Négociations internationales: I. Lenvironnement à lOMC II. Les mesures commerciales des Accord Environnementaux Multilatéraux - Compatibilité AEM/OMC III.

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1 Négociations internationales: I. Lenvironnement à lOMC II. Les mesures commerciales des Accord Environnementaux Multilatéraux - Compatibilité AEM/OMC III. Application aux mesures pour enrayer les « fuites de carbone » (Kyoto vs OMC) VS6 – Séance 6 15 Mars 2011

2 I. Les questions environnementales à lOMC 1.Les normes environnementales comme BNT 2.Les principes de lOMC et les textes régissant les questions environnementales 3.Lagenda de Doha en matière environnementale

3 1. Les effets des normes sur les échanges 88% du commerce mondial de marchandises porte sur des produits faisant lobjet de barrières « environnementales » dans 1 ou plusieurs pays (Fontagné et Mimouni, 2001) Normes, réglementations : frein aux échanges, effets + difficiles à mesurer que les droits de douane ( barrières non tarifaires) – ex. pots catalytiques – ex. résidus de pesticides – ex. emballages recyclables

4 Or le niveau dexigences environnementales dépend des conditions locales (fondamentaux économiques, niveau de technologie) Pays en développement se plaignent dêtre incapables dexporter vers les marchés des pays développés – manques de technologies propres ou de moyens de contrôler leurs produits : Ex. agriculture biologique

5 Normes et protectionnisme Réglementations différentes peuvent se traduire par dimportantes distorsions de concurrence, et constituer des barrières aux échanges Evaluation chiffrée de limpact des barrières aux échanges est difficile : – USDA : 300 réglementations nuisent aux exportations alimentaires américaines – Impact annuel estimé à 5 Mds $, dont 1,5 liés à des restrictions sanitaires – Commission Européenne inventorie barrières aux échanges : ex. délais dinspections trop long Pays les + « vertueux » en termes de protection tarifaire (ex. Australie) sont parmi ceux qui imposent les critères sanitaires et techniques les + stricts limite leurs importations.

6 … tandis que les environnementalistes des pays développés estiment au contraire que le cadre commercial multilatéral empêche des mesures efficaces de protection de lenvironnement – Manifestations anti-OMC à Seattle (1999) Quest-ce qui est considéré comme une mesure environnementale légitime dans le cadre commercial multilatéral ?

7 2. Lenvironnement dans le cadre commercial multilatéral Philosophie générale du GATT (puis OMC): Permettre à tous les pays de tirer bénéfices dun commerce ouvert … en éliminant progressivement tous les obstacles (tarifaires et non-tarifaires) qui constituent des discriminations inutiles.

8 LOMC Créée en 1995 pour remplacer les Accords du GATT – Ensembles daccords commerciaux multilatéraux signés par les pays membres depuis 1947 Référence explicite au Développement Durable LOMC soccupe des règles régissant le commerce entre les pays, à léchelle mondiale (ou presque) : – Semploie à libéraliser le commerce – Cadre dans lequel des gouvernements négocient – Lieu où ils règlent leurs différends – Administre un système de règles commerciales

9 LOMC (suite) Cadre de négociations : cycles – Actuellement (depuis 2001): cycle de Doha – 1986-1994 : Uruguay Round (GATT) Un système de règles commerciales : – Règles juridiques de base du commerce international, négociées et signées par la plupart des pays – Contrats, aux termes desquels les gouvernement sont tenus de maintenir leur politique commerciale à lintérieur de limites convenues Objectifs : favoriser le libre-échange en limitant les effets indésirables

10 Comment ? – Il sagit de supprimer les obstacles – Mais aussi dinformer les particuliers, entreprises et pouvoirs publics sur les règles commerciales en vigueur dans le monde… – … et de leur donner lassurance quil ny aura pas de changements soudains dans les politiques appliquées Règles doivent être transparentes et prévisibles

11 Principes du Gatt et de lOMC Le commerce devrait être : Exempt de discrimination: – Clause de la nation la + favorisée (mais bcp dexceptions) – Traitement national Plus libre: – réduction des obstacles (tarifaires et non tarifaires) Prévisible – Consolidation des engagements (agriculture) Plus concurrentiel – Décourager les pratiques déloyales Plus favorable aux pays les moins avancés – Délais dadaptation + longs, + grande flexibilité et privilèges particuliers.

