Laccès à linformation en matière denvironnement au Québec et au Canada Logo of Client (optional) Jean Piette Avocat et associé principal Montréal Le 29.

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1 Laccès à linformation en matière denvironnement au Québec et au Canada Logo of Client (optional) Jean Piette Avocat et associé principal Montréal Le 29 septembre 2005

2 2 I. INTRODUCTION Comme son nom lindique, la Convention dAarhus porte sur: Laccès à linformation. La participation du public au processus décisionnel. Laccès à la justice en matière denvironnement. Laccès à linformation en matière denvironnement est un des trois volets de ce quil est convenu dappeler la « démocratie environnementale ».

3 3 Le Canada na pas signé la Convention dAarhus mais sa législation, y compris celle de plusieurs de ses provinces, en respecte largement lesprit sinon la lettre.

4 4 II. LE DROIT QUÉBÉCOIS 1)Généralités Le Québec a, le 22 décembre 1978, apporté des modifications à sa Loi sur la qualité de lenvironnement pour la mettre à lheure de la démocratie environnementale Le Québec a été une des premières provinces canadiennes à se doter dun régime reconnaissant: Un droit du citoyen à la qualité de lenvironnement (milieu ambiant général) et à la sauvegarde des espèces vivantes qui y habitent (aspect biologique), avec un recours en injonction pour faire valoir ce droit. Un droit daccès du citoyen à linformation relative à lenvironnement.

5 5 Un droit du citoyen à participer au processus décisionnel concernant: Lémission dordonnances administratives et lapprobation des programmes dassainissement des entreprises. Les évaluations environnementales avec possibilité dêtre entendu par le Bureau daudiences publiques sur lenvironnement. Les appels administratifs devant la Commission municipale du Québec (aujourdhui devant le Tribunal administratif du Québec). Le droit du citoyen à la qualité de lenvironnement est directement inspiré du Principe 1 er de la Déclaration de Stockholm sur lenvironnement humain de 1972.

6 6 La démocratie environnementale a donc une expérience de 27 années au Québec; au cours des années, ce régime sest développé grâce à: Des modifications législatives dans le domaine de lenvironnement qui ont instauré un mécanisme dinformation publique dans le cadre du régime des attestations dassainissement et qui ont établi des mécanismes daccès à linformation environnementale dans la Loi sur les pesticides, dans la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune, dans la Loi sur la conservation du patrimoine naturel.

7 7 Ladoption de la Loi sur laccès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. La jurisprudence des tribunaux administratifs et judiciaires. Laugmentation du nombre de projets assujettis à lévaluation environnementale obligatoire (en modifiant le règlement établissant la liste de projets assujettis à cette procédure). Ladoption dune politique de mise à la disposition de la population, sur support électronique accessible par lInternet (www.mddep.gouv.qc.ca), des lois, projets de loi, règlements, projets de règlement, politiques, directives et données sur lenvironnement et sur les services de lAdministration publique en matière denvironnement.www.mddep.gouv.qc.ca

8 8 Lintérêt des citoyens du Québec pour linformation relative à lenvironnement est tel que 9 552 demandes daccès à linformation ont été traitées au ministère du Développement durable, de lEnvironnement et des Parcs en 2003-2004. Au Québec, laccès à linformation sur lenvironnement est donc assuré à la fois par des lois sectorielles portant sur lenvironnement et par une loi générale daccès à linformation. La loi prévoit que le ministre collige et diffuse des informations sur lenvironnement, lesquelles sont accessibles par la population.

9 9 2) La Loi sur la qualité de lenvironnement Les modifications législatives de 1978 ont établi, pour une première fois, le droit daccès du citoyen à linformation en matière denvironnement. Ce droit daccès porte sur les renseignements suivants: a) Documents qui sont publics doffice Un certain nombre de documents sont réputés publics doffice et sont automatiquement accessibles. Cest le cas notamment des documents suivants: Le rapport denquête du Bureau daudiences publiques sur lenvironnement.

