Table d’échanges DPI - RPGTI

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1 Table d’échanges DPI - RPGTI
Évolution des processus et pratiques d’acquisition en services professionnels TI et Impacts potentiels sur les projets TI gouvernementaux et sur l’industrie TI Québec, nn décembre 2012

2 Agenda de la rencontre Introduction
Contexte et objectifs de la rencontre pour les deux parties Processus d’acquisition et de livraison (services professionnels TI) Constatations et impacts en regard du mode de fonctionnement gouvernemental actuel Échanges sur les pistes d’amélioration à envisager et plan d’action

3 Introduction Le DPI et le RPGTI poursuivent le même objectif d’affaires, soit la réussite des projets Affaires et TI menés au Gouvernement du Québec La création de la Table d’échanges DPI –RPGTI est le moyen par excellence pour identifier des points perfectibles et convenir des pistes de solution Toile de fond relativement aux contrats en TI Le DPI est en recherche constante d’améliorer les façons de faire, et le SCT dicte les grandes lignes en matière d’acquisition de biens et services au sein de l’appareil gouvernemental québécois Les responsables de projets au GQ veulent livrer de la qualité, à temps, selon les budgets alloués et dans le respect de la portée convenue Beaucoup de projets ont été réalisés avec succès avec la participation de firmes de services conseils Les firmes veulent être de (vrais) partenaires du GQ, incluant le partage des risques (gains, pertes) La gestion des perceptions est très importante Caractéristiques majeures des grands projets: multi-intervenants, niveau de complexité croissant, visibilité incontournable Plusieurs forces sont en présence: DPI, dirigeants gouvernementaux des TI, SSMP Le RPGTI souhaite intervenir en mode proactif La rencontre découle directement de la rencontre avec le DPT tenue le 28 mai 2012 Le RPGTI vous offre que l’on se parle ouvertement et que l’on recherche ensemble des orientations Toile de fond Le DPI est en recherche constante d’améliorer les façons de faire ex: Rapport du Vérificateur général, Loi 133 Unité anti-corruption Plusieurs forces en présence Le politique Les allégations et les enquêtes sur la corruption et la collusion Le RPGTI souhaite intervenir en mode proactif Le RPGTI veut être en mode préventif notamment face à des pratiques observées sur le terrain Les processus d’acquisition des services professionnels en TI portent sur 5 grands ensembles d’achat: Intégration de solutions Impartition d’exploitation d’une solution TI Achat de produits Services professionnels à forfait Prestation de services

4 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Constatation # 1 Impacts Des AO sont lancés avec des envergures (efforts et budgets) insuffisants en regard des réels besoins des M/O afin de respecter les contraintes administratives ou budgétaires. Les critères et/ou la portée ne sont pas toujours en ligne avec les métriques des dossiers d’affaires présentés. Inadéquation des budgets d’acquisition en rapport à la portée des travaux à réaliser. On se place d’entrée de jeu à risque de mésententes avec le fournisseur qui sera retenu. Discussions contractuelles en nombre croissant au détriment du focus sur la réalisation du projet. Situation qui donne souvent une mauvaise impression quant à la performance des projets, du moins en apparence (le projet présenté « officiellement » à un coût X, alors que son coût estimé réel est Y, est finalement réalisé au coût Y après plusieurs devis ou ajouts, Y étant bien sûr plus élevé que X). Chaque fois on met à risque le projet (risque de pas de continuité au niveau des services externes obtenus) et enveloppes budgétaires non réalistes véhiculées. On manque de courage administratif de pousser les dossiers à leur vraie valeur, et à la fin ils coûtent quand même la première évaluation.

5 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Constatation # 2 Impacts Implication plus importante et fréquente des secteurs des acquisitions (ressources matérielles) dans la détermination des critères de sélection. Confusion entre le rôle de « gardien » des processus d’acquisition (respect des règles) qui doit revenir au secteur des acquisitions et le rôle de spécialiste du contenu (détermination des moyens requis pour atteindre les résultats visés) qui doit revenir au donneur d’ouvrage. Déséquilibre entre les responsabilités du donneur d’ordres (client réel) et celles des secteurs des acquisitions. Baisse des standards en termes de qualité et d’expertise de ressources (pression à la baisse sur les critères exercée par les secteurs des acquisitions). Inadéquation des ressources face aux besoins réels. Augmentation des risques de réalisation des projets. Les approvisionnements ne laissent pas passer, par exemple, des critères de 15, 20 ou 25 ans d’expérience. L’objectif des approvisionnements semble être uniquement d’aller chercher le meilleur prix, pas la qualité. Sous la pression des RM, sous prétexte de rareté des ressources, de volonté que les AO publics soient plus « ouverts », de réduire les coûts (bien que paradoxal avec la rareté des ressources ci-dessus) et sous des instructions semblant avoir été édictées il y a quelques années (voilà 2 ou 3 ans), les critères de sélection ont radicalement baissé (ex. : un senior ne dicte plus une exigence de 20 ou 25 années et plus d’expérience, mais 12 ou 15 années, parfois 8 années). Conséquence: Baisse des tarifs, baisse des standards en termes de qualité et d’expertise des ressources. Reprises de travaux avec d’autres fournisseurs, délais, échecs, bref : rien pour améliorer les résultats observées dans les projets TI.

