L’évaluation préalable Entre évaluation ex ante et étude d’impact : Appréciation des impacts ou policy making ? Benoît Lajudie, le 12 octobre 2009

Plan I.Quelques tentatives de définition III. La situation en Europe VI. Concrètement, c’est quoi ? IV. … et en France II. Les origines américaines V. Moins réglementer, mieux réglementer

I. Quelques tentatives de définition L’évaluation ex ante à la Commission européenne MEANS 1999 : « évaluation qui intervient alors que la mise en œuvre n’a pas encore commencé. (…) S’il s’agit de concevoir l’intervention à partir de zéro, on parlera plutôt de diagnostic des besoins. (…) Cette forme dévaluation contribue à faire en sorte que l’intervention soit aussi pertinente que possible. » Règlement financier 2002 : Identification de (a) le besoin à satisfaire, (b) les objectifs à atteindre, (c) les résultats escomptés, (d) la valeur ajoutée de l’intervention communautaire, (e) les options alternatives ouvertes, (f) les leçons tirées d’expériences similaires, (g) les moyens nécessaires à la mie en œuvre, (h) le système de suivi à établir. L’analyse d’impact à la Commission européenne Guidelines Impact Assessment 2009 : « L’analyse d’impact est un ensemble d’étapes logiques à suivre dans la préparation des propositions stratégiques. C’est un processus qui prépare pour les décideurs politiques les éléments probants relatifs aux avantages et inconvénients des différentes options possibles par l’analyse de leurs impacts potentiels. »

II. Les origines américaines Jimmy Carter en 1978 : l’analyse des réglementations comme réponse à l’inflation normative Ronald Reagan ( ) : l’analyse coûts-avantages et la lutte contre le « fardeau réglementaire » : l’obsession du « moins réglementer » Echo considérable au Royaume-Uni de Madame Thatcher Bill Clinton, George W Bush, Barack Obama : l’élargissement des critères de l’analyse d’impact

III. Un développement certain, mais inégal et diversifié, en Europe 2004 : 33 pays pratiquaient l’analyse d’impact de la réglementation dans le monde, dont 22 membres de l’Union européenne. Au cours des années 1990, elle s’est étendue à de nombreux de pays, parmi lesquels la France, l’Italie et l’Espagne. Actuellement, elle s’étend aux PECO. Seuls l’Autriche et le Luxembourg, au sein de l’Union européenne, y sont hostiles. Chypre, la Grèce et Malte s’y préparent.

IV : La France inscrit l’étude d’impact dans la loi A partir de 1995, une première phase d’instructions administratives sans résultats probants sur le volume et la qualité du droit. 5 rapports officiels et 3 circulaires du Premier ministre plus tard, les études d’impact n’existent que dans les domaines fixés par la loi (installations classées soumises à autorisation) : le Conseil d’Etat préconise de modifier la façon d’élaborer les normes définissant une procédure contraignante, inscrite dans une loi organique, qui vise à « subordonner le dépôt d’un projet de loi devant les Assemblées à ce qu’il soit assorti d’une évaluation préalable de l’impact de la réforme » Loi organique du 15 avril 2009 : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'Etat. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent (…) Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation. »

V. Moins réglementer, mieux réglementer En 1997, au Royaume-Uni, le New Labour reconnaît la nécessité de la réglementation et estime que c’est la mauvaise réglementation qui produit des effets négatifs. L’analyse d’impact de la réglementation embrasse alors un champ plus large et recouvre toutes les étapes de l’élaboration de la réglementation. Elle englobe l’étude d’impact stricto sensu. C’est la politique dite de Better Regulation. Presque parallèlement et dans le prolongement des évolutions observées au sein des administrations américaines, l’OCDE énonce dix questions destinées à structurer l’élaboration des réglementations : (1) Le problème est-il convenablement décrit ? (2) L’intervention publique est-elle justifiée ? (3) La réglementation représente-t-elle la meilleure façon d’intervenir ? (4) Existe-t-il un fondement juridique à la réglementation ? (5) Quel est (quels sont) les niveaux d’administration appropriés pour agir ? (6) Les avantages de la réglementation en justifient-ils les coûts ? (7) La répartition des effets au sein de la population est-elle transparente ? (8) La réglementation est-elle claire, cohérente, compréhensible et accessible aux usagers ? (9) Toutes les parties concernées ont-elles eu la possibilité de faire valoir leur point de vue ? (10) Comment le respect de la nouvelle réglementation sera-t-il assuré ?

V. Moins réglementer, mieux réglementer (2) La Commission européenne s’engage dans l’analyse d’impact de la réglementation à partir de En 2005 : - Elle étend l’analyse d’impact à la totalité de ses propositions, - Elle met en œuvre une AI intégrée (une seule AI par proposition), - L’AI devient étendue : elle embrasse la totalité du processus de préparation de la décision La définition suivante de l’AI apparaît dans les Guidelines : « Une série d’étapes logiques qui soutiennent la préparation des propositions de la Commission » Parallèlement, elle procède à l’institutionnalisation de l’analyse d’impact : pilotage politique au niveau du Secrétariat général de la présidence, pilotage des évaluations par des Groupes de pilotage interservices, commande aux DG sous la forme de Roadmaps qui procèdent à une étude sommaire des enjeux et des premières options, analyse des étapes et du rapport :par l’Impact Assessment Board qui fait une analyse de qualité. Mise en ligne de la totalité des produits : roadmaps, rapports, avis de l’IAB, suites données. L’analyse d’impact a été évaluée. Nous y reviendrons.

