La Gestion axée sur les résultats (GAR) à l’UNESCO Organisation Internationale de la Francophonie Paris, 4 avril 2007 Jean-Yves Le Saux Directeur adjoint, Bureau de la planification stratégique Directeur, Division de la planification du programme, du suivi et des rapports 1

Pourquoi la GAR aujourd’hui? Passer d’une logique « projet » à une logique « résultats » Correspond à l’évolution de la gestion du secteur public: la gestion axée sur les budgets (ce qui est dépensé), sur les activités (ce qui est fait), sur les résultats (ce qui est obtenu). Une tendance globale au sein des Organisations internationales et des principaux donateurs. Figure dans l’agenda pour l’harmonisation et l’alignement de l’aide au développement (Déclaration de Paris, 2005), dans le rapport du groupe de haut niveau sur la cohérence du système des Nations Unies, dans le Plan-cadre des Nations Unies pour l’Aide au développement (PNUAD), ... La GAR (RBM en anglais) est essentiellement un processus qui permet de passer d’une logique projet à une logique axée sur les résultats. Cette nouvelle logique présente l’avantage de procéder à un regroupement stratégique des activités, et de veiller à ce que les activités d’une organisation contribue de façon reconnaissable et mesurable à des objectifs stratégiques de l’Organisation tout comme à des objectifs globaux. Au cours des quarante dernières années, la gestion du secteur public a considérablement évolué, l’accent étant mis principalement non plus sur les budgets (ce qui est dépensé) mais sur les activités (ce qui est fait), puis sur les résultats (ce qui est obtenu). C’est dans ce contexte que s’est imposée la gestion axée sur les résultats (GAR). Dès la fin des années 1990, plusieurs institutions du système des Nations Unies avaient opté pour la GAR, y voyant un outil d’amélioration de la performance. La GAR est désormais une pratique globale au sein des Organisations internationales et des principaux donateurs. Elle figure aussi bien dans l’agenda pour l’harmonisation et l’alignement de l’aide au développement (Déclaration de Paris), que dans le rapport du groupe de haut niveau sur la cohérence du système des Nations Unies (HLP report), dans le Plan-Cadre des Nations Unies pour le développement ( matrice de résultats du UNDAF), dans le cadre des efforts pour une responsabilisation accrue de toutes les principales parties prenantes. 2

Pourquoi la GAR à l’UNESCO? Pour démontrer et améliorer l’impact, la performance et l’efficacité des activités de l’UNESCO Pour une plus grande concentration du programme autour des axes considérés comme stratégiques (éviter la prolifération de micro-projets) Pour harmoniser le programme de l’UNESCO et son approche à la gestion avec celles d’autres agences des NU et donateurs, et définir sa contribution aux grands objectifs internationaux Pour améliorer la transparence et la responsabilisation du personnel Pour développer une approche de la mise en œuvre du programme fondée sur l’apprentissage et le retour d’information (et initier, rediriger ou terminer des activités) Pour faire un meilleur usage du temps des professionnels et des ressources financières de l’UNESCO (meilleure conception des interventions, cohérence et solidité de la chaîne des résultats) 3

La mise en œuvre de la GAR à l’UNESCO: étapes principales Définition du cadre conceptuel de la GAR Adoption de systèmes informatiques en mesure d’accompagner la mise en œuvre et renforcement des capacités de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre Apprentissage organisationnel et formation Revue des principes de délégation de pouvoirs et responsabilisation Suivi des performances Un processus de réforme institutionnel qui dépasse le domaine de la planification 4

