Conseiller technique régional Budget et Finances publiques PROCESSUS D’HARMONISATION DU CADRE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES DANS LES ETATS MEMBRES DE L’UEMOA ET DE LA CEMAC (19 Décembre 2013) ----------------------------------- Thème : le processus d’harmonisation du cadre de gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA et de la CEMAC : une perspective régionale de mise en œuvre et d’appui Daouda Kamano Conseiller technique régional Budget et Finances publiques daouda.kamano@undp.org (+221) 33 869 06 38 (+221) 77 619 09 64

Introduction (1/4) UEMOA (8 Etats) et CEMAC (6 Etats) Quelles principales caractéristiques ? Objectif d’intégration régionale Participation au dispositif de stabilité monétaire de la zone franc Renforcement de la performance économique des Etats Instauration d’un marché commun Monnaie  et politique monétaire communes : garantir la convertibilité à taux fixe de la monnaie Réforme des finances publiques de seconde génération en 2009 (1997 antérieurement et 2011 (2008 antérieurement) : échec des réformes de 1ère génération dans les deux zones Dispositifs de surveillance multilatérale mis en place : dévaluation en 1993 ; Traités instituant l’UEMOA (1994) et la CEMAC (1994) 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 Introduction (2/4) Architecture des directives constituant le cadre harmonisé de gestion des finances publiques 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 Introduction (3/4) Constat : l’institutionnalisation du cadre harmonisé de gestion des finances publiques constitue une réforme étendue et multiforme : Dans l’espace Une réforme étendue Le CHFP des deux zones sont simultanément en cours de modernisation Dates limites de transposition : 1er janvier 2012 (UEMOA) et 1er janvier 2014 (plus un an) (CEMAC) Mise en œuvre de la réforme dans un délai encadré et un temps long : 1er janvier 2017 (2019) UEMOA ; 1er janvier 2019 (2021) CEMAC Dans le temps La modernisation concerne simultanément de multiples volets de la gestion des finances publiques : Règles de transparence de la gestion Budget (cadrage global, programmation budgétaire à moyen terme nomenclature, exécution, contrôle, suivi, évaluation) Comptabilité (budgétaire, générale, patrimoniale, des coûts) Plan comptable Statistiques Une réforme multiforme 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 Introduction (4/4) Trois problématiques peuvent être abordées : Quels sont les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale de la gestion des finances publiques ? Quelles organisations des CER et au sein des Etats permettraient une mise en œuvre efficace des réformes ? Comment et avec quels types d’appuis les partenaires techniques et financiers doivent-ils accompagner la réforme ? 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Plan de la présentation Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques II L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme III Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 9/16/2018

