Les réformes de la formulation budgétaire en Ouganda Les défis de l’élaboration et du suivi d’un processus crédible Tim Williamson tim@praxisdevelopment.net

Pourquoi l’Ouganda? Les réformes réussies de la gestions des dépenses publiques depuis les années 90 ont créé un processus budgétaire crédible Surtout en termes de création d’une discipline fiscales et d’une formulation budgétaire Récemment, de nouveaux défis de conservation de la crédibilité sont en lien avec les institutions et la gouvernance

3 Parties Partie 1: Les réformes de la gestion financière publique Partie 2: Le processus de formulation budgétaire Partie 3: réussites, échecs et défis

Partie 1: Les réformes de la gestion financière publique Ordre, instruments et institutions

Ordre des réformes Création d’une discipline fiscale 1995 1997 2000 - Introduction d’un cadre macroéconomique - Budgétisation des espèces, contrôle de l’engagement à réduire les arriérés Amélioration de la distribution des ressources stratégiques - PEAP (pré PRS), MTEF, Fond d’action pour la pauvreté - Groupes de travail sectoriels, Document du cadre budgétaire Amélioration de l’efficacité opérationnelle - Contrôles internes & systèmes comptables, institutions et capacité - diagnostics sectoriels (par ex. Suivi de la valeur des études monétaires etc.) Renforcement du cadre juridique - Budgétisation, Comptabilité, Approvisionnement 1995 1997 2000

Réformes liés à tous les éléments du cycle budgétaire Budgétisation basé sur une politique - Processus politiques plus forts PRS, politique et stratégies sectorielles et processus d’étude associés Formulation budgétaire plus forte Le MTEF et les document du cadre budgétaire Examen et audit externes - Indépendance & renforcement de l’audit externe - Soutien des comités parlementaires Exécution budgétaire et comptabilité Informatisation du PFM (IFMS) Professionnalisation du cadre des comptes au gouvernement Réformes de l’approvisionnement - Budget, rapport sectoriel

Partie 2: Le processus de formulation budgétaire Le MTEF, centré sur la performance

Budgets détaillés des dépenses d’agence 1. Cadre du lien entre politiques & stratégies et les secteurs qui utilisent le budget National PEAP (PRSP) MTEF + BFP National BUDGET ANNUEL Court Terme (annuel) Log Terme Moyen Terme BFP = Budget Framework Paper Budgets détaillés des dépenses d’agence Secteur Plans Stratégiques Sectoriels BFP Sectoriel

2. Un centre simple sur la politique sectorielles & les résultats Centré sur les agences et les apports Centré sur les secteurs, avec une orientation sur la production & les résultats Centré sur la performance Budgets des agences de dépenses par secteur (par ex; santé, éducation) lorsque les politiques ont effectué des allocations en lien avec l’obtention d’un haut degré de politiques et objectifs sectoriels dans BFP Elément de ligne et budget administratif NB: Performance officielle / la budgétisation du programme n’a pas été utilisée

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant Enveloppe de ressources MT descendante Ressources totales et sectorielles cohérentes avec la stabilité macroéconomique et les priorités politiques générales Concilier les coûts et les ressources Un processus de prise de décision qui concilie ces coûts et les nouvelles idées politiques avec l’enveloppe de ressources disponible Estimation ascendante du coût de la politique Le coût actuel et à moyen terme pour atteindre les objectifs de la politique nationale (sectorielles) en ligne avec l’enveloppe de ressources

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant Cadre macroéconomique: Prévisions à MT des ressources nationales et des bailleurs de fonds disponibles à moyen terme Plafonds MTEF: Plafonds budgétaires sectoriels à 3 ans cohérents avec le cadre macroéconomique et les priorités PRS/PEAP. Plafonds donnés par secteur et agence de dépenses dans chaque secteur Enveloppe de ressources MT descendante Cadre macroéconomique & plafonds MTEF - MF

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant Le document du cadre budgétaire sectoriel définit les plans de dépenses sectoriels à MT en détail Etudes de la passée; Fixe les résultats-objectifs de la politique à MT et les activités prévues et Les dépenses correspondantes à moyen terme en ligne avec les plafonds MTEF Estimation ascendante du coût de la politique Cadre budgétaire sectoriel – Groupes de travail sectoriels

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant Le document du cadre budgétaire national définit la stratégie budgétaire générale à moyen terme pour le gouvernement Fixe la justification des prévisions macroéconomiques à MT; Propositions de dépenses sectorielles et options politiques. Synthèse du cadre macroéconomiques et des BFP sectoriels Concilier les coûts avec les ressources Le document du cadre budgétaire national MF, Conseil & Parlement Macroeconomic Framework: Medium Term projections of available domestic, donor MTEF Ceilings: 3-year ceilings for groups of agencies with Sector Budget Framework Paper:

4. Un processus participatif & consultatif Participation du conseil et du parlement à la prise de décision Politisation 4. Un processus participatif & consultatif Réformes menées par un Ministère des finances et de la planification fort et unifié Création descendante & applications des systèmes et des règles Délégation aux groupes de travail sectoriels et gouvernements locaux Responsabiliser les agences de dépenses

