Cycle de conférences KSAP-ENA La réforme budgétaire Frank MORDACQ Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - Paris Varsovie, 11 décembre 2008

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ( LOLF) en France Une nouvelle constitution financière pour l’Etat  Une initiative parlementaire Un accord politique trans-partisan Un consensus avec le gouvernement

La LOLF doit répondre aux attentes …. des élus des citoyens des fonctionnaires Lisibilité budgétaire accrue et transparence dans l’exécution Meilleure affectation des ressources aux politiques publiques Citoyens : meilleure compréhension de l’utilisation des impôts Usagers : des services publics mieux adaptés aux besoins Contribuables : meilleure utilisation des impôts Plus grande liberté et responsabilité accrue des acteurs de l’administration Des objectifs clairs

Plusieurs réformes dans un texte solennel Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire: une collégialité gouvernementale et un rôle plus actif du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses

1. La nouvelle architecture budgétaire Mission Programme Action Discussion et vote au Parlement Autorisation Exécution Gestion

La mission : l’expression des choix politiques 32 missions pour le budget général L’identification de politiques publiques cohérentes : «Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie» Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein d'une mission. Elle peut être ministérielle ou interministérielle 8 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

La mission « Recherche et enseignement supérieur » 12 programmes / 6 ministères Enseignement Supérieur et Recherche Formation supérieure et recherche universitaire Vie étudiante Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale Recherche industrielle Économie, Industrie et Emploi Recherche dans le domaine des risques et des pollutions Recherche dans le domaine de l'énergie Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat Écologie, Développement Aménagement durables Défense Recherche duale (civile et militaire) Enseignement supérieur et recherche agricole Agriculture Culture Recherche culturelle et culture scientifique

130 programmes pour le budget général Le programme : cadre d’autorisation et de gestion des politiques publiques 130 programmes pour le budget général Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600) Il relève d'un seul ministre Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats Pas de budgétisation analytique Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales 1

La globalisation des crédits L’exemple de la mission «justice» Avant : 30 chapitres 160 articles de prévision Titre III - Moyens des services Personnel - rémunérations d'activité Personnel en retraite - pensions et allocations Personnel en activité et en retraite - charges sociales Matériel et fonctionnement des services Subventions de fonctionnement Dépenses diverses Titre IV - Interventions publiques Interventions politiques et administratives Actions sociale - assistance et solidarité Titre V - Investissements exécutés par l'État Équipement administratifs et divers Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Équipement culturel et social Après : 5 programmes Justice judiciaire Administration pénitentiaire Protection judiciaire de la jeunesse Accès au droit et à la justice Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

2. Un échange entre liberté et responsabilité Liberté accrue des acteurs de l’administration Plus grande Responsabilité des gestionnaires de programme Globalisation des crédits par programme Fongibilité des crédits par nature, mais avec un plafond de masse salariale Liberté de redéploiement des effectifs dans un plafond d’emplois exprimé en équivalent temps plein S’engager sur des objectifs et rendre compte des résultats Rendre compte de l’utilisation des crédits par nature et par finalité de la dépense Plus d’information dans l’exécution du budget en engagements et en paiements

La fongibilité au sein du programme

Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense 3. Un budget orienté vers les résultats : la recherche de la PERFORMANCE Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠ budgétisation par objectif) Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI) Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR) Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1

Le sens de la performance Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de l’usager et du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus Des objectifs et indicateurs : Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un sens à l’activité de chaque agent

Les dimensions de la performance Trois dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigée efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des moyens Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus) Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens Des objectifs imputables aux responsables Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant: le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP)

Le pilotage par la performance 5 objectifs par programme, 2 indicateurs par objectif 500 objectifs – 1.000 indicateurs en 2009 Point de vue Axe d’analyse Exemples d’objectif d’indicateur Citoyen Usager Contribuable efficacité socio-économique qualité du service rendu de la gestion Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés % de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme Accélérer les décisions judiciaires Réduire le coût de gestion de l’impôt Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours Coût par redevable d’un impôt

4. La transparence des informations Des dépenses de personnel en coût complet intégrant les cotisations patronales + l’ensemble des emplois rémunérées par l’Etat exprimés en « équivalents temps plein travaillés » ETPT Une justification au premier euro des crédits (éléments physico-financiers) Le renforcement du principe d’universalité budgétaire La présentation des opérateurs (emplois et crédits) La généralisation des Autorisations d’Engagements à toutes les dépenses Une comptabilité d’analyse du coût des actions, répartissant les fonctions support et les services polyvalents

5. La nouvelle comptabilité Les outils de mesure de la situation financière de l’Etat La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction de la comptabilité d’exercice, en droits constatés pour assurer la transparence de la situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan) Des comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière Une exigence de qualité comptable confiée aux comptables en lien avec les ordonnateurs

Une nouvelle comptabilité à trois dimensions Une comptabilité budgétaire : Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires (encaissements/paiements) Période complémentaire comptable de 20 jours Un double suivi AE/CP Une comptabilité d’exercice fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises : Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire (cf. CAC)

