16 e Congrès de lAQÉI – plénière douverture Me Franklin S. Gertler Dionne Gertler Schulze, s.e.n.c. Tél : 514-842-0748 Le cadre légal.

Présentation au sujet: "16 e Congrès de lAQÉI – plénière douverture Me Franklin S. Gertler Dionne Gertler Schulze, s.e.n.c. Tél : 514-842-0748 Le cadre légal."— Transcription de la présentation:

1 16 e Congrès de lAQÉI – plénière douverture Me Franklin S. Gertler Dionne Gertler Schulze, s.e.n.c. Tél : 514-842-0748 fgertler@dgslex.ca Le cadre légal de lévaluation des impacts humains Montréal, le 15 novembre 2007

2 2 Plan 1. Introduction : le défi de lévaluation de limpact humain 2. Les impacts sociaux dans divers régimes dévaluation 3. Le cadre légal de lévaluation des impacts humains dans les régimes au Québec 4. Conclusion: la place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées

3 3 1. Les défis de lévaluation des impacts humains La capacité de nos régimes dévaluation des impacts à englober les impacts humains est une mesure importante de la pertinence de ces régimes Thomas R. Berger, « Northern Frontier Northern Homeland: The Report of the Mackenzie Valley Pipeline Inquiry, Volume One », 1977 « There is a strong tendency to underestimate and to understate social impact and social costs, and there is a tendency to believe that, whatever the problems may be, they can be overcome […] This assumption has been made with respect to problems of the proposed pipeline, and I think this assumption is demonstrably false »

4 4 1. Les défis de lévaluation des impacts humains (suite) Pourtant, la prise en compte de tels impacts doit inévitablement tester les limites de la légitimité politique et des capacités institutionnelles de ces régimes

5 5 1. Les défis de lévaluation des impacts humains (suite) La prise en compte des impacts humains soulève aussi le choix du niveau et du moment de lexercice Est-ce préférable dy voir dans lévaluation ciblée de projets ponctuels ou dans le cadre dune évaluation plus générale (stratégique, générique ou des programmes et politiques) ?

6 6 1. Les défis de lévaluation des impacts humains (suite) Depuis les origines de lévaluation des impacts jusquaux plus récents régimes, les textes de loi et la jurisprudence ainsi que les directives et politiques internes reflètent ces tensions inhérentes, sans pour autant les expliciter

7 7 Les termes de référence/directives élaborés pour la conduite des EI sétend aux impacts socio-économiques et humains Cette réalité nest pas doublée de développement sur les principes et arrangements institutionnels justifiant et encadrant ces efforts Labsence dune telle réflexion témoigne du fait quen général lEI, les audiences publiques et les rapports qui en découlent ne sont pas contraignants pour les décideurs politiques ultimes 1. Les défis de lévaluation des impacts humains (suite)

8 8 2. Les impacts sociaux dans divers régimes dévaluation NEPA, 1969 Banque mondiale PFEEE

9 9 National Environmental Policy Act of 1969 [1] mis en application par le Council on Environmental Quality dans CEQ - Regulations for Implementing NEPA [2] [1] [2] [1][1] En vigueur le 1er janvier, 1970 (Public Law 91-190), 42 U.S.C. 4321 et 4331-4335 [2][2] 43 FR 55990, Nov. 28, 1978 CEQ Regs, sec. 1508.8 Effects. Effects includes ecological […], aesthetic, historic, cultural, economic, social, or health, whether direct, indirect, or cumulative […] 2. Les impacts sociaux dans divers régimes dévaluation (suite)

10 10 CEQ Regs, sec. 1508.14 Human environment "Human environment" shall be interpreted comprehensively to include the natural and physical environment and the relationship of people with that environment […]. This means that economic or social effects are not intended by themselves to require preparation of an environmental impact statement. When an environmental impact statement is prepared and economic or social and natural or physical environmental effects are interrelated, then the environmental impact statement will discuss all of these effects on the human environment 2. Les impacts sociaux dans divers régimes dévaluation (suite)

11 11 Banque Mondiale : Politiques opérationnelles, PO 4.01 (1999) « LÉvaluation environnementale prend en compte le milieu naturel (air, terre et eau), la santé et la sécurité de la population, des aspects sociaux (inventaires de personnes, populations autochtones et patrimoine culturel), et les problèmes denvironnement transfrontières et mondiaux. Elle envisage le contexte naturel et le contexte social dune manière intégrée » 2. Les impacts sociaux dans divers régimes dévaluation (suite)

12 12 2. Les impacts sociaux dans divers régimes dévaluation (suite) Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84-467, 22 juin 1984 4.(1) Lors de l'examen d'une proposition…, le ministère responsable étudie: a) les effets possibles de la proposition sur l'environnement ainsi que les répercussions sociales directement liées à ces effets […] (2) Sous réserve de l'approbation du Ministre et du ministre chargé du ministère responsable, il doit être tenu compte lors de l'étude d'une proposition de questions telles que les effets socio-économiques de la proposition, l'évaluation de la technologie relative à la proposition et le caractère nécessaire de la proposition.