12 Les articles traitant denvironnement Article XX du GATT : clause dexemption – reconnaît légitimes des restrictions commerciales pour la protection de valeurs morales et culturelles – GATT de 94 : y compris pour certains objectifs environnementaux reconnus et légitimes – à condition de ne pas être appliquées de manière à constituer un moyen de discrimination arbitraire Accord SPS sur les mesures sanitaires et phytosanitaires Accord TBT sur les obstacles techniques au commerce

13 SPS… Accord Sanitaire et Phytosanitaire : – Directement issu des Accords de Marrakech – Entré en vigueur en 1995 – Concerne réglementations et contrôles dans le domaine de la santé des animaux, de végétaux ou des hommes. Affirme le droit des pays signataires à adopter les « mesures quils jugent nécessaires pour protéger la santé des hommes, des animaux ou des végétaux » Mais…

14 SPS (suite) Ces mesures ne doivent pas être appliquées dune manière « arbitraire et non justifiée », à des fins protectionnistes En particulier, les pays doivent sappuyer : – Soit sur des normes internationales reconnues : OIE, Codex Alimentarius, CIPV, etc. – Soit sur une analyse de risques. Laccord SPS encourage une harmonisation internationale des normes.

15 …SPS… Principes sur lesquels repose laccord : Nécessité dune base scientifique aux réglementations Procédure danalyse du risque Principe déquivalence Acceptation de processus / méthodes différentes si elles aboutissent au même résultat Régionalisation Reconnaissance de régions indemnes à lintérieur dun pays

16 …SPS… Prise en compte de standards internationaux dans la définition des réglementations nationales Droit dun pays à établir son propre niveau de protection pourvu quil soit fondé sur des bases scientifiques Non-discrimination Entre un même produit provenant de 2 origines différentes Transparence des réglementations Obligation de notifier + permettre contrôles ds conditions ok Cohérence des réglementations

17 SPS (fin) Et le principe de précaution ?? Article 5:7 de laccord SPS peut être interprété comme une clause de précaution: En effet, en labsence de certitude scientifique, pays sont autorisés à adopter une approche « sécurité avant tout » Article 5:7 autorise en effet des mesures « de précaution » temporaires – à condition de prouver quon mène une analyse de risque.

18 Accort TBT Signé en 1979, mais portée accrue depuis lUR Concerne réglementations techniques, standards, procédures dévaluation et de conformité Couvre : toutes les marchandises et tous les réglements techniques et les normes, y compris sur lemballage et létiquetage.

19 TBT (suite) Accord TBT applicable à toutes les règles autres que celles concernant la santé des animaux, des végétaux et des homes ( relèvent de SPS) En outre : applicable à tout ce qui ne concerne pas la santé : – Conditionnement, – Composition en rapport avec certaines dénominations, – Etiquetage, etc…

20 En pratique : limportance de la jurisprudence Les conflits arbitrés au sein du GATT puis de lOMC permettent de comprendre : - les limites du champ de compétence de lOMC - la distinction importante entre normes de procédé et normes de produit - limportance de la non discrimination

21 Différend Thons-Dauphins Premier dossier env. dans le cadre du GATT qui soulevait 2 questions : Un pays peut-il dicter à un autre sa façon de réglementer le domaine de lenvironnement ? Les règles commerciales permettent-elles de prendre des mesures visant la méthode de production des produits (et non la qualité des produits eux-mêmes)?