(1) Définition du cadre conceptuel Mise en œuvre graduelle et itérative. La simplicité a été privilégiée dans un premier temps. Le format des documents a évolué en fonction du niveau des connaissances institutionnelles et des demandes des Etats-Membres. Harmonisation progressive avec le reste du sytème NU Priorité aux secteurs de programme, ensuite aux services centraux. Introduction des indicateurs de performance (quantitatifs et qualitatifs) et des normes de référence (benchmarks) dans un deuxième temps. L’approche a été mise en œuvre graduellement et améliorée sur la base des leçons tirées de l’expérience. Les connaissances institutionnelles en GAR étant limitées lorsque cette approche a été introduite, la simplicité a été privilégiée dans un premier temps. Les éléments attenant à la GAR requis dans les documents de programmation ont été basiques au début et leur complexité a évolué en fonction de l’intégration de ces notions par le personnel. Le format des documents a évolué en fonction du niveau de connaissances institutionnelles et des demandes des Etates Membres. Harmonisation progressive avec le reste du système des NU L’approche a été appliquée d’abord aux secteurs de programme, ensuite aux services centraux. Les indicateurs de performance (quantitatifs et qualitatifs) on été introduits dans un deuxième temps, ainsi que les normes de référence (benchmarks). 5

(1) Définition du cadre conceptuel (…) Cadre conceptuel partagé par l’ensemble de l’Organisation, et harmonisé avec le reste du système. Responsabilités respectives sont clairement définies. Organes Directeurs de l’Organisation déplaçant de plus en plus leurs débats sur des sujets plus stratégiques plutôt que sur la mise en œuvre d’activités ou projets spécifiques. Lien entre Stratégie à Moyen Terme et Programme et Budget étudié pour répondre à une approche GAR. Le cadre conceptuel existe et est partagé par l’ensemble de l’Organisation, et harmonisé avec celui des autres organisations du système des Nations Unies. Tous les éléments de programmation suivent l’approche formulée. Les responsabilités respectives sont clairement définies: tous les plans de travail de l’Organisation sont accessibles à toute personne faisant partie du staff et des responsabilités pour la bonne mise en œuvre de ces plans de travail sont clairement établies dans les contrats avec le personnel. Les sessions des Organes Directeurs de l’Organisation déplacent de plus en plus leurs débats sur des sujets plus stratégiques plutôt que sur la mise en œuvre d’activités ou projets spécifiques. Ceci démontre une confiance mutuelle et une meilleure compréhension des rôles et responsabilités. L’UNESCO vient de terminer les projets de Stratégie à Moyen Terme (2008 – 2013) et de Programme et Budget (2008 – 2009) qui seront présentés à la prochaine session du Conseil exécutif. Le lien entre ces documents a été étudié pour répondre à une approche GAR Un langage commun 6

La chaîne des résultats (théorique) efficacité efficience Intrants Activités Produits Effets Impact Indicateurs NB: à l’UNESCO, comme dans les autres agences spécialisées de l’ONU, les “résultats attendus” recouvrent les deux catégories “produits” et “efffets” Produits: les produits et les services qui résultent de l’achèvement des activités dans une intervention donnée Effets: Les effets à moyen-terme d’une intervention, qui influence les comportements des individus et des communautés, et les arrangements institutionnels et organisationnels Impact: Les effets à long-terme produits par une intervention qui affecte la vie et le comportement des gens Indicateurs: doivent répondre à des critères de sélection spécifiques: Validité – Mesurent-ils le résultat? Fiabilité – Est-ce une mesure stable dans le temps et, si elle est fournit de l’extérieur, sera-t-elle disponible dans l’avenir? Sensibilité – Si un changement survient, l’indicateur sera-t-il sensible au changement? Simplicité – Cettet information sera-t-elle aisée à collecter et à analyser? Utilité – Cette information sera-t-elle utile à la prise de décision et à l’apprentissage? Accessible (budgétairement) – Disposons-nous des ressources pour collecter cette information? Hypothèses/Risques