13 13 3. Les régimes actuels et les impacts humains Nous nous pencherons ensuite, dans lordre chronologique de leur établissement, sur les régimes établis en vertu de : la Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975); la Loi sur la Qualité de lenvironnement (1978); la Loi canadienne sur lévaluation environnementale (1992).

14 14 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975) 22.2.1 Le régime de protection de lenvironnement et du milieu social applicable dans le Territoire est établi en vertu du présent chapitre et conformément à ses dispositions. 22.2.2 Ledit régime prévoit : […] b) un processus dévaluation et dexamen des répercussions sur lenvironnement et le milieu social afin de réduire le plus possible les effets indésirables du développement sur la population autochtone et sur les ressources fauniques du Territoire […]

15 15 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975) Règlement sur lévaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement et le milieu social de la Baie James et du Nord québécois 5. Teneur: Toute étude d'impact sur l'environnement et le milieu social […] doit comprendre au moins les éléments suivants, […] c) une description du milieu social, notamment des populations […], l'utilisation du territoire […], l'exploitation de la faune […], le revenu et l'emploi […], les institutions sociales […], la santé et la sécurité, les structures sociales […] et la culture […] d) une évaluation des répercussions probables du projet sur l'environnement et le milieu social

16 16 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975) Moses c. Canada (Procureur général), [2006] R.J.Q. 1113 (C.S.) Paragraphe 121 « Les impacts sur le milieu social constituent donc une partie distincte et intégrante du processus conceptuel et décisionnel, ils ne sont pas une simple limite à considérer dans la mesure où des répercussions résultent des changements que la réalisation d'un projet risque de causer à l'environnement »

17 17 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) LQE, art. 1 4° « environnement »: l'eau, l'atmosphère et le sol ou toute combinaison de l'un ou l'autre ou, d'une manière générale, le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques

18 18 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) article 19.1 « Toute personne a droit à la qualité de lenvironnement, à sa protection et à la sauvegarde des espèces vivantes qui y habitent […] » Impact des articles 19.1 et 20 article 20 « Nul ne doit émettre […] un contaminant […] susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de lêtre humain […] »

19 19 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) article 31.1 « Nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une exploitation ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les cas prévus par règlement du gouvernement, sans suivre la procédure dévaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement prévue dans la présente section et obtenir un certificat dautorisation du gouvernement » LQE, articles 31.1 et 31.2 article 31.2 « […] Le ministre indique alors à linitiateur du projet la nature, la portée et létendue de létude dimpact sur lenvironnement que celui-ci doit préparer »

20 20 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) « Lorsque létude dimpact est jugée satisfaisante par le ministre, elle est soumise, avec la demande dautorisation, au gouvernement. Ce dernier peut délivrer un certificat dautorisation pour la réalisation du projet avec ou sans modification et aux conditions quil détermine ou refuser de délivrer le certification dautorisation » LQE, article 31.5

21 21 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) 3. Paramètres : Toute étude d'impact sur l'environnement préparée en vertu de l'article 31.2 de la Loi peut traiter des paramètres suivants […] b) un inventaire qualitatif et quantitatif des composantes de l'environnement susceptibles d'être touchées par le projet, y compris notamment la faune, la flore, les communautés humaines, le patrimoine culturel, archéologique et historique du milieu, les ressources agricoles et l'usage que l'on fait des ressources du milieu Règlement sur lévaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement, c. Q-2, r. 9

22 22 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Page 1 « L'étude d'impact prend en compte l'ensemble des composantes des milieux biophysique et humain susceptibles d'être affectées par le projet. Elle permet d'analyser et d'interpréter les relations et interactions entre les facteurs exerçant une influence sur les écosystèmes, les ressources et la qualité de vie des individus et des collectivités » Directive pour la réalisation dune étude dimpact sur lenvironnement dun projet de lieu denfouissement sanitaire, juillet 1998, mise à jour septembre 2006

23 23 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Page 2 « Le développement durable vise à répondre aux besoins essentiels du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Ses trois objectifs sont le maintien de lintégrité de lenvironnement, lamélioration de léquité sociale et lamélioration de lefficacité économique. Un projet conçu dans une telle perspective devrait viser une intégration et un équilibre entre ces trois objectifs dans le processus de planification et de décision et inclure la participation des citoyens. Le projet, de même que ses variantes, devrait tenir compte des relations et des interactions entre les différentes composantes des écosystèmes et la satisfaction des besoins des populations » Directive pour la réalisation dune étude dimpact sur lenvironnement dun projet de lieu denfouissement sanitaire, juillet 1998, mise à jour septembre 2006 (suite)