22 La Loi des États-Unis sur la protection des mammifères marins fixe des normes pour la protection des dauphins à lintention des bateaux de pêche nationaux et étrangers qui pêchent cette espèce de thon Embargo sur les importations en provenance de tout pays incapable de lui prouver quil se conforme aux normes de protection Mexique porte plainte en 1991 et demande létablissement dun groupe spécial

23 Thons-Dauphins: le groupe spécial Les États-Unis ne pouvaient pas frapper d'embargo les importations de produits à base de thon en provenance du Mexique du seul fait que les réglementations mexicaines concernant la méthode de production du thon nétaient pas conformes à celles des États-Unis. – (Mais les États-Unis pouvaient appliquer leurs réglementations sur la qualité ou la composition des produits à base de thon importés.) Cest ce que lon a appelé lapproche opposant produit à procédé. Les règles du GATT nautorisaient pas un pays à prendre des mesures commerciales en vue de faire appliquer ses propres lois nationales dans un autre pays même pour protéger la santé des animaux ou des ressources naturelles non renouvelables. Le terme utilisé dans ce contexte est extraterritorialité.

24 Justification ? Si les arguments des États-Unis étaient acceptés, nimporte quel pays pourrait interdire limportation dun produit en provenance dun autre pays simplement parce que celui-ci applique une politique différente de la sienne en matière denvironnement et de santé ou dans le domaine social. Cela donnerait des possibilités pratiquement illimitées à tout pays désireux dappliquer unilatéralement des restrictions au commerce Label « Dolphin-Safe » : autorisé

25 Laffaire crevettes - tortues 1997 : plainte déposée par l'Inde, la Malaisie, le Pakistan et la Thaïlande contre les États-Unis. – l'interdiction d'importer des crevettes et des produits à base de crevettes imposée par les Etats-Unis, pour cause de protection des tortues marines. – US exigent des crevettiers quils installent des Dispositifs dexclusion des Tortues (DET) Première décision de lorgane dappel de lOMC qui peut être interprétée favorablement par les environnementalistes : conclusions insistent sur ce quelles ne disent pas !

26 Ce qua dit lOrgane dappel: au titre des règles de l'OMC, les pays ont le droit de prendre des mesures commerciales pour protéger l'environnement (en particulier la santé des personnes, des animaux ou la préservation des végétaux) ainsi que les espèces en voie d'extinction et les ressources épuisables. Il ne revient pas à l'OMC de leur accorder ce droit. les mesures visant à protéger les tortues marines seraient légitimes au regard de l'article 20 du GATT, qui énonce diverses exceptions aux règles commerciales normales de l'OMC, sous réserve que certains critères, notamment la non-discrimination, soient respectés.

27 Mais… Les États-Unis n'ont pas eu gain de cause dans cette affaire, parce qu'ils établissaient une discrimination entre les Membres de l'OMC – Ils accordaient aux pays de l'hémisphère occidentaleCaraïbes une assistance technique et financière et des délais de transition plus longs pour DET – … avantages quils naccordaient pas aux 4 pays dAsie plaignants.

28 La question de la compétence de lOMC Il est faux de dire que lOMC privilégie systématiquement le libre-échange sur des préoccupations environnementales Comité « Commerce et environnement » créé en 94 avec 2 principes : – le domaine de compétence de lOMC se limite au commerce : sagissant de lenvironnement, lOMC a uniquement pour tâche dexaminer les questions qui se posent lorsque des politiques environnementales ont des effets notables sur le commerce ; – Si le Comité constate lexistence de problèmes, les solutions qu'il adopte doivent contribuer au maintien des principes du système commercial de lOMC.principes du système commercial de lOMC

29 3. Le mandat de Doha sur le commerce et environnement: Paragraphe 31 de la déclaration ministérielle: « Afin de renforcer le soutien mutuel du commerce et de l'environnement, nous convenons de négociations, sans préjuger de leur résultat, concernant: i) la relation entre les règles de l'OMC existantes et les obligations commerciales spécifiques énoncées dans les accords environnementaux multilatéraux (AEM). (…);

30 ii) des procédures d'échange de renseignements régulier entre les Secrétariats des AEM et les Comités de l'OMC pertinents, ainsi que les critères pour l'octroi du statut d'observateur; iii) la réduction ou, selon qu'il sera approprié, l'élimination des obstacles tarifaires et non tarifaires visant les biens et services environnementaux.

