Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats Membres de l’AFRITAC Centre (FoHBAC) La comptabilité budgétaire Frank Mordacq N’Djamena, 7 janvier 2013

I. Les règles de comptabilité budgétaire Selon les directives CEMAC Art. 64 et 65 de la directive n° 01/11-UEAC-190-CM-22 relative aux lois de finances (D1) Art. 72 à 75 de la directive n° 02/11-UEAC-190-CM-22 relative au règlement général de la comptabilité publique (D2) Selon le droit français La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) Le décret sur la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012 (GBCP)

Les trois dimensions de la comptabilité (art. 64-D1 et 72-D2) L’Etat tient : Une comptabilité budgétaire destinée à vérifier le respect par le Gouvernement de l’autorisation parlementaire Une comptabilité générale destinée à mesurer l’évolution du patrimoine de l’Etat. Les comptes de l’Etat comprennent les résultats de la comptabilité budgétaire et ceux de la comptabilité générale : ils doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de l’exécution du budget et de l’évolution du patrimoine de l’Etat. En outre, l’Etat met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées ou des services rendus dans le cadre des programmes, et une comptabilité des matières, valeurs et titres.

L’objet de la comptabilité budgétaire (art. 73-D2) La comptabilité budgétaire a pour objet de retracer, pour l’exercice concerné, les opérations d’exécution du budget de l’Etat en recettes et en dépenses et conformément à la nomenclature de présentation et de vote du budget. Elle permet de suivre les liquidations, émissions, prises en charge, recouvrements et restes à recouvrer en matière de recettes, d’une part, les engagements, liquidations, ordonnancements, paiements et restes à payer en matière de dépenses, d’autre part. La comptabilité budgétaire dégage un résultat correspondant à la différence entre les recettes encaissées et les dépenses décaissées sur le budget général et les comptes spéciaux au titre de l’année considérée.

La tenue de la comptabilité budgétaire (art. 65-D1 et 74-D2) La comptabilité budgétaire est tenue, en partie simple, selon la nomenclature budgétaire de la loi de finances de l’année concernée. Le fait générateur des écritures de comptabilité budgétaire : Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. Les dépenses sont prises en compte, successivement au moment de leur engagement puis de leur paiement, au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont engagées par les ordonnateurs puis payées par les comptables publics. Toutefois, des dépenses budgétaires engagées et liquidées au cours de l’exercice budgétaire peuvent être payées après la fin de cet exercice, au cours d’une période complémentaire dont la durée ne peut excédent trente jours (+ LFR).

La tenue de la comptabilité budgétaire (art. 74 et 75-D2) La comptabilité budgétaire est renseignée dans la phase administrative par les ordonnateurs et dans la phase comptable par les comptables publics des opérations de recettes et de dépenses. Elle doit permettre de fournir la situation d’exécution du budget par ministère et par programme. Les comptes générés par la comptabilité budgétaire sont constitués des comptes administratifs établis par les ordonnateurs et consolidés par le ministre chargé des finances, appuyés des états de développement de recettes budgétaires et des états de développement des dépenses budgétaires établis par les comptables principaux consolidés par l’agent comptable central du Trésor ou le comptable supérieur compétent.

II. Les règles de comptabilité dans la LOLF française Des règles françaises et CEMAC très proches Article 27 : L'Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. Article 28 : La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires obéit aux principes suivants : 1° Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ; 2° Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance (période complémentaire de vingt jours).