24 24 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi sur la qualité de lenvironnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Page 91 « À la suite de la consultation publique et au terme de son analyse, la commission conclut que ce projet est inacceptable. Source diniquité sociale, il est rejeté par les citoyens et sa taille ainsi que sa situation sont de nature à favoriser lenfouissement au détriment de la récupération » BAPE, Rapport 177 Projet dagrandissement du lieu denfouissement sanitaire de Lachenaie (secteur nord), Rapport denquête et daudience publique, mai 2003

25 25 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi canadienne sur lévaluation environnementale (1992) Art. 2 (1) « évaluation environnementale » Évaluation des effets environnementaux dun projet effectuée conformément à la présente loi et aux règlements « environnement » Ensemble des conditions et des éléments naturels de la Terre, notamment : a) le sol, leau et lair, y compris toutes les couches de latmosphère; b) toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants; c) les systèmes naturels en interaction qui comprennent les éléments visés aux alinéas a) et b)

26 26 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi canadienne sur lévaluation environnementale (1992) Art. 2 (1) « effets environnementaux » Que ce soit au Canada ou à l'étranger, les changements que la réalisation d'un projet risque de causer à l'environnement […] les répercussions de ces changements soit en matière sanitaire et socioéconomique, soit sur l'usage courant de terres et de ressources à des fins traditionnelles par les autochtones […]

27 27 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi canadienne sur lévaluation environnementale (1992) Art. 16 (1) Lexamen préalable, létude approfondie, la médiation ou lexamen par une commission dun projet portent notamment sur les éléments suivants : e) tout autre élément utile à lexamen préalable, à létude approfondie, à la médiation ou à lexamen par une commission, notamment la nécessité du projet et ses solutions de rechange, dont lautorité responsable ou, sauf dans le cas dun examen préalable, le ministre, après consultation de celle-ci, peut exiger la prise en compte.

28 28 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite) Loi canadienne sur lévaluation environnementale (1992) Art. 16 (2) Létude approfondie dun projet et lévaluation environnementale qui fait lobjet dune médiation ou dun examen par une commission portent également sur les éléments suivants : a) les raisons dêtre du projet; b) les solutions de rechange réalisables sur les plans technique et économique, et leurs effets environnementaux; c) la nécessité dun programme de suivi du projet, ainsi que ses modalités; d) la capacité des ressources renouvelables, risquant dêtre touchées de façon importante par le projet, de répondre aux besoins du présent et à ceux des générations futures.

29 29 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées Évaluation des impacts sociaux : outil efficace ou « sousBAPE » de la pression sociale? La tension entre la prise en compte des impacts humains et le manque dautorité politique et économique des régimes dévaluation des impacts

30 30 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) IAIA, Social Impact Assessment, International Principles, Special Publications Series no. 2 (May 2003) p. 3 […] The role of SIA goes far beyond the ex-ante (in advance) prediction of adverse impacts and the determination of who wins and who loses. SIA also encompasses: empowerment of local people; enhancement of the position of women, minority groups and other disadvantaged or marginalised members of society; development of capacity building; alleviation of all forms of dependency; increase in equity; and a focus on poverty reduction. SIA complements the economic and technical models that characterise the thinking of many development professionals and agencies …

31 31 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) IAIA, Social Impact Assessment, International Principles, Special Publications Series no. 2 (May 2003) … p. 4 […] SIA is much more than the prediction step within an environmental assessment framework. Social impacts are much broader than the limited issues often considered in EIAs (such as demographic changes, job issues, financial security, and impacts on family life). A limited view of SIA creates demarcation problems about what are the social impacts to be identified by SIA, versus what is considered by related fields such as health impact assessment, cultural impact assessment, heritage impact assessment, aesthetic impact assessment, or gender impact assessment

32 32 Réformes possibles : Évaluation stratégique Commissions décisionnelles Réforme parlementaire – discipline des parties, mandats et budgets des comités Médiation et compensation Nouvelles formes dorganisation économique et développement des ressources naturelles 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite)

33 33 para. 46 « À la suite de consultations véritables, la Couronne pourrait être amenée à modifier la mesure envisagée en fonction des renseignements obtenus lors des consultations. Le Guide for Consultation with Mäori (1997) du ministère de la Justice de la Nouvelle Zélande fournit des indications sur la question (aux p. 21 et 31) : 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511 …

34 34 para. 46 (suite) « [TRADUCTION] La consultation nest pas seulement un simple mécanisme déchange de renseignements. Elle comporte également des mises à lépreuve et la modification éventuelle des énoncés de politique compte tenu des renseignements obtenus ainsi que la rétroaction » 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511 … …

35 35 para. 47 « Sil ressort des consultations que des modifications à la politique de la Couronne simposent, il faut alors passer à létape de laccommodement […] » 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511 … …

36 36 para. 49 « Laccommodement susceptible de résulter de consultations […] correspond exactement à cela : la recherche dun compromis dans le but dharmoniser des intérêts opposés et de continuer dans la voie de la réconciliation […] exige de chaque partie quelle sefforce de bonne foi à comprendre les préoccupations de lautre et à y répondre » 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans lévaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511 …