10 10 Lavis préalable à lémission dune ordonnance administrative. Le dossier complet de chaque projet assujetti à la procédure dévaluation environnementale. Les critères et méthodologies suivant lesquels des normes particulières de rejet de contaminants pourront être établies dans le cas où les normes réglementaires sont jugées insuffisantes. Le dossier dune demande dattestation dassainissement soumise par une entreprise ou une municipalité. Le projet de plan de gestion des matières résiduelles dune municipalité régionale de comté.

11 11 Létude de caractérisation, le projet de changement dutilisation dun terrain contaminé, lévaluation des risques toxicologiques et écotoxicologiques et des impacts sur les eaux souterraines ainsi que tout plan de réhabilitation prévoyant le maintien de contaminants dans un terrain anciennement industriel dont on veut changer lusage.

12 12 b ) Larticle 118.4 Larticle 118.4 se lit comme suit: « 118.4. Toute personne a droit dobtenir du ministère de lEnvironnement copie de tout renseignement disponible concernant la quantité, la qualité ou la concentration des contaminants émis, dégagés, rejetés ou déposés par une source de contamination ou, concernant la présence dun contaminant dans lenvironnement. » Ce droit daccès bénéficie à toute personne sans exiger dintérêt particulier. Ce droit daccès sadresse au ministère du Développement durable, de lEnvironnement et des Parcs et non pas aux autres organismes gouvernementaux.

13 13 Il permet dobtenir tout renseignement disponible concernant la quantité, la qualité ou la concentration de contaminants émis par une source de contamination, sans égard à ce que ce renseignement ait été colligé par le ministère ou ait été remis au ministère par un tiers. Une modification législative apportée en 1987 a étendu ce droit à tout renseignement « concernant la présence dun contaminant dans lenvironnement », ce qui ajoute laccès à des renseignements différents de ceux concernant lémission de contaminants dans lenvironnement.

14 14 La validité de cette modification a été mise en doute par la Cour du Québec dans laffaire Osram Sylvania de 2003 parce que le législateur na pas prévu de clause « nonobstant » dans cette modification législative, ce qui signifie que laccès aux renseignements concernant la présence de contaminants dans lenvironnement est assujetti au régime général daccès aux documents gouvernementaux établi par la Loi sur laccès à linformation. Cette affaire est présentement lobjet dune requête en révision judiciaire. La Commission daccès à linformation a donné une interprétation large et libérale à larticle 118.4 et reconnaît que celui-ci donne accès à toute information en la possession du ministère ayant un rapport avec la quantité, la qualité ou la concentration de contaminants émis dans lenvironnement.

15 15 Il y a cependant une restriction qui prévoit que le ministère doit, dans certains cas, refuser laccès à un renseignement environnemental obtenu par une personne chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois. c) Larticle 118.5 Larticle 118.5 prévoit la tenue dun registre par le ministre du Développement durable, de lEnvironnement et des Parcs portant sur 16 catégories de documents administratifs telles les demandes de certificat dautorisation, les ordonnances, les programmes dassainissement, les attestations de conformité environnementale, etc.

16 16 Larticle 118.5 se termine par lalinéa suivant: « Les renseignements contenus dans ce registre ont un caractère public. » Laccès aux renseignements contenus dans le registre, ne sétend pas automatiquement aux documents doù ces renseignements sont extraits. Il ne sétend pas non plus aux autres documents auxquels ces documents réfèrent. Telle était la jurisprudence de la Cour du Québec en la matière jusquau jugement rendu en 2004 dans laffaire Municipalité de Chertsey où elle a décidé que cet accès, lorsquil est demandé par une municipalité, sétendait désormais aux documents auxquels réfère un certificat dautorisation qui stipule que « ces documents en font partie intégrante ».

17 17 3) La Loi sur laccès aux documents des organismes publics et la protection des renseignements personnels La Loi sur laccès à linformation est une loi générale, adoptée en 1982, cest-à-dire 4 ans après la Loi sur la qualité de lenvironnement. La Loi sur laccès sapplique à toutes les demandes daccès qui ne sont pas visées par le régime particulier des lois sectorielles portant sur lenvironnement.