Une comptabilité LOLF à trois dimensions (art. 27 à 31 LOLF) Une comptabilité budgétaire : Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires (encaissements/paiements) Une période complémentaire comptable de 20 jours Un double suivi en engagements (AE) et en paiements (CP) Une comptabilité d’exercice fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises : Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement (article 30) Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire (CAC)

Distinction Budget/Comptes 2 systèmes d’information complémentaires Budget : présentation unique acte d’autorisation a priori, exprimé en caisse ; application stricte de l’annualité acte de constatation a posteriori des dépenses payées et des recettes encaissées selon les mêmes règles que la loi de finances ; pas de certification Comptes : présentation double évaluation a posteriori en droits constatés de la situation financière et patrimoniale, selon les règles de comptabilité générale ; certification par la Cour des comptes une nécessité de réconciliation des deux dimensions de la comptabilité

Comptabilité Générale Comptabilité budgétaire AXE NATURE / DESTINATION Un système unique à trois dimensions et un élargissement de la fonction comptable (amont/aval) 3 Paiement Comptabilité Générale Service fait Opérations d’inventaire Engagement juridique Comptabilité budgétaire A E C P Analyse des coûts Éléments comptables physiques Hors bilan Résultat AXE NATURE / DESTINATION

III. Les principes généraux de la comptabilité selon la LOLF française Les ressources et les charges budgétaires de l’Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses. Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat (ANNUALITE). Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses (UNIVERSALITE). L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général (UNITE). Les crédits sont spécialisés par programme, présentés par titre, le titre des dépenses de personnel constituant un plafond (SPECIALITE).

Une définition précise de la comptabilité budgétaire dans le décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable publique Article 58 : La comptabilité budgétaire retrace l’ouverture et la consommation des autorisations d’engager et de payer, ainsi que l’enregistrement des recettes autorisées. Elle permet de rendre compte de l’utilisation des crédits et, le cas échéant, des emplois mis à la disposition des ordonnateurs, conformément à la spécialisation de ces crédits et de ces emplois. La nouveauté : une comptabilité des emplois

La nature et la portée des autorisations budgétaires Les crédits ouverts sont constitués d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement : Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Les AE sont valables pour toutes les natures de dépenses, pas seulement celles d’investissement. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement. Pour les dépenses de personnel, AE = CP. Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafond d’autorisations d’emplois rémunérés par l’Etat et spécialisés par ministère. Double comptabilisation des crédits et des emplois

L’utilité des autorisations d’engagement Garantir la fongibilité des crédits de différentes natures Permettre de prendre en compte la dimension pluriannuelle des engagements juridiques de l’Etat (investissement, contrats, conventions, contributions internationales, …) Permettre de mesurer les restes à payer sur les AE déjà ouvertes Mesurer la soutenabilité des engagements de l’Etat dans les informations figurant dans le hors bilan

La nature et la portée des autorisations budgétaires Les crédits sont limitatifs. Les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. Les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l’année suivante sont définies par une disposition de loi de finances. Les plafonds des autorisations d’emplois sont limitatifs. Des plafonds globaux ont été rajoutés pour les établissements publics (ou opérateurs) Par exception, les crédits relatifs aux charges de la dette de l’Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en enjeu des garanties accordées par l’Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts. Les dépenses s’imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Exclusion des frais de justice et des pensions pour les crédits évaluatifs

La nature et la portée des autorisations budgétaires : les reports Le principe : les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. Les exceptions (par arrêté) : Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel. Pas d’obligation de report sauf en pratique pour les AE affectées pour les investissements. Les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme. Une limite de 3 % des crédits initiaux des titres des programmes est fixée sauf disposition de loi de finances.

Les éléments de la comptabilité budgétaire dans le décret GBCP du 7 novembre 2012 Article 154 : La comptabilité budgétaire de l’Etat comporte une comptabilité des affectations et des autorisations d’engagement, une comptabilité des crédits de paiements et des recettes ainsi qu’une comptabilité des autorisations d’emplois. Article 155 (le rôle de l’ordonnateur) : L’ordonnateur est chargé de la comptabilité des affectations, des autorisations d’engagement et des autorisations d’emplois. A contrario, le comptable est chargé de la comptabilité des crédits de paiement et des recettes.

