Région Afrique de la Banque Mondiale. Le repositionnement du pouvoir central et le renforcement des moyens d’action des collectivités locales Cours à distance sur le Développement Décentralisé et Participatif (DDP) Hélène Granvoinnet, Région Afrique de la Banque Mondiale.

La décentralisation Transfert des pouvoirs de l’administration centrale à des « collectivités locales », structures subordonnées jouissant d’un certain degré d’autonomie Trois axes à suivre simultanément: politique, fiscal et administratif

Les avantages de la décentralisation en bref: En rapprochant les services des populations, la décentralisation améliore la qualité et l’adéquation des services La décentralisation politique crée de nouveaux instruments de mise en responsabilité qui permettent aux citoyens d’intervenir et contrôler l’action publique de manière plus directe. Les ressources gérées au niveau local permettent une utilisation efficiente et un ajustement aux situations locales et aux enjeux allocative efficiency:matching of local preferences for public goods productive efficiency : resources managed at the local level allow for efficient use and swift adjustment to local situations and challenges

Les problèmes/dérives possibles Si les systèmes sont mal définis ou imparfaitement mis en place, il y a des risques de: Confiscation par l’élite Mauvaise gestion par manque de contrôle ou de capacités locales Insuffisances dans la fourniture des services du fait de l’absence de coordination ou de manque de capacité adéquate des administrations locales Problèmes de capacités si la répartition ressources centrales/ressources locales n’est pas bien effectuée.

les moyens d’action des des capacités et moyens DDP: le cadre visuel Prestations de services améliorées M I S E en RESPONSABILITE Renforcer les moyens d’action des communautés Renforcer les moyens d’action des collectivités locales Renforcement des capacités Réduction de la pauvreté Repositionner le pouvoir central Renforcement des capacités et moyens d’action

I Repositionner le pouvoir central Pas affaiblissement du gouvernement central », mais changement de son rôle Se concentre sur des activités plus stratégiques Définition des politiques/ stratégies nationales et sectorielles Mise en place de normes Contrôle et évaluation Formation et renforcement des capacités Le principe de subsidiarité, un élément d’orientation

Décisions sur le nombre de niveaux à conserver Transformation d’un niveau de l’administration territoriale en structure décentralisée, création de régions, cohabitation? Mécanismes de coordination

Restructurer les administrations centrales Ministères dépensiers développent leurs fonctions stratégiques Définition du niveau opérationnel auquel les différentes fonctions peuvent être entreprises –selon subsidiarité- Ajustements nécessaires en termes de flux de ressources et de personnel Clarification des relations entre les structures déconcentrées de ces ministères et les gouvernements locaux

Réformer les systèmes de gestion publique transversaux: Finances Planification stratégique: organisation des flux d’information de la périphérie vers le centre Budget : Unités déconcentrées doivent avoir leur propre ligne budgétaire Exécution du budget déconcentré Parallèlement : renforcement des mécanismes de contrôle

Réformer les systèmes de gestion publique transversaux: Gestion des Ressources Humaines Déconcentrer (responsabilités en termes de recrutement/ promotions/localisation) Utiliser des contractuels?

Le rôle des administrations déconcentrées Appui technique Coordination Risques: Mauvais communication Empiètements

II. Renforcer les moyens d’action des collectivités locales  Collectivité locale par opposition aux bureaucraties locales ou autorités  Local (par opposition à province ou district): Proximité avec les citoyens  Établissement d’un relais institutionnel au niveau local : viabilité et durabilité  

Renforcer les moyens d’action pour l’efficacité des collectivités locales: Les collectivités locales efficaces: (I) fonctionnent dans un environnement juridique régulateur et incitatif (II) ont des ressources (financières et techniques) en rapport avec leurs responsabilités (III) sont réceptives aux besoins des citoyens et des communautés (i.e. élues démocratiquement, responsables de leurs actions, dotées de règles institutionnelles privilégiant la participation des populations dans la prise de décisions)

A. Le cadre juridique & régulateur Élaboré en fonction des circonstances prévalant dans le pays Préalable: Engagement politique soutenu du gouvernement   Government commitment ( devolution of power and resources)   Attention: some things must be difficult to change (so that shifting majorities can not endanger local autonomies)

Points importants à prendre en compte: Organisationnel et structurel Grandes lignes des structures organisationnelles et des rôles et responsabilités de tous les niveaux de l’administration Règles régissant les fonctions politiques (conditions de travail, pouvoirs opérationnels, procédures et limitations), distinctes de celles du service public Mécanismes pour la participation directe des citoyens et pour les élections

(…) Gestion des ressources Le pouvoir de taxation et d’endettement des collectivités locales La répartition de la budgétisation, la gestion des dépenses, la comptabilité, l’audit, et les obligation relatives à la publication et transmission de rapports Le degré d’autonomie de la gestion du personnel et de la gestion administrative des administrations locales

(…) Prestations des services A qui revient la responsabilité de fournir les services à la population?(subsidiarité) Règles peuvent être complexe, mais doivent être stables et claires Besoin de règles portant sur l’interaction entre les administrations locales et les unités déconcentrées subsidiarity: functions which subordinate or local organizations perform effectively belong more properly to them than to a central organization Basic services Distinction rural/urban sometimes

B. Des ressources proportionnelles aux responsabilités: Ressources financières Principe: transfert de ressources parallèle au transfert de responsabilités

Types de ressources Ressources propres si indépendance dans la capacité à générer des ressources  pouvoir plus grand dans la prise de décisions et appropriation. Pouvoir d’endettement (si contraintes budgétaires fortes) Transferts intergouvernementaux: transparents, previsibles, adéquats, inconditionnels  basés sur une formule Subventions affectées Own revenues . Independent capacity to generate resources  higher decision-making power and sense of ownership. Borrowing power (if hard budget constraint ) Intergovernmental transfers: formula based (transparent), predictable, adequate, unconditional earmarked grants  *formula criteria need to be clear and transparent  Africa: share of local expenditures decided by local governments extremely low Nigeria example Between 1993 and 1997, federal revenue constituted on average over 77 percent of state government revenues and over 92 percent of local government revenues. The resources transferred by the federal government to state and local government are formula-based. During the same period, federal government spending amounted to 68 to 75 percent of total public sector expenditure, while expenditures from the state and local governments accounted for the remaining 25 to 32 percent.

