Le rôle des parlements francophones dans le processus budgétaires 5 ième Conférence sur la reddition de comptes WAAPAC - Association des commissions de.

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1 Le rôle des parlements francophones dans le processus budgétaires 5 ième Conférence sur la reddition de comptes WAAPAC - Association des commissions de Finances de l’Afrique de l’Ouest Ouagadougou, 14-18 juillet 2014 Louis M. Imbeau Université Laval

2 Question de recherche La culture dominante dans une société a-t-elle un impact sur les institutions? La culture administrative dominante a-t-elle un impact sur les l’autonomie des Commissions permanentes des finances (CPF) et des Public Accounts Committees (PAC)? Culture Institutions Culture administrativeAutonomie des CPF / PAC

3 La culture administrative: Deux modèles (idéaux types) Droit civil: modèle napoléonien Droit coutumier: modèle Westminster Quatre dimensions: Conception de l’État Conception du rôle de l’administrateur public Carrière de l’administrateur public Reddition de comptes

4 Dimension 1: Conception de l’État Organique (Napoléonien) Contractuelle (Westminster) L’État est créé par la nature en même temps que la société. État et société sont liés depuis l’origine. L’un ne va pas sans l’autre. État centralisé réfractaire au changement. Il y a peu de changement, donc peu de besoin de contrôle. Hypothèse: CPF moins autonome L’État n’est pas une entité naturelle mais une construction des humains qui se sont liés par contrat. État décentralisé plus ouvert au changement. L’État est donc sensible aux pression, d’où besoin de contrôle. Hypothèse: PAC plus autonome

5 Dimension 2: Conception du rôle de l’administrateur public Légaliste (Napoléonien) Managériale (Westminster) Rôle premier: Administrer le droit public. La loi est claire et l’administrateur doit l’appliquer. Il y donc peu de besoin de contrôle. Hypothèse: CPF moins autonome Rôle premier: Fixer des objectifs et les atteindre. La loi est là pour soutenir l’atteinte d’objectifs. Les objectifs sont changeants et les administrateurs sont sensibles aux pressions. D’où besoin de contrôle Hypothèse: PAC plus autonome

6 Dimension 3: Conception de la carrière de l’administrateur public Neutralité (Napoléonien) Engagement (Westminster) Administrateur public professionnel L’administrateur public est indépendant, non- partisan, d’où moins besoin de contrôle. Hypothèse: PAC moins autonome Carrière mixte (du privé au public et vice-versa). L’administrateur public est sensible aux pressions (carrière oblige!), d’où nécessité de contrôles. Hypothèse: CPF plus autonome

7 Dimension 4: Reddition de comptes Conformité (Napoléonien) Efficacité-économie-efficience (Westminster) Reddition de compte formelle et légaliste. Contrôle ex-ante plus important: l’administrateur doit obtenir l’autorisation avant d’agir (ordonnateurs/comptables), d’où besoin de contrôle moindre (le contrôle légal assure la conformité). Hypothèse: CPF moins autonome Évaluation des politiques publiques (Nouveau management public). Contrôle ex-post plus important. L’adéquation entre objectifs et moyens doit être évaluée et contrôlée. Hypothèse: PAC plus autonome

8 L’autonomie des CPF / PAC Deux enquêtes sur les pays du Commonwealth: McGee 2002. Stapenhurst et al. 2008; 2014. Une enquête sur les pays de la francophonie: Stapenhurst & Imbeau, à venir.