Cadre de gestion et chaîne des résultats à l’UNESCO Niveau Global Niveau Pays Déclaration du Millénaire, Document final du Sommet mondial de 2005, autres objectifs de développement convenus au niveau international, notamment les OMD Priorités nationales et plans de développement national 34 C/4 Mission de l’UNESCO Objectifs primordiaux Objectifs stratégiques de programme Effets recherchés PNUAD, programmes fondés sur le principe de l’unité du Système des Nations Unies (One UN) et autres documents de programmation commune par pays des Nations Unies Cette structure proposée permet une meilleure cohérence et alignement entre les objectifs à moyen terme de l’Organisation, le programme et budget. L’action au titre du programme s’articule autour de cinq objectifs primordiaux. Ces objectifs primordiaux visent à faire face aux défis mondiaux les plus importants dans les domaines propres à l’UNESCO et délimitent les champs d’action dans lesquels l’UNESCO a un profil unique et une compétence fondamentale dans le système de Nations Unies, c’est-à-dire ceux dans lesquels l’Organisation jouit d’un avantage comparatif sur le plan international. Un nombre limité d’objectifs stratégiques de programme concrétisent ces objectifs primordiaux sous une forme programmatique et thématique. Chaque objectif stratégique de programme établit un lien entre les tâches normatives, d’élaboration des politiques et techniques/opérationnelles, et intègre toute la gamme des fonctions exercées par l’UNESCO. Des effets recherchés mesurables ont été formulés pour chaque objectif primordial et chaque objectif stratégique de programme. Le lien entre le document la SMT et le P&B est établi en traduisant les objectifs stratégiques de programme en un ensemble limité de priorités de programme sectorielles biennales qui détermineront le profil programmatique de chaque grand programme. Les effets recherchés de la Stratégie à Moyen Terme, formulés pour chaque objectif primordial et chaque objectif stratégique de programme sont ensuite reliés à des résultats escomptés mesurables, des indicateurs de performance et des indicateurs de référence au niveau des axes d’action du Programme et Budget. Ce cadre doit permettre un passage sans hiatus du document de Stratégie à Moyen Terme aux trois documents de programme et Budget successifs. 34 C/5 Résultats attendus, indicateurs de performance et normes de référence (Axes d’Action) 35 C/5 … 36 C/5 … Plans de travail Résultats attendus et indicateurs de performance s’y rapportant (Actions et Activités) … …

(2) Un système informatique adéquat: SISTER System of Information on Strategies, Tasks and Evaluation of Results. Toute activité mise en œuvre par l’UNESCO doit figurer dans SISTER. Information de programmation (avant la période de mise en œuvre), de suivi (tous les six mois au minimum) et d’auto-évaluation (le cas échéant). Toutes les informations contenues dans SISTER sont accessibles par tout membre du personnel: une responsabilisation accrue. Développement parallèle d’un système budgétaire et financier intégré (et actuellement d’un système de gestion du personnel). SISTER (System of Information on Strategies, Tasks and Evaluation of Results) est un système informatique conçu et développé en interne afin de faciliter le passage à une planification, gestion, suivi et reporting axés sur les résultats. SISTER a été introduit officiellement par le DG en 1999. Pour chaque activité, les informations de programmation à renseigner dans SISTER incluent: lien avec un résultat attendu de l’élément de programmation auquel l’activité est rattachée, justification et identification des besoins, résultats attendus, indicateurs de performance, stratégie de mise en œuvre, parties prenantes, ventilation budgétaire. Les informations de suivi doivent être renseignées tous les six mois. Elles incluent les progrès vers l’obtention des résultats attendus, les défis et principales leçons, les dépenses. SISTER garantit la transparence (toutes les informations contenues dans SISTER sont accessibles par tout membre du personnel) et, par conséquent – une responsabilisation accrue. Développement parallèle d’un système budgétaire et financier intégré (et actuellement d’un système de gestion du personnel) Nécessité d’un développement de systèmes informatiques intégrés d’information stratégique (programme, budget, personnel) 9

(3) Apprentissage organisationnel et formation Formation intensive de l’ensemble du personnel professionnel par une équipe de consultants externes (2000 - 01). Manuel sur la GAR à l’UNESCO - 2001 Formation à l’utilisation de SISTER (en interne) touchant plus de 2.000 personnes sur deux ans (2000 - 02) Formation visant à améliorer la formulation de résultats attendus (en interne) associant formation traditionnelle et coaching (2003, jusqu’à présent). Formation en auto-évaluation (en interne). Des mesures variées ont été prises afin faciliter l’apprentissage organisationnel. Formation intensive de l’ensemble du personnel professionnel par une équipe de consultants externes (2000 - 01). Manuel sur la GAR à l’UNESCO - 2001 Programme de formation à l’utilisation de SISTER est lancé en interne qui touche plus de 2000 personnes sur deux ans (2000 - 02) Programme de formation visant à améliorer la formulation de résultats attendus est organisée en interne associant formation traditionnelle et coaching (2003, jusqu’à présent). Ce Programme va bientôt être intégré avec un module sur l’auto-évaluation. 10