VI. Oui, mais concrètement, c’est quoi ???????

Structure de l’Impact Assessment à la Commission Cette structure est proche de celle des AI pratiquées dans de nombreux pays. 6 étapes 1 - Identifying the problem 2 - Define the objectives 3 – Develop main policy options 4 - Analyse the impacts of the options 5 - Compare the options 6 - Outline policy monitoring and evaluation

1 - Identifying the problem Describe the nature and extent of the problem. Identify the key players/affected populations. Establish the drivers and underlying causes. Is the problem in the Union's remit to act? Does it pass the necessity and value added test? Develop a clear baseline scenario, including, where necessary, sensitivity analysis and risk assessment. 2 - Define the objectives Set objectives that correspond to the problem and its root causes. Establish objectives at a number of levels, going from general to specific/operational Ensure that the objectives are coherent with existing EU policies and strategies, such as the Lisbon and Sustainable Development Strategies, respect for Fundamental Rights as well as the Commission's main priorities and proposals.

3 - Develop main policy options Identify policy options, where appropriate distinguishing between options for content and options for delivery mechanisms (regulatory/non-regulatory approaches) Check the proportionality principle. Begin to narrow the range through screening for technical and other constraints, and measuring against criteria of effectiveness, efficiency and coherence. Draw-up a shortlist of potentially valid options for further analysis 4 - Analyse the impacts of the options Identify (direct and indirect) economic, social and environmental impacts and how they occur (causality). Identify who is affected (including those outside the EU) and in what way. Assess the impacts against the baseline in qualitative, quantitative and monetary terms. If quantification is not possible explain why. Identify and assess administrative burden/simplification benefits (or provide a justification if this is not done) Consider the risks and uncertainties in the policy choices, including obstacles to transposition/compliance.

5 - Compare the options Weigh-up the positive and negative impacts for each option on the basis of criteria clearly linked to the objectives. Where feasible, display aggregated and disaggregated results. Present comparisons between options by categories of impacts or affected stakeholder Identify, where possible and appropriate, a preferred option. 6 - Outline policy monitoring and evaluation Identify core progress indicators for the key objectives of the possible intervention. Provide a broad outline of possible monitoring and evaluation arrangements.

Structure du vade-mecum de définition du cahier des charges des études d’impact en France – Le diagnostic et la justification de l’action Présentation du problème à résoudre Justification d’une intervention 2 – Définition du ou des objectifs poursuivis Description de la situation à laquelle on entend parvenir et des objectifs associés à celle-ci Présentation de la logique d’intervention Présentation détaillée des objectifs associés à la logique d’intervention Conditions clés de succès 3 – Options possibles et nécessité de légiférer Etablir la liste des options à étudier dans le cas considéré Présentation du degré de contribution de chaque option alternative à la résolution du problème posé Présentation des raisons qui ont conduit au choix de l’option proposée

4 – Présentation et analyse des impacts des dispositions envisagées Recensement et analyse d’impacts Conditions d’application dans les collectivités d’Outre-Mer Analyse distributionnelle Analyse budgétaire Analyse de risque Mise en oeuvre Avantages et inconvénients de l’option proposée 5 – Consultations (Compare the options) Consultations obligatoires Consultations non obligatoires 6 – Présentation de la mise en oeuvre, du suivi et de l’évaluation de l’intervention Suivi de gestion Suivi de la performance Dispositif d’évaluation

Est-ce utile ? L’évaluation du système d’analyse d’impact de la Commission réalisée en 2008 laisse perplexe concernant l’amélioration des propositions stratégiques : - « Il semble qu’en général plus une AI est compréhensible et menée comme un exercice analytique, ouvert et authentique et plus elle est susceptible de contribuer à la production d’une proposition éclairée et de grande qualité. » Explications avancées - Inadaptation de l’approche adoptée. Les AI sont souvent perçues comme des exigences bureaucratiques et/ou comme des justifications a priori d’un choix déjà fait, en particulier lorsque les lignes directrices des AI (proportionnalité en particulier) sont inadaptées, lorsque l’AI est lancée trop tard ou lorsque existent des pressions limitant les alternatives étudiées. - Manque d’outils, d’expertise, de temps ou de ressources. Cette évaluation a été suivie d’une révision des Guidelines à la date du 15 janvier 2009

Conclusion Trois questions : - Qu’est - ce que l’évaluation préalable ? - Quelles sont les chances de réussite des décisions françaises récentes ? - A quoi tout ceci peut-il bien servir dans la région Rhône-Alpes ? Trois réponses : - Evaluation préalable = étude d’options + étude d’impact - La France a minimisé (!) l’étude d’options… - L’analyse d’impact étendue et intégrée peut être considérée comme une méthode acceptable de policy making duquel peut sortir notamment une logique d’action discutée de façon contradictoire. Il est donc applicable à toute politique, programme ou action.

Je vous remercie de votre attention