18 18 Cette loi sapplique à tous les organismes publics, y compris les ministères du gouvernement, les organismes du secteur public et parapublic, les sociétés dÉtat et les municipalités. Un demandeur daccès na jamais à justifier les raisons de sa demande daccès: il peut sagir autant dun citoyen préoccupé par les questions denvironnement ou dune personne qui veut en concurrencer une autre dans le domaine commercial.

19 19 La Loi daccès est fondée sur le principe de laccessibilité aux documents gouvernementaux mais elle prévoit plusieurs exceptions, lorsquil sagit notamment de renseignements émanant dun organisme public ayant des incidences sur les relations intergouvernementales, sur les négociations entre organismes publics, sur léconomie, sur ladministration de la justice et la sécurité publique ou sur les décisions administratives ou politiques.

20 20 La Loi daccès contient des clauses dexception qui démontrent quun compromis a été fait entre laccessibilité aux documents gouvernementaux et les besoins de confidentialité des organismes, des entreprises et des citoyens. La Loi daccès a un caractère quasi-constitutionnel: elle a priorité sur les autres lois sauf lorsque le législateur indique quune loi sapplique « malgré la Loi sur laccès », cest-à-dire avec la clause « nonobstant ».

21 21 Laccès à un document est gratuit et se fait par la consultation de celui-ci. Si le citoyen en désire une copie, il doit assumer certains frais de reproduction qui représentent seulement les coûts réels de cette reproduction: les 20 premières pages photocopiées sont cependant gratuites et les autres coûtent 0,31$/page. Une demande daccès peut être écrite ou verbale mais seule une demande écrite est susceptible de révision. Un organisme public doit répondre à une demande daccès dans les 20 jours à moins quun délai supplémentaire, qui ne peut excéder 10 jours, ne soit requis.

22 22 En matière denvironnement, les demandes daccès qui ne bénéficient pas dun régime daccès particulier en vertu dune loi environnementale, se heurtent souvent aux articles suivants:

23 23 a)Renseignements appartenant à lorganisme public Article 21: renseignements dont la divulgation aurait pour effet de révéler un emprunt, un projet demprunt, une transaction ou un projet de transaction relatif à des biens, des services ou des travaux, un projet de tarification, un projet dimposition dune taxe ou dune redevance ou de modification dune taxe ou dune redevance, lorsque, vraisemblablement, une telle divulgation procurerait un avantage indu à une personne ou lui causerait un préjudice sérieux ou porterait sérieusement atteinte aux intérêts économiques de lorganisme public ou de la collectivité à légard de laquelle il est compétent.

24 24 Article 22: un secret industriel qui appartient à lorganisme public ou un autre renseignement industriel, financier, commercial, scientifique ou technique lui appartenant et dont la divulgation risquerait vraisemblablement dentraver une négociation en vue de la conclusion dun contrat, de causer une perte à lorganisme ou de procurer un avantage appréciable à une autre personne.

25 25 b)Renseignements provenant dun tiers Article 23: le secret industriel dun tiers ou un renseignement industriel, financier, commercial, scientifique, technique ou syndical de nature confidentielle fourni par un tiers et habituellement traité par un tiers de façon confidentielle. Article 24: renseignement fourni par un tiers dont la divulgation risquerait vraisemblablement dentraver une négociation en vue de la conclusion dun contrat, de causer une perte à ce tiers, de procurer un avantage appréciable à une autre personne ou de nuire de façon substantielle à la compétitivité de ce tiers.

26 26 Il y a obligation de consulter le tiers qui a fourni un renseignement à un organisme public, afin de lui donner loccasion de formuler des commentaires ou objections. Cependant, un organisme public ne peut refuser de communiquer un renseignement visé aux articles 22, 23 et 24 lorsque ce renseignement permet de connaître ou de confirmer lexistence dun risque immédiat pour la santé ou la sécurité dune personne ou dune atteinte sérieuse ou irréparable à son droit à la qualité de lenvironnement.