31 Libéralisation du commerce de biens et services environnementaux Objectifs : réformes gagnant-gagnant-gagnant : Baisse de la protection gains à léchange Gains environnementaux car pays accèdent à des biens/technologies propres pour moins cher Augmenter les capacités dexportation de biens « propres » des PED en incluant des biens « environnementalement préférables » – Agricole vs industrie

32 Biens environnementaux vs biens environnemetalement préférables BE : rendent un service environnemental (ex. filtres…) faciles à identifier dans la nomenclature HS6 BEP : définition plus vague : produits qui génèrent moins dexternalités au cours de leur production (produits bio) ou de leur consommation (ampoules à économie dénergie) définis par rapport à un substitut.

33 Négociations achoppent sur : Un pbm de définition des BE : quels produits inclure dans la négociation ? – Approche « liste » (plus réaliste) vs critères environnementaux (plus flexible qd la technologie change) – Produits qui ont deux utilisations dont une environnementale certains PVD (Inde) préféreraient une approche par projets; Argentine propose une approche intégrée (liste + projet) Débat devenu très technique ; liste de 153 produits

34 II. Le cadre environnemental multilatéral: les AEM 1992 : Création dun Programme des Nations Unies pour lEnvironnement, chargé de superviser les AEM Env. 200 accords internationaux traitent denvironnement Une 20aine comportent des « dispositions qui peuvent affecter les échange » (OMC): – Via linterdiction du commerce avec certains pays – En autorisant les pays à restreindre les échanges dans certaines conditions Ex. Convention de Bâle, Protocole de Montréal, Convention sur le commerce international des espèces de faune/flore sauvages menacées dextinction (CITES)

35 Les AEM (suite) 6 principaux accords : Pour la protection des espèces menacées (CITES) Pour restreindre le commerce de déchets dangereux (Convention de Bâle) Pour protéger la couche dOzone (Protocole de Montréal) Pour restreindre le commerce de certains OGM (Protocole de Carthagène sur la biosécurité de la CBD) Pour limiter lusage et le commerce de produits chimiques dangereux (Conventions de Rotterdam et de Stockholm) Kyoto : pas de provisions affectant le commerce pour linstant

36 CITES Premier accord à prévoir des mesures commerciales discriminatoires : – Liste despèces menacées et engager les pays à ne pas permettre leur commercialisation – Discussion sur lefficacité de ces restrictions dans des buts de conservation : Ivoire Caviar…

37 Montréal (et le protocole de Vienne) et la couche dozone – Oblige les signataires à cesser le commerce de produits couverts par la convention (CFC) y compris avec les non-signataires – Peu de controverses, mais question sur la nécessité des mesures commerciales

38 Bâle et le dumping de déchets dangereux – spécifie quels produits sont dangereux – oblige les parties à restreindre les exportations jusquà ce quils satisfassent certains standards – Les produits concernés ne doivent pas être échangés avec les pays non-signataires – protocole (pas effectif) qui interdit léchange entre pays développés et en développement – accord crée la possibilité dune discrimination entre partenaires commerciaux – Greenpeace: chaque pays devrait rester responsable de ses déchets ; Bâle a permis de faire passer la responsabilité du contrôle des déchets des pays importateurs vers les pays exportateurs

39 Polémique: lavis de Larry Summers (1991) 'Dirty' Industries: Just between you and me, shouldn't the World Bank be encouraging MORE migration of the dirty industries to the LDCs [Less Developed Countries]? I can think of three reasons: 1) The measurements of the costs of health impairing pollution depends on the foregone earnings from increased morbidity and mortality. From this point of view a given amount of health impairing pollution should be done in the country with the lowest cost, which will be the country with the lowest wages. I think the economic logic behind dumping a load of toxic waste in the lowest wage country is impeccable and we should face up to that.

