DECENTRALISATION ET REFORME DE L’ETAT. PERSPECTIVES EUROPENNES Gérard Marcou Professeur à l’université Paris 1 Directeur du GRALE

SOMMAIRE Panorama de l’organisation territoriale des Etats européens Les communes Régions et régionalisation Les administrations périphériques de l’Etat Les relations intergouvernementales

I. Panorama de l’organisation territoriale des Etats européens Niveaux de collectivités territoriales ou d’administration générale De un à trois niveaux de collectivités territoriales

Niveaux de collectivités territoriales par pays Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie, Pologne 2 niveaux Autriche, Danemark, Grèce, Irlande, Pays-Bas, Portugal (régions insulaires), Royaume-Uni, Suède Hongrie, Lettonie, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, 1 niveau (commune) Finlande, Portugal (continental), Luxembourg Bulgarie, Estonie, Lituanie, Slovénie Les cumuls de statuts: 7 CA uniprovinciales en Espagne, les villes à statut d’arrondissement ou de Land en Allemagne et en Autriche, id pour Prague; les villes à statut d’arrondissement en Pologne, ou à compétence administrative élargie en Autriche, rép. Tchèque, les bourg comtés en Irlande. Des circonscriptions distinctes pour des autorités de l’Etat dans certains pays: Allemagne (Regierungsbezirke), Finlande, Portugal, Angleterre, Pays-Bas, Grèce, Lituanie, Estonie, Bulgarie, Slovénie. Certaines situations sont très hétérogènes: cas du Royaume-Uni

Des rationalités historiques plutôt que fonctionnelles Notamment: - l’héritage des statuts établis par les anciens Etats monarchiques (Espagne, UK) la carte administrative du Premier Empire Au niveau régional, de très fortes disparités dans tous les pays: il n’y a pas de « taille européenne » Rhénanie-du Nord Westphalie: 17 millions hab; Brême: 700.000; Lombardie: 9 millions d’habitants; Val d’Aoste: 120.000 Andalousie: 7,2 millions d’habitants; Rioja: 263.000 Les régions fondées sur l’histoire, la tradition ou les « identités » expliquent ces disparités géographiques. Le danger d’actualiser des mythes par des redécoupages ou des regroupements qui se légitiment en les invoquant: en établissant des institutions on institutionnalise aussi un discours. Si on crée des entités territoriales sur de telles bases on aura des discours politiques qui chercheront à mobiliser et capitaliser ces identités pour se légitimer.

Plus importantes que le nombre de niveaux, sont: la nature des institutions: Etat unitaire, fédéral ou à autonomies régionales la nature, l’objet et les conditions d’exercice des compétences qu’elles exercent

II. La commune 1. Unité et diversité de la commune 2. Les différents modèles de compétence communale 3. La question de la réforme territoriale 4. Les institutions communales en évolution

1. Unité et diversité de la commune 4 éléments communs: - le principe de libre administration, en général consacré par la constitution - le caractère démocratique des institutions locales - la vocation générale de la compétence - le contrôle exercé par l’Etat 4 variables historiques - le statut des villes - l’aire d’influence de la Révolution française et du Premier Empire - le statut de la paysannerie - le régime des paroisses et les rapports entre l’Eglise et l’Etat

2. Les différents modèles de compétence communale 2 grands modèles A. Compétences centrées sur la résidence: cas de la plupart des pays européens B. Compétences étendues à la gestion de la plupart des fonctions de l’Etat-providence, définies par rapport aux personnes (éducation, santé): pays nordiques, Bulgarie, Hongrie, Estonie, Lituanie NB: nombreuses situations intermédiaires; tendance à la centralisation dans le type A, aux transferts de compétences dans le type B Compétences propres, compétences obligatoires, compétences déléguées: les incertitudes de la distinction

3. La question de la réforme territoriale Les fusions de communes sur la base de critères fonctionnels: pays nordiques, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Grèce, Royaume-Uni, Pologne, Lituanie La recherche d’un niveau supérieur d’administration communale: France, Italie, Espagne L’absence de réforme territoriale: Autriche, Suisse, Hongrie, République tchèque, Slovaquie Cas particuliers: Portugal, Bulgarie

4. Les institutions communales en évolution Expansion de l’élection directe du maire Progrès des procédures de démocratie directe Renforcement du contrôle des membres des conseils sur l’exécutif (« parlementarisation »)

III. Région et régionalisation L’absence d’une notion commune de la région en Europe La tendance à la régionalisation Aspect institutionnel: changement de fonctionnalité du niveau intermédiaire Aspect socio-économique: le territoire comme potentiel de développement, et objet de politiques publiques Les régionalismes

Typologie de la régionalisation La régionalisation administrative La régionalisation par les collectivités locales existantes La décentralisation régionale L’autonomie régionale Fédéralisme et régionalisation

Le cas des autonomies régionales et des collectivités fédérées Statut constitutionnel et pouvoir constituant partiel (sauf UK) Des institutions fondées sur la séparation des pouvoirs Compétences définies par la constitution ou une loi spéciale (Belgique, UK, selon des modalités différentes) Attribution d’un pouvoir législatif pour l’exercice de leurs compétences matérielles Transfert d’une part substantielle du pouvoir normatif, et de la gestion de fonctions essentielles de l’Etat-providence: développement économique, aménagement, éducation, santé, aide sociale, formation professionnelle Transfert des services, des fonctionnaires ainsi de que moyens financiers correspondants La dynamique des asymétries dans les Etats à autonomies régionales