6 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Constatation # 3 Impacts Inadéquation entre le besoin d’affaires et le facteur K spécifié (importance accordée à la qualité recherchée) Directives portant sur l’utilisation du facteur K ne sont pas cohérentes ou homogènes d’un M/O à l‘autre. La reconnaissance de la mesure de la qualité (facteur K) ne semble pas la même d’un M/O à l’autre, ni entre les donneurs d’ordres et les directions des acquisitions (certains endroits ont des directives à l’effet que le facteur K ne peut jamais être autre que 15) Le levier du facteur K portant sur l’importance accordée à la qualité, par rapport au prix, est actuellement sous utilisé. Cela favorise l’éclosion de créativité client dans le souci d’atteindre les résultats escomptés. Un facteur K à 15 offre un moins bon rapport qualité/prix que l’ancienne méthode de calcul préconisant une élimination basée sur un écart de 10% de plus que le prix du plus bas soumissionnaire. Facteur K = 15%: 1/3 des points pour la qualité, 2/3 des points pour le prix Facteur K = 30%: 50% des points pour la qualité et 50% des points pour le prix Pour un AO de 1M$: 50k$ Message sous-jacent au facteur K = 15% Le prix unitaire est beaucoup plus important que la qualité des ressources et/ou la qualité de la solution et/ou de l’approche et/ou de l’expertise de firme Message sous-jacent au facteur K = 30% La qualité des services est importante (note: mais pas plus qu’avant avec l’ancienne méthode)

7 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Constatation # 4 Impacts Les processus d’acquisition sont principalement orientés sur le placement de ressources. Emphase sur la qualification des ressources et très peu sur la qualité des firmes. Diminue le niveau d’imputabilité et de responsabilisation des firmes à l’égard des projets et du choix des moyens dans la réalisation des projets. Notion de partenaire d’affaires entre les firmes et les clients gouvernementaux est, à toutes fins pratiques, absente. Diminue l’incitation aux firmes à se conformer aux standards internationaux, tel que la norme ISO (dévalorisation des meilleurs standards) Perte de l’équilibre entre expertise des firmes et expertise des ressources. Peu de continuité au niveau de l’expertise (les ressources changent au gré des fins de mandats individuels), d’où augmentation du risque. On demande souvent au fournisseur retenu de prendre certains pigistes ou ressources d’autres fournisseurs dans son contrat. ISO était exigé pour tout contrat de plus de 100 000$, maintenant cette exigence est fixée pour les contrats de plus de 500 000$. ISO n’a plus le poids qu’il avait avant, alors que le gouvernement a imposé cela aux firmes qui s’y sont conformées avec les coûts que cela engendre. Abandon de l’approche de responsabilisation de firmes au profit d’une approche « placement de ressources » : on semble perdre de vue la valeur ajoutée et l’imputabilité liées au fait de faire affaires avec des firmes. Approche « body shop ». On privilégie de moins en moins la qualité et l’imputabilité. On glisse vers une industrie de placement de ressources. Restructuration prévisible des firmes pour s’ajuster aux prêts de ressources et au bas niveau de compétences requis (perte pour la région et pour le gouvernement). On ne crée donc plus de valeur au niveau de l’industrie des TI et de notre économie.