Difficultés rencontrées Absence de connaissance claire des ressources actuelles allouées ou utilisées à chacun des niveaux d’administration  Absence d’étude de faisabilité pour déterminer les besoins futurs de l’administration locale Municipalités: bases fiscales très insuffisantes/ coût de la perception des impôts dans les zones rurales Délais dans l’application de mesures clés (par ex. fonds de solidarité inter – municipaux) Clear legal framework for transfer of responsibilities BUT unclear transfer of corresponding resources:   No careful feasibility study to determine future’s local government needs No clear knowledge of the current resources allocated to each (due to current heavily centralized system) Generally, communes have very weak fiscal basis and cost of tax collection for rural communes very high Establishment by Law of a Inter-communal Solidarity Fund but: neither the resources nor its modalities of functioning are defined… Provision for annual transfers for financing new responsibilities in health, primary education, social and cultural affairs, which will be transferred from either national budget or projects. This would be a breakthrough, but needs to be tightly monitored, given the well-known resistance of ministries to de-concentrate their operations and resources.

Insuffisances dans le respect des règles et du contrôle Ex. du Mozambique: principales conclusions d’un audit interne dans les municipalités nouvellement installées: Contrôles financiers insuffisants ou inexistants Non respect des limites légales de rémunération des responsables, Documentation insuffisante ou inexistante, Procédures de passation des marchés non respectées . Ex. Of Mozambique Main findings of internal audits carried out by the IGF in seven municipalities to date are telling: (i)                  the municipalities were not respecting legal limits on remuneration of officeholders, (ii)                financial controls were weak or completely absent, (iii)               record-keeping was poor or non-existent, (iv)              procurement procedures were not followed, (v)                in the absence of regulations on the collection of certain municipal taxes, “interim solutions” were adopted to collect taxes, i.e. taxes were imposed and collected without an adequate basis in law.

Ressources humaines Incitations pour attirer des compétences spécifiques en dehors de la capitale/des zones urbaines si nécessaire Important: recruter le personnel localement, sous la responsabilité directe des collectivités locales Le personnel doit être motivé: attributs spécifiques de mérite/mécanismes de responsabilité/engagement moral Mozambican example The new local governments inherited all their current employees from the former state administration. Regular staff were given the choice of remaining state employees, or being seconded to the municipalities. The overwhelming majority chose to remain state employees a large proportion of these employees are not originally from the city where they work.  the large uncertainty in the municipalities conditions of employment, together with uncertain promotional opportunities gave little incentive for choosing the municipal system Tendler examples

Renforcement des capacités Nécessité d’un programme à long terme bien défini pour le renforcement des capacités Cibler le personnel administratif aussi bien que les membres élus des différents conseils. Pooling of resources Inter-municipal TSOs (Technical Support Offices) , associations of local governments.

C. Réceptivité aux besoins des citoyens et des communautés

Elections Transparentes, périodiques, avec des taux de participation élevés Des lois électorales spécifiques pour accroître la participation à tous les niveaux de la communauté, en réservant des sièges pour des groupes marginalisés. Karnataka state of India, the election rule requires 1/3 of elected members of all local bodies, and 1/3 of council presidencies and vice-presidencies to be women , and lower castes must be allotted memberships and executive positions proportional to their number in the area. Even if actual participation by women and low caste people is slow in materializing, such measures can have long-term effects in changing power relations

Mécanismes institutionnels de mise en responsabilité : Information complète et accessible au public Institutionnalisation des mécanismes de participation tels que: conférences publiques, publication du budget (dans les journaux locaux), enquêtes régulières sur la qualité des prestations des services publics Mécanismes de correction

Renforcer les collectivités locales: un processus Pas de processus standard Dans un cadre bien défini, le succès d’une collectivité dépend des hommes, des structures économiques, des dynamiques sociales ET des changements opérés au niveau de l’administration centrale et déconcentrée La mise en œuvre est le défi le plus important: il faut donc Que les ouvertures au niveau politique soient suivies d’efforts soutenus Que des réajustements soient fait au fur et à mesure du processus- Need to balance role of the center (fiduciary responsibility, standard setting) from harmful intrusion / encroachment (in many French speaking countries, budgets needs to be approved by the Representative of the Government in the province)   Legal framework useless if not implemented. Often: decentralization effective nationwide. Only some sub national units become models of development (however, all of them are functioning under the same framework of rules) Significant: within a framework, a lot depends on people/socio-economic structure/social fractions. Granting local elections may be a rapid step. Building strong and efficient local Governments is a slower process.

Appendice- Réajuster les fonds sociaux: une approche graduelle Programmes du DDP gérés à travers les collectivités locales si elles ont la capacité de le faire dans des conditions satisfaisantes 5 indicateurs: Environnement de la gouvernance des collectivités locales Élaboration, exécution et rapports budgétaires Participation et planification Capacité d’exécution de projet Capacité et Personnel de la collectivité. LG ranked highest get access to resources for the communities under their jurisdictions; those ranked in the middle get access through resources for their communities but do not manage them; those ranked lowest get nothing: goal: building up communities pressures on those weak local governments to reform and improve their capacity, while they get some resources for capacity building