9 Comparaison du processus d’enquête des Commissions de Finances dans les deux modèles. A. Déclenchement du processus d’enquête 1- Initiation du processus 2- Définition du mandat B. Travail de la Commission 3- Activités de la Commission 4- Pouvoir de contrainte 5- Témoins habituellement convoqués 6- Prise de décision C. Suites données à l’enquête 7- Rapports d’enquête 8- Communications publiques 9- Réponse du gouvernement

10 A. Déclenchement du processus: 1- Initiation du processus d’enquête (FR40) Modèle napoléonienModèle de Westminster Pourcentage des enquêtes déclenchées par: MoyenneN N La Commission42122641 Le Parlement29122041 L’ISC (Cour des comptes / Vérificateur gén.12 5141 Un ministre012141

11 A. Déclenchement du processus: 2- Définition du mandat (FR41) Modèle napoléonienModèle de Westminster Qui définit le mandat ? Oui (%) N N La Commission50124137 Le Parlement33123237 L’ISC (Cour des comptes / Vérificateur gén.8121937 Gouvernement012337 Autre812537

12 B. Travail de la Commission: 3- Activités de la commission (FR42) Modèle napoléonienModèle de Westminster Moyenne N N Combien de rapports la Commission a-t-elle rédigés au cours de la dernière année? 2,71012,237

13 B. Travail de la Commission: 4- Pouvoir de contrainte (FR43a_trs; FR44atrs) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N La Commission peut contraindre un témoin à comparaitre 75169841 La Commission peut exiger que lui soient remis un document ou communiqués des renseignements 881710036

14 B. Travail de la Commission: 5- Témoins habituellement convoqués (FR46) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N Ministres93147846 Fonctionnaires de l’ISC92137744 Fonctionnaires ministériels69139847 Organisations et entreprises publiques71149647 Organismes gouvernementaux71149446 Universitaires et spécialistes62138044 Parlementaires6010673 Organismes subventionnés par l’État42127046 ONG31136746

15 B. Travail de la Commission: 6- Prise de décision (FR47a) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N Les décisions doivent-elles être prises à l’unanimité ? 6162643

16 C. Suites données à l’enquête: 7- Rapports d’enquête (FR49 à FR52) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N La Commission fait rapport au Parlement941610044 Les rapports sont tous déposés au Parlement94189844 Le rapport peut être déposé si le Parlement ne siège pas 67183645 Les rapports peuvent faire l’objet d’un débat en chambre 78188945

17 C. Suites données à l’enquête: 8- Communications publiques (FR54 à FR61) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N Les rapports sont facilement accessibles au public 72188843 La Commission dispose d’une stratégie officielle de communication 6173343 La Commission publie un rapport annuel de ses activités de contrôle 27116015 Le rapport annuel de la Commission est publié moins de 6 mois après la fin de l’année 60107225

18 C. Suites données à l’enquête: 9- Réponse du gouvernement au rapport de la Commission (FR63; FR65) Modèle napoléonienModèle de Westminster Oui (%)N N L’exécutif doit répondre formellement au rapport de la Commission 61187043 La réponse de l’exécutif doit être déposée au Parlement 4494035

19 D. Synthèse Autonomie de la Commission Modèle napoléonienModèle de Westminster A. Déclenchement du processus d’enquête 1- Initiation du processusÉlevée 2- Définition du mandatÉlevéeMoyenne B. Travail de la Commission 3- Activités de la CommissionFaibleÉlevée 4- Pouvoir de contrainteMoyenneÉlevée 5- Témoins habituellement convoquésÉlevée 6- Prise de décisionÉlevée C. Suites données à l’enquête 7- Rapports d’enquêteÉlevée 8- Communications publiquesFaibleMoyenne 9- Réponse du gouvernementFaible Score total11/18 = 0,6114/18 = 0,78

20 Conclusion Le modèle napoléonien semble produire une institution de contrôle parlementaire légèrement moins autonome (0,61) que le modèle de Westminster (0,78). Les différences se situent dans les suites données aux enquêtes (communication publique) et dans le travail de la Commission (activités de la Commission et pouvoir de contrainte). Il n’y pas de différence pour les autres items. En l’absence d’une mesure de la culture administrative dans les différents pays, nos résultats préliminaires suggèrent que l’explication par la culture administrative est à rejeter. Il faut chercher ailleurs l’explication de la variation observée.