40 2) The costs of pollution are likely to be non-linear as the initial increments of pollution probably have very low cost. I've always though that under-populated countries in Africa are vastly UNDER-polluted, their air quality is probably vastly inefficiently low compared to Los Angeles or Mexico City. Only the lamentable facts that so much pollution is generated by non-tradable industries (transport, electrical generation) and that the unit transport costs of solid waste are so high prevent world welfare enhancing trade in air pollution and waste.

41 3) The demand for a clean environment for aesthetic and health reasons is likely to have very high income elasticity. The concern over an agent that causes a one in a million change in the odds of prostrate cancer is obviously going to be much higher in a country where people survive to get prostrate cancer than in a country where under 5 mortality is is 200 per thousand. Also, much of the concern over industrial atmosphere discharge is about visibility impairing particulates. These discharges may have very little direct health impact. Clearly trade in goods that embody aesthetic pollution concerns could be welfare enhancing. While production is mobile the consumption of pretty air is a non-tradable.

42 The problem with the arguments against all of these proposals for more pollution in LDCs (intrinsic rights to certain goods, moral reasons, social concerns, lack of adequate markets, etc.) could be turned around and used more or less effectively against every Bank proposal for liberalization.

43 Conflits OMC / AEM ? Question clé (CCE de lOMC) : « si un pays estime que le commerce dun autre pays porte atteinte à lenvironnement, que peut-il faire ? » pas de réponse claire pour linstant (pas de jurisprudence, aucun cas nayant été examiné dans le cadre de lOrgane de Règlement des Différends de lOMC)… mais le CCE suggère des pistes:

44 Coopération des pays concernés (afin déviter le dommage environnemental) Pays plaignant peut prendre des mesures (ex. à limportation) pour protéger lenvironnement sur son territoire national, mais sans faire de discrimination Si lautre pays est également signataire de laccord environnemental, mesures prévues ne sont probablement plus du ressort de lOMC Sinon… la compatibilité de lapplication à des pays non signataires de mesures avec lOMC na pas encore été examinée. Si le pbm envt. ne fait pas lobjet dun AEM, règles de lOMC sappliquent.

45 Pourquoi une différence de traitement entre commerce et environnement au plan international ? Les instances multilatérales visant à faciliter le fonctionnement du commerce sont unifiées (OMC) et fonctionnent … – La plupart des pays sont membres de lOMC – les principes sont clairs et acceptés par tous … les questions environnementales relèvent de différentes juridiction – nombre de signataires variable – Principes (pollueur-payeur, précaution…) dispersés dans différents accords – pas dorgane de règlement des différends en cas de conflit – création dune Organisation mondiale de lenvironnement reprenant les activités actuellement dévolues au PNUE permettrait des gains defficacité: financements stables, lieu dexpertise reconnu…

46 III. Kyoto vs. OMC: le problème des « fuites de carbone » Accord de Kyoto: pays développés signataires ont pris des engagements en terme de réductions démissions de GES Supposons que ces engagements soient suffisamment contraignants : (Frankel, 2008) Pbm même dans un scenario Business As Usual, experts prédisent une hausse des émissions de grands pays émergents (Chine…) et en développement

47 Si ces pays ne participent pas à un accord de réduction, émissions globales vont continuer de croître Pire: « leakage » = fuites de carbone, car émissions dans ces pays vont augmenter davantage que sil ny avait pas eu daccord au Nord Compromet les efforts des pays riches qui peuvent se décourager de payer coûts dabatement si les bénéfices sont mineurs importants de trouver des moyens de résoudre le débat perte de compétitivité/fuites de carbone dans un cadre compatible avec lOMC