Apprentissage organisationnel et formation: quelques leçons Spécificité: difficile de transposer automatiquement une approche GAR d’une organisation à une autre. Nécessité de faire effectuer la formation par des personnes connaissant bien l’Organisation. Changement de culture institutionnelle: Le passage à la GAR constitue un réel changement culturel. Des mesures dans le domaine de la délégation d’autorité et la responsabilisation sont nécessaires. Appropriation à tous les niveaux : des échelons les plus élevés de l’Organisation jusqu’aux assistants. Les intéressés doivent être convaincus que l’approche répond à leurs attentes et qu’elle améliorera les résultats tant individuels que collectifs. Spécificité: l’UNESCO a fait recours à des experts externes par le passé. Cette expérience a été utile, mais n’a pas réussi à démontrer de façon pratique comment cette approche pouvait être utilisée à l’UNESCO. Un sentiment diffus est que cette approche ne peut pas être transposée automatiquement d’une organisation à une autre d’où la nécessité de faire effectuer la formation par des personnes connaissant bien l’Organisation. Changement de culture institutionnelle: Le passage à la GAR constitue un réel changement culturel. Une formation n’est pas suffisante si toute une série d’autres mesures dans le domaine de la délégation d’autorité et la responsabilisation ne sont pas mises en œuvre. Appropriation à tous les niveaux L’expérience montre que l’engagement des échelons les plus élevés de l’Organisation est essentiel dans la mise en œuvre de la GAR. Ce système ne pourra réellement s’implanter que s’il est solidement institutionnalisé et si les principaux intéressés, notamment les cadres et le personnel, sont convaincus qu’il répond à leurs attentes et qu’il améliorera les résultats tant individuels que collectifs. 11

(4) Principes de délégation de pouvoirs et responsabilisation Pas de responsabilisation sans délégation de pouvoir: Si l’on veut responsabiliser le personnel, il faut d’abord lui déléguer clairement des pouvoirs, dans tous les domaines. Obligation de rendre compte (accords de mise en œuvre): Après avoir obtenu l’approbation de son plan de travail, le responsable a le pouvoir de prendre les décisions relatives à la mise en œuvre, dans le respect des règles administratives de l’UNESCO. La délégation d’autorité et SISTER: La délégation d’autorité est également appuyée par les règles de fonctionnement de SISTER. Tension entre le programme et la structure de l’Organisation: Une revue des différentes « autorités » a été effectuée, ainsi que l’établissement de principes de délégation d’autorité clairs et sans ambiguïtés. Un préalable La délégation de pouvoirs est un des préalables de la gestion axée sur les résultats. Si l’on veut responsabiliser le personnel, il faut d’abord lui déléguer clairement des pouvoirs dans tous les domaines, et en particulier dans celui de la gestion des ressources humaines. Négociation et obligation de rendre compte (accords de mise en œuvre): La définition des éléments de programmation est finalisée sur la base de la négociation entre le responsable de l’élément de programmation auquel l’élément même est rattaché. Après avoir obtenu l’accord, le responsable a le pouvoir de prendre les décisions relatives à la mise en œuvre, dans le respect des règles administratives de l’UNESCO. La délégation d’autorité est également appuyée par les règles de fonctionnement de SISTER. Un programme de formation dans ce domaine sera mis en œuvre courant 2007 pour tout le personnel concerné. Tension entre le programme et la structure de l’Organisation Une revue des différentes « autorités » a été effectuée, ainsi que l’établissement de principes de délégation d’autorité clairs et sans ambiguïtés. 12