La mise en œuvre de la nouvelle comptabilité La définition du cadre conceptuel : les normes comptables 13 normes établis par le comité des normes (sur les états financiers, les charges, les immobilisations, les dettes, etc.) 21 mai 2004 : approbation par arrêté La déclinaison des normes Le plan de comptes par nature (PCE) Le recueil des instructions comptables La construction du bilan Le recensement et la valorisation du parc immobilier (coût du marché) Les autres immobilisations corporelles et les stocks Certification annuelle par la Cour des Comptes : les comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour des Comptes avec 13 puis 12 réserves (dont 2 générales sur les systèmes d’information et le contrôle interne)

6. L’accroissement du rôle du Parlement Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP) Un débat potentiellement plus riche L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre programmes d’une même mission En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les commissions des finances (actes réglementaires) Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour des Comptes) L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance

Un débat budgétaire enrichi et modernisé Jusqu'en 2005 Depuis le budget 2006 Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003 Services votés : 1 seul vote 47 missions, 47 votes 94% des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général. 100% des crédits sont discutés au Parlement par missions.

7. Un nouveau système de responsabilité Le pilotage par le responsable de programme Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières, il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion interne, il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet annuel de performance, il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de performance. Des responsables de programme qui peuvent piloter plusieurs directions Une responsabilité «managériale», une rémunération au mérite

8. Une déconcentration de la gestion budgétaire Les programmes nationaux se déclinent en budget opérationnel de programme (BOP) (sur un périmètre ou un territoire) Un plan d’action avec des objectifs et indicateurs de performance adaptés aux enjeux opérationnels des services déconcentrés Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses Un schéma d’organisation financière En gestion : le responsable de budget opérationnel de programme Il dispose d’un budget opérationnel de programme. Il s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au responsable de programme.

9. L’allégement des contrôles du ministère des finances Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret du 27/01/05) Abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale En cours de gestion : une modularité des contrôles avec un contrôle a priori en fonction des enjeux et des risques Des comptes-rendus de gestion trimestriels par les gestionnaires Un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé : hiérarchisé ou partenarial Mais un contrôle interne comptable renforcé pour garantir la «qualité comptable»

Le développement des contrôles exercés par les ministères gestionnaires Le développement du contrôle de gestion : «améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou bien avec les résultats obtenus» Un contrôle de gestion ministériel et par programme, et au niveau local Le renforcement du contrôle interne : Conséquence de la réorganisation des ministères et de l’allégement des contrôles financiers Mise en place d’un contrôle interne comptable Le développement de l’audit interne : Activité externe menée par des équipes dédiées (inspections)

10. La mise en place de nouveaux systèmes d’informations Un système provisoire dès 2006 mais peu satisfaisant Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en construction (CHORUS) couvrant : L’ensemble des administrations centrales et déconcentrées L’ensemble des applications de dépenses, de recettes et toutes les comptabilités Des infocentres de données permettant des restitutions Un levier de modernisation et d’amélioration de la productivité, précédé d’une «réingénierie des processus financiers» (23.000 licences au lieu de 45.000) Un déploiement progressif prévu entre 2009 et 2011 Un accompagnement indispensable dans le déploiement

En conclusion: le temps long de la réforme Les principales étapes de la réforme budgétaire : 2001-2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Nouvelle agence de gestion des systèmes d’information LOLF Vote par le Parlement Création de la Direction de la réforme budgétaire 1er projet de loi de finances en mode LOLF Objectifs de performance / indicateurs de programme Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF 2006 : 1ère loi de finances en mode LOLF & débat parlementaire 1ers rapports annuels de performance Certification des comptes par la Cour des Comptes 1ère étape : Construire les fondations 2ème étape : La préfiguration 3ème étape : La mise en œuvre

Le pilotage de la réforme Un pilotage assuré par le ministère des finances La création d’un structure dédiée: la direction de la réforme budgétaire, direction de projet créée pour une durée limitée: 50 cadres de haut niveau aidé par des consultants pour : définir les nouvelles règles budgétaires et comptables (en associant les directions du budget et de la comptabilité publique) assurer le pilotage interministériel de la réforme (comité des directeurs financiers des ministères, forum des responsables de programme, animation de comités locaux de la réforme…) Une feuille de route, un calendrier, des jalons Une consultation permanente des commissions de finances du Parlement

Les enseignements de la mise en œuvre La nécessité d’une implication au plus haut niveau (soutien politique) La formation des managers publics à la culture de responsabilité Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs) Le recours a des expérimentations pour s’approprier la réforme Une communication externe et et interne La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier

Des premiers résultats encourageants La France a respecté les dates limites fixées 1ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006 Les 1ers comptes 2006 certifiés par la Cour des Comptes La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage l’amélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques. Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines. Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer

Malgré des débuts difficiles Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier… Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales … Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.). Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion. Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité ( peu de contrats pluriannuels) Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire

Les défis de plus long terme Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100) et les compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels /directions support Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.). Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de résultats Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.