthodes Définition et diffusion d'une procédure de programmation formalisée qui s'appuie sur : a/ l'adossement de la programmation à un référentiel d'activités partagé par tous les services relevant d'un ministère ; b/ la prise en compte des éléments de cadrage ; c/ des méthodes d'évaluation des besoins en AE / CP (dont évaluation des CP sur la base des échéanciers de paiement mis à jour) tenant compte des rétablissements de crédits, des projets et de l'appréciation de la fonctionnalité des investissements conformément aux éléments issus de la méthode d'instruction, de valorisation, de documentation de projet / marché / subvention ; d/ des méthodes de calcul et de budgétisation du titre 2 ainsi que de contrôle de sa cohérence avec la programmation en ETPT (élaboration du scénario RH) ; e/ des méthodes d'appréciation des dépenses obligatoires et inéluctables ; f/ des méthodes de programmation et d'évaluation des recettes externes (niveau UO et BOP) : - identification de toutes les recettes possibles par type d'activité s'appuyant sur un dispositif de veille juridique, - évaluation de leur montant et identification de leur origine (convention, tiers, acte réglementaire, décision de cession...). Diffusion de la nomenclature des fonds de concours et des règles d'imputation associées Elaboration et diffusion des règles de sauvegarde et d’archivage des versions de programmation en vue de leur exploitation les années ultérieures. Acteur(s) DAF, DRH, RPROG, RBOP, service bénéficiaire Documentation Procédure de programmation (méthodes d'élaboration des éléments de programmation) Référentiels et nomenclatures budgétaires à jour (notamment référentiel d'activités) Nomenclature des fonds de concours

Illustration de DMR avec le R5 du MP2 (2/2) 4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Illustration de DMR avec le R5 du MP2 (2/2) Contrôles Contrôle de la qualité de la programmation et de sa conformité aux méthodes de programmation et au cadrage, y compris sur les prévisions de recettes. Contrôle de la justification de l'évaluation des dépenses obligatoires et inéluctables dans la programmation et des prévisions de recettes (historique par origine : convention, tiers, acte réglementaire, décision de cession...). Acteur(s) RBOP service bénéficiaire Support(s) Dossier de programmation du BOP (programmation initiale, UO) Programmation et cadrage du BOP saisis dans le module programmation de Chorus et, dans le cas d’une programmation plus détaillée, dans le SI ministériel Contrôles de supervision / suivi de la qualité du dispositif Contrôle de cohérence des données de programmation (par comparaison des BOP entre eux et avec les années antérieures) notamment sur la part des dépenses obligatoires et inéluctables et sur les prévisions de recettes (historique par type : convention, tiers, acte réglementaire, décision de cession...). Contrôle par sondage de la valorisation des postes à enjeu Suivi de l'indicateur : - écart entre les montants notifiés et les montants programmés du BOP Acteur(s) RPROG Support(s) Dossier de programmation du BOP (programmation initiale, UO) A partir des données Chorus, tableau de suivi de l'écart entre les montants notifiés et les montants programmés du BOP Programmation et cadrage du BOP saisis dans le module programmation de Chorus et, dans le cas d’une programmation plus détaillée, dans le SI ministériel pour l'année en cours et les années antérieures (sauvegarde des programmations des années antérieures)

4 - Les outils et moyens mis à disposition Les fiches d’aide à l’élaboration des matrices de CIB Liste des principaux dispositifs proposés dans les fiches d’aide en vue de maîtriser les risques identifiés pour les groupes d’activités des macro processus budgétaires MP1, MP2, MP3, MP5 et MP8 : procédure de programmation budgétaire incluant une méthode de suivi, analyse et prévision de l’exécution ; procédure ministérielle de préparation du PLF ; procédure de clôture de la comptabilité budgétaire ; procédure de mise à disposition des ressources ; procédure de traitement des engagements juridiques ; procédure de traitement des demandes de paiement ; procédure de traitement des recyclages d’AE ; méthode d’instruction d’un projet ; dispositif ministériel d’instruction, de pilotage et de suivi des réformes ; procédure de programmation des recettes non fiscales ; procédure de traitement des recettes non fiscales.

4 - Les outils et moyens mis à disposition Le kit d’aide à la mise en œuvre du CIB Fiche signalétique

4 - Les outils et moyens mis à disposition Le kit d’aide à la mise en œuvre du CIB Le déploiement du CIB : une démarche en 5 étapes Les différentes étapes Les actions qui composent l’étape Les livrables à produire pendant l’action

4 - Les outils et moyens mis à disposition Le kit d’aide à la mise en œuvre du CIB Un exemple de fiche étape : Pour mener ces actions, les cellules projet s’appuient sur une base documentaire, des exemples et des outils mis à disposition. Pour une étape donnée, la fiche reprend les différentes actions qui la constituent. Ces actions se matérialisent par des livrables à produire. Un planning type peut être proposé pour la conduite de l’étape.

4 - Les outils et moyens mis à disposition Le kit d’aide à la mise en œuvre du CIB Un exemple de fiche action Ces icônes représentent des documents inclus (en format Word, Excel, etc.…). Icônes signalant : des outils proposés, de la documentation et des livrables à produire

4 - Les outils et moyens mis à disposition La MACIB, une équipe dédiée mise à disposition par la DB La MACIB accompagne les ministères candidats dans la mise en place du contrôle interne budgétaire avec, si nécessaire : l’appui de consultants spécialisés pour la conduite du chantier au sein de la direction ou du ministère, et/ou l’assistance du CBCM et de ses équipes, expérimentés en matière d’appréciation des risques sur la qualité de la comptabilité budgétaire et la soutenabilité budgétaire ainsi qu’en termes de connaissance des processus budgétaires et des dispositifs de maîtrise des risques.

dans la rubrique « la gestion publique » 4- Les outils et moyens mis à disposition L’ensemble de la documentation interministérielle est téléchargeable sur le site : dans la rubrique « la gestion publique » http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/