(5) Suivi des performances Définition d’objectifs à tous les niveaux: à chaque échelon de la hiérarchie correspond une série d’objectifs en cascade qui contribuent à la réalisation générale des buts assignés à l’UNESCO. Cette chaîne fait apparaître les liens entre les différents échelons, jusqu’aux responsabilités individuelles. Accords de performance: Le dialogue entre cadre et subordonnés débute par la fixation, au début de la période concernée, d’objectifs individuels. Ces objectifs doivent être spécifiques, mesurables et réalistes. Un système informatique de gestion du personnel approprié: L’UNESCO a introduit PERFOWEB pour le gestion de la performance du staff, qui est directement lié à SISTER, afin de garantir la cohérence entre évaluation de la performance personnelle et mise en œuvre du programme. Renforcement des fonctions de suivi et d’évaluation Définition d’objectifs à tous les niveaux Pour mettre en place un système pleinement efficace de suivi du comportement professionnel, il est essentiel de définir, à chaque échelon de la hiérarchie, une série d’objectifs en cascade qui contribuent à la réalisation générale des buts assignés à l’UNESCO par les organes directeurs, et d’établir une chaîne verticale qui fasse apparaître les liens entre ces différents échelons en allant jusqu’aux responsabilités individuelles. Accords de performance Le dialogue entre cadre et subordonnés débute par la fixation, au début de la période concernée, d’objectifs individuels, définis dans un plan de travail comparable à un «contrat» entre le cadre et le fonctionnaire (accord de performance). Ces objectifs doivent être spécifiques, mesurables et réalistes. Il est évident qu’il s’agit là d’un changement culturel. L’UNESCO a introduit PERFOWEB pour le gestion de la performance du staff, qui est directement lié à SISTER, afin de garantir la cohérence entre évaluation de la performance personnelle et mise en œuvre du programme. 13

Quelques défis associés à la mise en œuvre de la GAR Attribution Appréhension du qualitatif Persistance des approches « projets  » Suivi et évaluation Flexibilité Culture de l’organisation Opérationnalisation (lien global-local) Gestion/évaluation des risques Formulation des résultats Attribution: la logique de cause-à-effet propre à l’approche GAR n’est pas toujours facile à appliquer dans des processus complexes et souvent non-transparents. Plus haut nous montons dans la chaine de résultats, plus l’attribution à un acteur spécifique est difficle. Appréhension du qualitatif: le qualitatif est souvent associé à quelque chose d’imprécis et subjectif. Ils est clair à présent que sans l’utilisation d’indicateurs qualitatifs nous ne sommes pas en mesure de mesurer ce qui compte. Il s’agit de définir les indicateurs de façon claire dès le début du procéssus. Persistance des approches « projets »: tendance naturelle au retour à l’approche projet, aussi bien de la part des organes directeurs que du personnel. Le passage à la GAR implique d’apprendre à penser de façon plus stratégique. Suivi et évaluation: la culture du suivi et de l’évaluation doit être améliorée de façon importante. Sans un regard honnête sur la qualité de ce que nous avons mis en œuvre, et sur les bienfaits que les principaux bénéficiaires on bien pu en tirer, l’organisation ne sera jamais en mesure d’apprendre. De plus, les organes directeurs seront réticents à abandonner les pratiques de micromanagement car ils considèreront que cela est le seul moyen d’avoir un certain contrôle sur la façon dont les fonds sont utilisés. Autre problème: le coût associé au système de suivi et évaluation et le manque de baseline data. Flexibilité: le concept de chaine de résultats est propre à la RBM. Tous les éléments de programmation sont liés les uns aux autres par le biais de leurs résultats attendus. Cela implique souvent une perte de flexibilité. Culture de l’organisation: le passage à la GAR est un changement culturel majeur. Comme tout changement culturel, la résistance est forte… Opérationnalisation: Comment passer des résultats au niveau pays au résultats « globaux » de l’organisation? Gestion/évaluation des risques: domaine nouveau -- le risque est tout événement ou facteur potentiel qui se situe hors du contrôle du programme et qui peut affecter négativement l’obtention des résultats prévus – c’est une menace à la réalisation des résultats, pas seulement une hypothèse négative Formulation des résultats: principaux défauts de résultats mal formulés: texte trop long, pas clair, trop ambitieux, orientés à l’action et non au changement, relation de cause à effet entre la stratégie de mise en œuvre et le résultat n’est pas convaincante, non mesurables, manque de baseline… Approche SMART: S: spécifique (it should specify the nature of the change, the target group, the target region, etc) M: mesurable (it can be measured by using indicators) A: atteignable (it is realistic) R: Relevant-pertinent (it is an answer to the identified problem) T: Time bound-limité dans le temps (it can be achieved in the time frame) 14