27 27 Toute décision prise par un organisme public relativement à une demande daccès à linformation est susceptible dêtre révisée, à la demande dune partie, par un tribunal administratif, la Commission daccès à linformation. Une partie a ensuite la possibilité dexercer un recours en appel à un tribunal judiciaire, la Cour du Québec, sur toute question de droit ou de compétence. Les décisions de ce tribunal sont finales et sans appel, sujet seulement, le cas échéant, à une possible révision judiciaire par la Cour supérieure du Québec.

28 28 III. LE DROIT FÉDÉRAL 1) Généralités Tout comme au Québec, lÉtat fédéral dispose dun régime dualiste daccès à linformation en matière denvironnement. En effet, laccès à linformation gouvernementale est prévue dans les lois environnementales sectorielles et dans la Loi sur laccès à linformation, loi-cadre qui régit les demandes daccès à linformation auprès de tous les ministères et organismes de lÉtat fédéral. Dans le droit fédéral, le demandeur daccès nest pas tenu de démontrer un intérêt particulier pour justifier une demande daccès.

29 29 2) La Loi canadienne sur lévaluation environnementale La participation des citoyens est un élément essentiel de la législation fédérale sur les évaluations environnementales. Pour assurer une participation utile des citoyens dans la procédure fédérale dévaluation environnementale, la loi prévoit que les autorités gouvernementales doivent prendre linitiative pour rendre linformation environnementale facilement disponible auprès des citoyens.

30 30 Ainsi, depuis 2003, la loi prévoit la constitution dun Registre canadien dévaluation environnementale formé dun site Internet et des dossiers de projets. Le site Internet comporte 22 types de documents ou davis susceptibles dêtre produits dans le cadre de la procédure fédérale dévaluation environnementale. La loi exige aussi quun dossier de projet soit établi et maintenu par tout organisme fédéral qui procède à une évaluation environnementale et par lAgence canadienne dévaluation environnementale lorsquun projet est référé à un médiateur ou à une commission dexamen.

31 31 Les autorités fédérales ont le devoir dalimenter le site Internet et de tenir les dossiers de projets et den faciliter laccès par les citoyens en leur permettant notamment de recevoir copie de tout document qui en fait partie. Ce Registre contient: Tout document déjà rendu public. Tout document qui devrait être rendu public si une demande dans ce sens était faite aux termes de la Loi sur laccès à linformation, y compris un document confidentiel émanant dun tiers que lautorité responsable désire rendre public pour des motifs dintérêt public relatifs à la santé ou à la sécurité publique ou à la protection de lenvironnement.

32 32 Tout document qui serait dintérêt public pour assurer une participation efficace du public à lévaluation environnementale sauf les documents dont la communication doit être refusée en vertu de larticle 20 de la Loi sur laccès à linformation.

33 33 Les tribunaux assurent le respect de cette exigence législative: en 2003, dans laffaire Sierra Club of Canada, la Cour dappel fédérale a même annulé une décision administrative en raison de restrictions indues ordonnées par le ministère de Pêches et Océans en ce qui concerne la possibilité davoir copie de linformation mise à la disposition des citoyens.

34 34 3) La Loi canadienne sur la protection de lenvironnement La loi prévoit que le ministre doit colliger et rendre publiques des informations sur lenvironnement et les sources de pollution, notamment par lentremise de lInventaire national des rejets de polluants, le célèbre I.N.R.P. La loi prévoit la constitution dun Registre de la protection de lenvironnement contenant: Les avis dopposition et dapprobation octroyés en vertu de la loi.

35 35 Les politiques et projets de règlement ou de décret établis en vertu de la loi. Les documents présentés par le ministre au tribunal dans le cadre dune action en protection de lenvironnement. Cette loi fait aussi un usage important de la Gazette du Canada pour y publier des avis dintention dadopter des nouvelles politiques, de nouveaux règlements, des projets de décrets, dinscrire de nouvelles substances dintérêt prioritaire susceptibles dêtre règlementées, etc.