4. Un processus participatif & consultatif Ministère des finances, de la planification et du développement économique Le service du développement économique prépare le cadre macroéconomique Comité budgétaire Politique budgétaire & service d’évaluation, gère le processus budgétaire et compile les BFP & Budget Deux services composés d’agents sectoriels qui sont en liaison avec les ministres sectoriels pour le processus de planification & budgétisation et l’étude des soumissions sectorielles de BFP & budget 4. Un processus participatif & consultatif Réformes menées par un Ministère des finances et de la planification fort et unifié Création descendante & applications des systèmes et des règles

4. Un processus participatif & consultatif Groupes de travail sectoriels Coordonnent le développement du BFP sectoriel comprenant Examen de la mise en place et de la performance du budget Convient des objectifs sectoriels & allocations budgétaires internes aux secteurs Formés de représentants de: Ministères et agences de la ligne centrale, gouv. locaux; société civile; bailleurs de fonds; & fonctionnaires du Ministère des finances travaillant dans le secteur 4. Un processus participatif & consultatif Délégation aux groupes de travail sectoriels et gouvernements locaux Responsabiliser les agences de dépenses

4. Un processus participatif & consultatif Participation du conseil et du parlement à la prise de décision Politisation 4. Un processus participatif & consultatif Conseil & parlement Conseil Etudie le BFP et la proposition de budget annuel avant de les soumettre au parlement Parlement Etudes et commentaires du comité budgétaire sur les allocations sectorielles dans le document du cadre budgétaire national Discussions sectorielles détaillées des propositions budgétaires annuelles Le bureau budgétaire parlementaire soutient les délibérations

4. Un processus participatif & consultatif

Intégrer la dimension du gouvernement local Les districts sont les principaux développeurs des services de base en Ouganda. Le processus BFP est repris dans les documents du cadre budgétaires du gouvernement local préparés par les districts Les priorités de la politique nationale sont financées au niveau des gouvernements locaux par des subventions conditionnelles désignées qui sont dans les MTEF sectoriels Fortes augmentations des allocations aux gouvernements locaux en ligne avec leurs fonctions Priorités nationales contre discrétion locale – parvenir au bon équilibre ¾ des augmentations du financement local arrivent sous forme de subventions conditionnelles qui conduisent à des budgets fragmentés & une discrétion sapée Depuis 2000, les efforts de consolidation du système de subventions, en se centrant plus sur le budget, en introduisant des subventions de développement discrétionnaires et de la souplesse dans le système récurrent de subventions

6. Intégrer l’aide dans le processus et encourager le soutien au budget Aide et bailleurs de fonds intégrés dans le MTEF Aide aux agences de dépenses reprise dans le MTEF depuis 1997 Les bailleurs de fonds font partie des groupes de travail sectoriels depuis le début, ce qui a amélioré le partage des informations L’aide aux projets n’est pas incluse dans les plafonds budgétaires sectoriels intégrés depuis 2003 (l’intention est que les secteurs puissent passer des projets au budget sans ressources) Les bailleurs de fonds se tournent vers le soutien sectoriel et du budget général Augmentation du financement sur le budget et attention dirigée sur le processus budgétaire Le Fonds d’action contre la pauvreté a aidé à donner de la crédibilité en protégeant le budget des déboursements dans les domaines prioritaires du PRS

Partie 3 – Réussites, échecs et défis Les facteurs derrière la réussite et les défis émergents

Un processus crédible Le MTEF est le seul jeu urbain La première année du MTEF est budgétaire Un calendrier unifié pour le MTEF et le budget Crédibilité générale du cadre macroéconomique Les agrégats fiscaux ont été fiables pendant plus de dix (+/- 3%) Les ressources budgétaires sont mises à disposition pendant l’exercice financier Par ex.. en 2005/06 seul un secteur a fait état de déboursements < 95%, bien qu’il s’agisse de variations de type agences de dépenses et budget (récurrent, développement)

Les facteurs d’une réussite précoce Fort leadership du MFPED, et volonté de gérer un processus transparent et consultatif: Participation du conseil; délégation aux secteurs et groupes de travail sectoriels; et Permettre à la société civile et aux bailleurs de fonds de participer Soutien politique: À la discipline fiscale; réallocation des ressources aux domaines pauvres prioritaires, Coller au budget Le processus était exigeant mais est resté simple C.-à-d. une budgétisation de programme/performance simple

Pourtant il y a eu des insuffisances En général, on ne s’est pas assez centré sur l’efficacité opérationnelle des allocations budgétaires sectorielles Les soumissions budgétaires sectorielles sont de qualité variable et certaines sont restées faibles : Le calcul du coût ne couvre pas tous les secteurs Lien faible entre les allocations et les objectifs politiques Des réformes PFM plus strictes ont commencé à la fin du processus de réforme Le rapport budgétaire s’est basé sur les déboursements et non sur les dépenses Le budget est approuvé après le début de l’exercice financier, conduisant à une certaine incertitude

… et des défis émergent Questions émergentes Les facteurs sous-jacents Il est de plus en plus difficile d’adhérer au calendrier budgétaire et de maintenir les consultations La formulation budgétaire devient routinière, technique et moins stratégique Le MF trouve qu’il est de plus en plus difficile de conserver les règles du jeu, surtout lors de l’application du budget Les facteurs sous-jacents Les modifications du Leadership du MF (politiques et techniques) Modification de l’environnement politique, (passage d’une absence de parti à une démocratie multipartite, modification de l’ordre du jour politique).

Je vous remercie