8 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Constatation # 5 Impacts La volonté résolue d’avoir plus d’un soumissionnaire qualifié. La peur d’avoir à justifier la qualification d’un seul fournisseur ou la non-qualification d’un autre fournisseur. Le peu d’encouragement des gestionnaires à justifier la non qualification de firmes. Baisse du niveau des critères dans les AO en termes d’expertise des ressources recherchées. Acceptation d’offres avec une qualité moindre voire questionnable. Phénomène qui ouvre la porte à soumissionner même si une firme ne rencontre pas toutes les exigences. Diminue la crédibilité à l’égard des processus d’acquisition. Crainte d’avoir à reprendre le processus d’acquisition et engendrer des délais pour le début de la réalisation du projet s’il n’y a qu’une seule firme retenue. Augmente le niveau de risque des projets (qualité, portée, échéanciers, coûts). On semble niveler les critères vers le bas. On semble à tout prix favoriser l’adjudication à une plus grande variété de fournisseurs. On signe des contrats avec des fournisseurs avant même de s’être assuré de façon non équivoque que les ressources principales proposées vont être livrées, et on n’ose pas ensuite résilier des contrats sur la base que les ressources présentées ou le niveau de ressources adéquat ne sont pas fournies. Ceux qui acceptent ça, comme clients, lèsent les autres fournisseurs non retenus qui ont joué franc jeu en ne présentant pas leurs meilleurs parce que non disponibles, mais qui ont proposé une équipe qui était cependant disponible. On encourage donc les fournisseurs à « mentir » dans leurs offres de services afin d’obtenir les contrats. Cela fait en sorte que de plus en plus de soumissionnaires soumissionnent même si leurs gens ne sont pas disponibles sachant qu’ils ne seront pas exclus ni résiliés sur cette base. D’autre part, le client a tendance à ne pas appliquer les pénalités qu’il annonce, on ne sévit pas envers les fournisseurs qui font des offres et qui ne font pas ce qu’ils ont promis. Crainte d’avoir un seul soumissionnaire d’où une plus grande largesse dans la cotation des critères. Les gestionnaires ont peur d’avoir à justifier qu’un soumissionnaire soit disqualifié à l’étape de la qualité. Absence de moyens pour supporter les gestionnaires moins expérimentés. Créativité individuelle pour contrer le phénomène du plus bas prix retenu et l’atteinte des résultats. Facturation additionnelle demandée pour utiliser les ressources appropriées et non retenues. Pigistes ou ressources d’autres fournisseurs imposés aux fournisseurs retenus. Certains M/O ont des critères « faibles » qui ouvrent la porte à tout fournisseur, même si les compétences ainsi définies sont discutables face aux travaux à réaliser. Paradoxe: Certains M/O ont, à l’inverse, des critères questionnables (Ex. vu dans un appel d’offres: Exigence obligatoire PMP, mais on n’accepte pas comme équivalence un MGP qui n’a pas son PMP. MGP : maîtrise durée 3 ans. PMP : certification aux normes du PMI) Énoncé fréquent au gouvernement : on ne veut plus accorder de contrats s’il y a un seul fournisseur qui franchit l’étape de la qualité. Interprétation aux niveaux hiérarchiques subalternes : on laisse passer des offres, avec le pointage minimum requis, même si elles ne rencontrent pas les critères (situation qui qui par le passé n’existait pas). Le comité devrait plutôt évaluer avec rigueur, et si un seul fournisseur franchit la qualité, la situation doit être rapportée aux instances supérieures qui décident ou non que le contrat soit accordé ou que l’on recommence le processus. Mais les gestionnaires subalternes ne veulent pas de refus, car cela retarde leurs travaux et projets si ils doivent recommencer le processus. Conséquence : qualité déficiente des résultats, délais majeurs, échecs de projets. Peu de disqualifications pour la qualité, et peu d’uniformité au niveau des pratiques à cet effet. Créativité au niveau des modalités d’application pour acquérir des ressources de qualité supérieure. Pratiques douteuses s’implantent de façon inquiétante.