36 36 4) La Loi sur laccès à linformation La Loi sur laccès à linformation régit toutes les demandes daccès à linformation à légard de lAdministration fédérale. Elle est fondée sur le principe de laccès aux documents gouvernementaux, sauf exceptions. Toute demande daccès doit être faite par écrit et être rédigée en termes suffisamment précis. Le responsable dun organisme fédéral doit répondre dans les 30 jours de la réception dune demande daccès. Ce délai peut, dans certains cas, être prolongé.

37 37 Le responsable de laccès à linformation doit cependant refuser communication de certains documents confidentiels tels ceux provenant dun autre gouvernement ou dune organisation internationale. Le responsable de laccès au sein dun organisme fédéral peut refuser communication de renseignements pour plusieurs motifs prévus à la loi notamment lorsquils sont susceptibles de porter préjudice à la conduite des relations fédérales-provinciales, à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou dÉtats alliés ou à la détection, à la prévention ou à répression dactivités hostiles ou subversives.

38 38 Le responsable de laccès au sein dun organisme fédéral est tenu de refuser communication de documents contenant des secrets industriels de tiers, des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tel de façon constante par ce tiers, des renseignements dont la divulgation risquerait de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité ou risquerait vraisemblablement dentraver des négociations menées par un tiers. Il peut cependant

39 39 permettre la communication de certains de ces renseignements lorsque cest justifié pour des motifs dintérêt public relativement à la santé, la sécurité publique et la protection de lenvironnement.

40 40 Lorsque le responsable dun organisme fédéral a lintention de donner communication dun document émanant dun tiers ou touchant un tiers, il doit donner au tiers intéressé, dans les 30 jours suivant la réception de la demande, avis écrit de celle-ci ainsi que de son intention. Le tiers dispose de 20 jours pour soumettre des observations quant aux raisons qui justifieraient un refus de communication. Le responsable de laccès dispose de 30 jours suivant la transmission de lavis au tiers pour prendre une décision quant à la communication du document demandé.

41 41 La personne qui sest vu refuser communication dun document peut déposer une plainte auprès du Commissaire à linformation qui peut lui-même réviser la décision. Le cas échéant, cette décision peut également faire lobjet dune révision par la Cour fédérale. De plus, toute décision donnant accès à linformation peut, à la demande du tiers, être révisée par la Cour fédérale.

42 42 IV. CONCLUSION Lexamen des lois québécoises et fédérales sur laccès à linformation en matière denvironnement révèle que cette question est une réalité juridique dans le droit de lenvironnement du Québec et du Canada. Ces dispositions législatives ont donné lieu à un contentieux assez considérable et à une jurisprudence qui cherche à trouver un équilibre entre les droits légitimes des citoyens à laccès à linformation sur lenvironnement et les droits des entreprises et des organismes publics à la confidentialité de certains renseignements.

43 43 Lorsquon compare les régimes québécois et fédéraux daccès à linformation et les dispositions de la Convention dAarhus, on se rend compte quils répondent, pour lessentiel, aux principes et prescriptions de la Convention en ce qui concerne: 1) la diffusion dinformations sur lenvironnement par les pouvoirs publics; 2) la reconnaissance du droit daccès du citoyen en matière denvironnement; 3) les procédures daccès; 4) la diffusion dinformations sur support électronique; et 5) les droits dappel.

44 44 Laspect qui savère le plus délicat, où il y a des différences entre Aarhus et les régimes québécois et canadiens, cest celui des exceptions à laccès, cest-à-dire des motifs pour lesquels lautorité publique peut ou doit refuser laccès à des renseignements demandés par un citoyen. Les lois québécoises et fédérales prévoient en effet un régime plus élaboré dexceptions à laccès et un régime dexceptions formulées différemment de celui prévu à lArticle 4 de la Convention dAarhus.