Formulation des résultats: un changement de langage Langage du changement Décrit le changement dans les conditions de vie des gens Etablit des critères précis de succès Se concentre sur les résultats, laissant des options ouvertes sur la façon de les obtenir Langage de l’action Exprime les résultats du point de vue du fournisseur Peut souvent être interprété différemment Se concentre sur la réalisation des activités

Raffiner la formulation des résultats… Renforcer la capacité des fonctionnaires à faire X en entreprenant Y,… Utiliser plutôt le langage des résultats pour marquer le changement à atteindre dans l’avenir La capacité des fonctionnaires de faire X est renforcée en entreprenant Y Tous les fonctionnaires, partout? Comment être plus spécifique? Faut-il donner priorité à ceux qui travaillent dans des environnements particulièrement défavorisés? La capacité des fonctionnaires à faire X dans les 4 districts les plus pauvres est renforcée en entreprenant Y,… On peut retirer l’information qui est liée à la stratégie ou aux activités. La capacité des fonctionnaires à faire X dans les 4 districts les plus pauvres est renforcée en entreprenant Y,… Enfin, on fait passer le sujet du changement en tête, et on passe du passif à l’actif. Les fonctionnaires dans les 4 districts les plus pauvres sont mieux en mesure de faire X

La GAR peut-elle faire une différence? La GAR peut faire une différence par rapport aux approches traditionnelles si trois éléments essentiels sont présents: Les résultats attendus sont définis en accord avec les principaux partenaires et parties prenantes; Une approche participative qui assure l’appropriation, l’implication et une compréhension commune de ce que l’on veut atteindre; Une certaine flexibilité, permettant l’ajustement des stratégies en fonction des informations provenant du système de suivi. 17

Quelques considérations générales Plus qu’un processus bureaucratique ou une technique à appliquer de façon standard. Des implications importantes en terme de suivi (fonctionnement quotidien/mécanismes) et d’évaluation (et re/programmation) Pas de «feuille de route» unique. La GAR ne se met pas en œuvre une fois pour toutes. Changer les mentalités est une entreprise de longue haleine. La GAR n’est pas simplement un processus bureaucratique ou une technique à appliquer de façon standard. Cette approche doit servir à améliorer les programmes et les services rendus aux bénéficiaires, afin de répondre aux attentes et de justifier les investissements. Monitoring (implications sur fonctionnement quotidien/mécanismes) & évaluation (et lien entre celle-ci et la re/programmation) La GAR ne peut faire l’objet d’une «feuille de route» unique. Chaque organisme doit l’adapter en fonction de ses particularités et de ses mandats. La GAR n’est pas mise en œuvre une fois pour toutes. Il s’agit d’un processus à introduire progressivement, selon une démarche cohérente, et qui nécessite une profonde transformation du style de gestion. Changer les mentalités est une entreprise de longue haleine, qui exige à la fois du temps et de la persévérance. Il faut plusieurs années pour appliquer efficacement la gestion axée sur les résultats. 18

Merci de votre attention! La GAR n’est pas simplement un processus bureaucratique ou une technique à appliquer de façon standard. Cette approche doit servir à améliorer les programmes et les services rendus aux bénéficiaires, afin de répondre aux attentes et de justifier les investissements. Monitoring (implications sur fonctionnement quotidien/mécanismes) & évaluation (et lien entre celle-ci et la re/programmation) La GAR ne peut faire l’objet d’une «feuille de route» unique. Chaque organisme doit l’adapter en fonction de ses particularités et de ses mandats. La GAR n’est pas mise en œuvre une fois pour toutes. Il s’agit d’un processus à introduire progressivement, selon une démarche cohérente, et qui nécessite une profonde transformation du style de gestion. Changer les mentalités est une entreprise de longue haleine, qui exige à la fois du temps et de la persévérance. Il faut plusieurs années pour appliquer efficacement la gestion axée sur les résultats. 19