48 Comprendre les déterminants des fuites de carbone Plusieurs canaux : Production des industries intensives en énergie (IIE) relocalisée dans pays sans engagements de réduction démissions – Délocalisations dusines vers ces pays – Ou simplement, baisse de la production au Nord – risque: que pour un même output, les émissions soient supérieures au Sud (technologies moins efficaces) donc relocalisation se traduit par une hausse de la pollution mondiale

49 Via les prix mondiaux de lénergie : – Si les pays signataires parviennent à faire baisser la consommation de pétrole, charbon, etc : baisse de la demande mondiale baisse des prix mondiaux de lénergie – Pays non-signataires augmentent leur consommation… – Raisonnement opposé pour les énergies « propres » qui deviennent plus chères pour PED

50 Estimations de lampleur de leffet « leakage » = tones démissions supplémentaires dans PED / tone démissions abatue dans les pays développés Survey de lIPCC (2001) : taux de 5 à 20% Autres études suggèrent que si les US avaient adopté unilatéralement leur cible démission de Kyoto, taux de fuite de 10% – Frankel : études sous-estiment effets déquilibre général de long terme Compétitivité des IIE (aluminium, ciment, verre…) très affectée: vont arguer des pertes demploi pour demander (et obtenir) une protection

51 Sauver Kyoto par des barrières aux échanges ? Afin dencourager la participation des PED à leffort dabattement des GES, dirigeants et industriels aux Etats-Unis et en Europe ont suggéré -des mesures dajustement aux frontières (Border Carbon Adjustment) -de rendre obligatoire lachat de permis démission pour les importations (en fonction de leur contenu en carbone)

52 Etats-Unis: piste semble abandonnée (en même temps que le marché de permis domestique) Europe: Directive ETS prévoit que les IIE dont la compétitivité est menacée puissent recevoir des permis démissions gratuits à moins dun système dégalisation des prix du carbone qui mettent producteurs européens et non européens sur un pied dégalité – Permis gratuits : ok pour compétitivité (IIE les vendraient), ne résoud pas le pbm des fuites de carbone et nincite pas les pays non-signataires à réduire leurs émissions. calmer les lobbys

53 Mesures compatibles avec règles de lOMC ? Pbm: peut-on justifier des mesures (taxe carbone aux frontières ou permis) ciblant les émissions de CO2 dautres pays ? Avec les règles du GATT : non car émissions de CO2 = caractéristiques des méthodes de production (cf jurisprudence thon-dauphins) Mais les choses ont changé avec création de lOMC ( contemporaine de Kyoto) : panel tortues-crevettes + protocole de montréal = précédents

54 Autres arguments : – Article III du GATT permettant de lever sur des importations les mêmes taxes indirectes qui sappliquent domestiquement : TVA – serait valable aussi pour les taxes sur les inputs, appliquées aux produits importés contenant ces input (OMC, jurisprudence Superfund 2009) – Mais débats entre juristes si cet argument reste valable pour un input comme lénergie qui nest plus physiquement présent dans le bien final…

55 – Paul Krugman (NY Times 2009): The truth is that theres perfectly sound economics behind border adjustments related to cap-and-trade (…) The essential idea is that if you have a non-economic objective, you should choose policy instruments to align incentives with that objectives. – Baghwati mesures domestiques de réduction des GES nincitent pas les consommateurs à réduire leurs consommations dimportations polluantes, donc mesures dajustement aux frontières sont parfaitement légitimes dun point de vue économique ; cest un problème de concurrence à armes égales, pas de protectionnisme.

56 Recommandations de Frankel Mesures dajustement aux frontières pour contrer les fuites de carbone ne violeraient pas forcément les principes de lOMC... mais en pratique, risque élevé que ce soit le cas: ex. politiques de soutien aux biocarburants : risque important de protectionnisme déguisé. – besoin dun cadre multilatéral pour encadrer ces pratiques : par exemple entre pays signataires de Kyoto – Prochaine étape: un accord climatique (successeur de Kyoto) prévoyant explicitement des mesures commerciales ?