IV. Les administrations périphériques de l’Etat L’héritage historique: elles ont précédé la décentralisation Elles existent dans la plupart des Etats mais avec des attributions réduites – en fonction de l’ampleur des transferts de compétences La délégation comme alternative à la déconcentration: Autriche, Italie, Royaume-Uni, République tchèque, Russie, Ukraine Un renouvellement des formes et des fonctions de l’administration périphériques en fonction de l’évolution institutionnelle: UK, Grèce, Espagne, Italie, Bulgarie, Pologne, Roumanie

V. Les relations « intergouvernementales » Les relations financières Le partage des compétences et les contrôles Coopération verticale et gouvernabilité

Les relations financières A) Le volume des dépenses publiques En second lieu, plus de décentralisation au niveau régional ne signifie pas plus de décentralisation au niveau communal. Il est notoire qu’en Espagne les communes ont peu profité des autonomie régionales ; elles ne représentent que 13% des dépenses publiques ; des lois régionales ont supprimé les autorités d’agglomération qui constituaient des pouvoirs rivaux (Bilbao, Barcelone, Valence), et Madrid est dominée par sa région. En Italie, les régions n’ont jamais créé les « cités métropolitaines », prévues depuis 1990 et consacrées en théorie par la révision constitutionnelle d’octobre 2001. Cette situation explique qu’en Espagne la protection constitutionnelle des collectivités locales ait été renforcée en 1999 et que celles-ci réclament aux régions de nouvelles compétences. En Italie, se sont généralisés des conseils régionaux consultatifs de l’autonomie locale. Mais ces solutions diluent également l’influence des grandes villes. En Allemagne c’est la loi du Land qui a opéré la réforme territoriale par fusion de communes et qui a établi des autorités d’agglomération dans les plus grandes villes. On peut penser que, sur le fond, ces mesures sont heureuses mais elles reflètent bien la suprématie du Land sur les communes, même si c’est après concertation. Enfin, le législateur régional légifère souvent dans les détails ; cette réglementation est d’autant plus contraignante pour les collectivités locales (en Italie : entre 800 et 900 lois régionales par an, comprenant environ 10.000 articles).

B) Les ressources: mesure de l’autonomie financière

C) La solidarité: nécessité et difficulté de la péréquation La péréquation à partir de l’estimation des besoins: l’exemple du Royaume-Uni La péréquation par la compensation des inégalités de potentiel fiscal, tenant compte d’indicateurs de besoins: les exemples de l’Allemagne et de la Suède

2. Compétences et contrôles Le contrôle général sur les actes des collectivités locales: - dans la plupart des cas, contrôle de légalité a priori - seule l’Espagne s’est inspirée du modèle français, abandon du contrôle administratif de légalité en Italie - exercice du contrôle par le pouvoir régional dans les autres pays à fortes autonomies régionales Les effets de la législation de détail des régions sur l’autonomie locale Les contrôles sectoriels: l’exemple de l’urbanisme Dans différents domaines cruciaux pour l’autonomie communale, la comparaison entre des villes de taille comparable est plutôt en faveur du régime communal français. Tout d’abord, les communes et plus généralement les collectivités locales ont une fiscalité propre bien plus importante que dans les pays voisins, à l’exception des pays nordiques et de la Suisse, malgré les réformes qui l’ont affaiblie ces dernières années (v. l’article de J. Blanc). Ensuite, dans la plupart des pays, le contrôle des actes, même réduit à la légalité, est un contrôle a priori, exercé par une autorité administrative, sous le contrôle du juge. Seule l’Espagne a imité le système français ; l’Italie a supprimé en 2001 tout contrôle de légalité en dehors des recours exercés par les tiers, l’avenir dira s’il était judicieux de prendre acte de son manque d’efficacité.   En matière d’urbanisme, la liberté d’action de communes est généralement moins grande qu’en France. En Allemagne, les documents d’urbanisme communaux doivent respecter les prescriptions de la planification régionale établie par le Land, lesquelles peuvent servir de base au contrôle de légalité, même si aujourd’hui le déclin de l’aménagement du territoire en a affaibli la portée. Au Royaume-Uni, le ministre peut évoquer la décision sur un plan d’urbanisme (dans sa totalité ou sur une partie du plan), et il est autorité de recours contre les décisions de l’autorité locale en matière de permis d’aménagement (planning permission) ; il se fonde alors sur les directives d’aménagement qu’il a publiées. En Espagne, où les régions sont compétentes en matière d’urbanisme, leur législation distingue mal ce qui est d’intérêt régional de ce qui est d’intérêt local, ce qui favorise l’intervention de l’administration régionale, laquelle dispose du pouvoir d’approuver le plan général d’urbanisme dans les villes de plus de 50.000 habitants (en général). En Italie, les régions exercent des pouvoirs étendus d’approbation envers les plans d’urbanisme communaux.

3. Coopération verticale et gouvernabilité Le développement de la contractualisation des politiques La multiplication des conseils et comités mixtes dans les Etats fédéraux ou à autonomies régionales: indice de l’alourdissement des procédures de décision L’abandon de certaines politiques nationales, la matière étant abandonnée aux pouvoirs régionaux (exemple de l’aménagement du territoire)

CONCLUSION Et la performance institutionnelle? On peut faire au moins trois constats: Le besoin de décentralisation La nécessité de la solidarité Maintenir la capacité de décision de l’Etat