9 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Constatation # 6 Impacts On procède de plus en plus par des appels d’offres permanentes (avec ou sans prix, à tarif horaire, à interventions forfaitaires). Cet usage est en forte croissance depuis quelques années. Prix soumis ridiculement bas sous la présomption qu’une négociation sera possible une fois le mandat gagné. Demandes d’interventions analysées dans un esprit de négociation possible (complexité à la hausse, fusion de demandes, refus de certaines demandes) pour palier au prix soumis et pour utiliser des ressources plus qualifiées. Gestionnaires souvent contraints par les cadres contractuels/tarifaires qui ne répondent pas à leurs besoins. Gestionnaires tentent de toutes sortes de façons d’obtenir tout de même le niveau de service dont ils ont besoin. En contradiction avec la volonté d’avoir une meilleure reddition de comptes et une plus grande responsabilisation des gestionnaires gouvernementaux (car on n’encourage pas à « faire les devoirs » au préalable). Les fournisseurs (et les donneurs d’ouvrage) jouent sur le niveau de classement des demandes, si l’on se base sur les prix d’adjudication. En clair, les fournisseurs font des prix bas, dans l’optique de faire reclasser à un niveau de complexité supérieur les demandes qui sont formulées. Ouvre aussi la porte à des prix ridicules sur certaines demandes, et le fournisseur va les laisser passer quand il va en avoir, tout en ayant eu une stratégie qui lui a permis de se classer premier. Ou on combine des interventions et on dit au client : telle ressources est à telle taux, « donne-moi deux simples ou deux moyennes et je vais te fournir la personne pour tant de jours ». Les qualifications de fournisseurs sans prix font perdre du temps à tous, et ouvrent la porte à des abus dans les AO publiés (les prix que l’on voit par apport aux profils demandés en témoignent souvent). Les profils sont gonflés pour mener les firmes (sauf une) dans l’erreur et la personne livrée n’est pas du calibre. OU : il y a entente de surfacturation d’heures. LES PRIX OBSERVÉS SONT DOUTEUX, doutes de surfacturation. Des gestionnaires intermédiaires en font la demande (de surfacturer des heures), les hauts gestionnaires ferment les yeux ou ne voient pas cela. Pour contrer la surfacturation, il faudrait monitorer les feuilles de temps où systématiquement il y a des grosses semaines d’heures à chaque semaine, ou encore où les contrats, pour une seule ressource, ne durent qu’une fraction du temps qui était prévu. A pour effet que les gestionnaires sont souvent « coincés » avec des cadres contractuels/tarifaires qui ne répondent pas à leurs besoins. Certains tentent donc de toutes sortes de façons d’obtenir tout de même le niveau de services dont ils ont besoin. Conséquence : les prix soumis sont ridiculement bas (présomption qu’on va « s’arranger » une fois sur place), et les fournisseurs ont alors pour stratégie de négocier ultérieurement les conditions d’exécution des contrats. Situations en découlant : les ressources fournies sont de calibre inférieur à celui demandé, ou des ententes sont prises faisant en sorte que la prestation réelle est inférieure à celle officiellement publiée.

10 Processus d’acquisition et de livraison
Constatations et impacts en regard des pratiques gouvernementales actuelles Ensemble des constatations Impacts Les phénomènes peuvent se résumer à ceci: La recherche du plus bas prix soumis et l’acceptation de l'offre la plus basse conforme alors que des compromis ont été faits sur le niveau de qualité / qualifications désirables Des contrats sont accordés à des fournisseurs dont l’offre de prix défie toute logique en regard des estimations faites par les M/O. contrats liés à de grands projets de réalisation contrats à tarif horaire où les taux horaires moyens ne reflètent pas le niveau d’expertise nécessaire pour réaliser le travail confié Créativité individuelle de certains gestionnaires pour contrer le phénomène du plus bas prix retenu et atteindre les résultats souhaités. Négociations de tout genre (portée, estimation des efforts, affectation des ressources). Recherche de moyens parallèles pour obtenir les ressources appropriées. Volume de demandes de changements Écarts majeurs dans les prix soumis, tant face aux estimations faites par les M/O que face aux offres concurrentes, et aucune règle ne veille à mitiger les risques liés à ces écarts dans l’octroi des contrats. On accorde des contrats à des fournisseurs dont l’offre de prix défie toute logique quant au prix soumis. Dépassements de coûts majeurs face aux prix soumis, qualité déficiente des résultats, échecs de projets, le tout contribuant à la mauvaise presse des projets TI.

11 Processus d’acquisition et de livraison
Autres impacts significatifs en lien avec l’ensemble des constatations Plusieurs gestionnaires sont dans l’impossibilité d’obtenir une prestation d’un niveau de qualité adéquat, car les contrats octroyés ne permettent pas d’obtenir les services de ressources qualifiées aux tarifs concurrentiels normalement pratiqués dans le marché. Des pratiques non-désirables visant à contourner les obstacles sont en voie de devenir largement répandues. Des gestionnaires demandent aux fournisseurs de trouver des moyens pour être en mesure d’obtenir les services de personnel suffisamment qualifié. L'analyse de contrats octroyés récemment serait révélatrice à cet égard.

12 Échanges sur les pistes d’améliorations et sur un plan d’action
Favoriser l’adoption de bonnes pratiques adaptées à l’écosystème des TI dans le secteur public, avec compréhension 360° En amont Corrélation entre les métriques du projet d’affaires et les exigences spécifiées au devis Responsabilités bien départagées des intervenants (DPI, SSMP, RM, Directions TI, Directions usagers..) Encouragement à la créativité (innovation, capital intellectuel, expertises et meilleures pratiques, …) des soumissionnaires … En appel d’offres Prix raisonnable versus plus bas soumissionnaire conforme Facteur K approprié …. En aval Gestion de la performance des adjudicataires avec des conséquences annoncées qui se matérialisent… Gestion de projets – implication de tous les acteurs concernés