Affectations et engagements dans le décret GBCP Article 156 : L’affectation est l’acte par lequel, pour une opération d’investissement, un ordonnateur réserve un montant d’autorisations d’engagement, préalablement à leur consommation. L’affectation constitue la limite supérieure des autorisations d’engagement pouvant être consommées au titre de cette opération. Elle rend ces autorisations d’engagement indisponibles pour une autre opération. Article 159 : Les autorisations d’engagement sont consommées par la souscription des engagements à hauteur du montant ferme pour lequel l’Etat s’engage auprès d’un tiers. Le fait générateur est l’engagement juridique : recrutement, concours, signature d’une convention, d’un marché, décision de subvention Des dérogations pour des dépenses sans engagement préalable. Fluides, frais de déplacement

IV. Le contrôle de la comptabilité budgétaire Au stade de l’engagement : Le contrôle interne est assuré par le ministère gestionnaire Le contrôle budgétaire est assuré par le CBCM : dans la mise en œuvre de ses compétences (visa des affectations et des engagements, des recrutements et actes de gestion de personnel, contrôle a priori), le contrôleur budgétaire s’assure de la réalité, de l’exhaustivité, de la correcte évaluation et du bon rattachement des affectations et des engagements. Il s’assure également, en liaison avec le comptable public, de leur correcte imputation. Le cas échéant, il saisit l’ordonnateur, à des fins de correction, des erreurs ou insuffisances dont il a connaissance. Au stade du paiement et de l’encaissement Contrôle du comptable en tant que payeur, notamment sur la bonne imputation de la dépense et de la recette

Le rôle des représentants du ministère des finances en France en matière de contrôle Au niveau déconcentré, le directeur départemental (ou régional) des finances publiques (100) : Un contrôleur budgétaire au niveau régional CBR La fonction de comptable (ex TPG) dans chaque DDFiP Au niveau de l’administration centrale, les CBCM (12), interlocuteurs uniques des directeurs financiers : Le département de contrôle budgétaire : s’assure du respect dans chaque ministère de la soutenabilité de l’exécution budgétaire et du respect de la norme de dépense et de la qualité de la comptabilité budgétaire Le département comptable ministériel : paye les dépenses, tient la comptabilité et garantit la qualité comptable des opérations passées par les gestionnaires La France présente les comptes au niveau de l’Etat et non par ministère, à la différence des pays anglo-saxons = pas de contrôleur et de comptable du ministère. L’organisation financière du contrôle au niveau central : les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (12 CBCM) – décret du 18 décembre 2005 : Le département de contrôle budgétaire (ex contrôle financier) Le département comptable (paye la dépense – tient la comptabilité) L’organisation déconcentrée : le directeur (régional ou départemental) des finances publiques (100) : fonction de contrôleur budgétaire, de payeur et de comptable (ex TPG) Pas de lien hiérarchique entre les 2 20 20

Le contrôle externe par la Cour des Comptes Le rapport annuel sur les résultats et la gestion budgétaire avec la loi de règlement permet notamment une appréciation de la tenue de la comptabilité budgétaire (spécialité – annualité – reports – affectations – engagements …) Pas de certification des résultats de la comptabilité budgétaire à la différence de la comptabilité générale, car il n’existe pas de normes de comptabilité budgétaire (mais des règles organiques ou législatives) En tant que juge, la Cour peut relever et sanctionner des infractions commises par les ordonnateurs dans la comptabilité budgétaire (imputation irrégulière, non respect du visa du contrôle financier, infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses et recettes, …) + jugement des comptes des comptables publics (en dépenses et recettes) avec une responsabilité personnelle et pécuniaire.

V. L’enregistrement de la comptabilité budgétaire La tenue de la comptabilité budgétaire suppose un système d’information : capable de suivre l’ensemble des éléments qui la compose : Les autorisations d’emplois Les affectations et engagements de crédits Les paiements des dépenses et le recouvrement des recettes commun à l’ensemble des acteurs : ordonnateurs, contrôleurs, comptables fiable et auditable par la Cour des Comptes et le Parlement