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (1/7) A – Les enjeux L’appui au processus d’intégration régionale des deux zones permet de contribuer au dispositif de stabilité monétaire de la zone franc 1) Contribution à l’intégration monétaire : Monnaie  et politique monétaire communes : parité fixe avec l’Euro : source de compétitivité et de croissance sans inflation Pas de financement direct des déficits budgétaires par la Banque centrale or les politiques budgétaires relèvent des Etats, ce qui pose difficulté lorsqu’elles entraînent des déficits publics excessifs. 2) Le CHFP renforce les dispositifs de surveillance multilatérale mis en place en 1994 Rappel : dévaluation en janvier 1994 notamment liée à des déficits publics excessifs : volonté de restauration de la compétitivité des économies et de retour dans un sentier croissance sans inflation : Au centre des dispositifs se trouve un critère clé : le solde budgétaire de base qui doit être positif et qui mesure la rigueur de la politique budgétaire nationale ; Prévenir les politiques budgétaires laxistes financées par accumulation d’arriérés intérieurs. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (2/7) A – Les enjeux Appuis à l’harmonisation des finances publiques : Réformes budgétaires de seconde génération suite à l’échec des réformes de première génération (1997 et 1998 pour l’UEMOA) et 2000 et 2007 (pour la CEMAC) : directives non appliquées, non transposées ; Temps long pour la réforme (également pour les PTF !) : horizon 2019 et 2021. 6 directives par zone harmonisent la gestion des finances publiques des Etats membres dans plusieurs domaines rendant obligatoires : Des instruments : DPBEP/CBMT ; DPPD/CDMT Des réorganisations administratives : Contrôle financer, Responsables de programme Des institutions : la Cour des comptes Des procédures : cercle vertueux loi de règlement/loi de finances, obligation de publicité des documents budgétaires, rapports d’exécution trimestriel, comptabilisation en droit constatés, déclaration de conformité de la Cour des comptes pour la loi de règlement… Des présentations : programme budgétaire, nomenclature budgétaire Sans convergence budgétaire, comptable et statistique : la solidarité nécessaire à une zone monétaire n’est pas assurée ; émergence de risques systémiques et sociaux : arbitrages irrationnels des dépenses notamment au détriment de celles visant à la réduction de la pauvreté, ralentissement de l’économie et de son financement, crédibilité de la signature de l’Etat…. Le renforcement de la performance économique des Etats en mettant l’accent sur la convergence budgétaire, comptable et statistique 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (3/7) A – Les enjeux Une performance économique des Etats favorisée par une allocation stratégique des ressources plus efficiente Une volonté des CER d’enraciner une allocation stratégique des ressources plus efficiente : Renforcement de l’articulation entre les stratégies de développement et le budget : efficacité renforcée de la dépense publique pour lutter contre la pauvreté et aller vers les OMD. Mise en place de politiques budgétaires soutenables : cadrage des dépenses de la sphère Etat ; référence au Pacte de stabilité de l’UEMOA pour la détermination du solde budgétaire de base (lien avec les programmes nationaux de convergence). alignement de la gestion budgétaire sur les standards internationaux de la gestion axée sur les résultats : budgétisation par objectif de programme ; sincérité budgétaire, une documentation plus fournie et plus accessible aux Parlementaires et aux citoyens…. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (4/7) A – Les enjeux Au-delà des aspects généraux les CHFP des deux CER visent plus précisément à : Renforcer l’efficacité de la dépense publique en passant d’une logique de moyen à une logique de résultat et en mesurant l’action publique sous l’angle de la performance (Gestion axée sur les résultats- GAR) ; Rénover la gestion publique en accordant plus de liberté aux gestionnaires mais en assurant en contrepartie une plus grande responsabilisation de leurs actions Améliorer la transparence budgétaire à travers une nomenclature plus lisible et des informations plus exhaustives en systématisant l’approche à moyen terme dans la gestion et l’orientation des finances publiques et fixant une stratégie soutenable pour les finances publiques à moyen terme Introduire la pluri annualité dans la gestion publique Renforcer les contrôles opérés sur les finances publiques à travers une meilleure information des citoyens, des corps et institutions de contrôle et du Parlement Les deux CHFP introduisent ainsi de multiples innovations en termes de programmation, présentation du budget, nomenclature, modes de gestion, de contrôle 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (5/7) B – Les défis Au plan stratégique : Une réforme qui débute alors que la consolidation des fondamentaux des finances publiques des Etats est parfois en cours. Les fondamentaux touchent : aux conditions de gouvernance ; à l’état du système de gestion des finances publiques ; et à la disponibilité des ressources humaines et financières. Cela fait peser des RISQUES, notamment : Difficulté décuplée (capacité humaine au sein de l’administration) ; Faisabilité technique (cf. problématique des systèmes d’information) ; Séquencement de la réforme ; Crédibilité du calendrier de la réforme. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (6/7) B – Les défis Au plan politique, administratif et institutionnel Harmonisation impulsée par les CER : adoption du CHFP, fruit d'un compromis : délais d’écriture de plus de 2 ans pour chaque zone avec l’aide du FMI/FAD Diversité des Etats des deux zones d'intégration économique et monétaire : Centrafrique , Guinée Bissau Question de la traduction des textes en langue officielle (Guinée équatoriale, Guinée Bissau, Tchad) La volonté politique des Etats (ex. : retour sur la centralisation du pouvoir budgétaire) : Burkina, Togo, Niger (pour la directive loi de finances) Difficultés à créer des Cour des comptes (Côte Ivoire, Cameroun) Nouveaux modes de gestion impliquant des responsabilités nouvelles et des sanctions pour les gestionnaires : Enumération des fautes de gestion, fongibilité, PAP et RAP Renforcement du contrôle de l'activité administrative et politique : Cour des comptes, Parlement La réforme implique la refonte/prise de nombreux textes juridiques financiers dans un temps court  Des réorganisations de l'administration induites par la réforme : Structuration du budget sous forme de programmes, Contrôle financier, Ordonnateurs principaux délégués, budget d’investissement (Plan vs Finances) 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 I - Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques  (7/7) B – Les défis Au plan de la culture administrative, humain et technique : Passage à un paradigme nouveau depuis les indépendances (la performance de gestion) Rappels : i) échec des réformes de 1ère génération ; ii) expérience mitigée pour l'IPPTE et les DSRP Besoins massifs de formation au sein de l'administration : probablement une des clés du succès. Nombre importants de nouveaux concepts/outils et complexité de certaines réformes DPBEP en UEMOA ou comptabilité en droits constatés, plafond d’emplois. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Plan de la présentation Les enjeux et d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques II L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme III Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 9/16/2018

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 II - L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme (1/6) A – L’organisation des deux CER présente trois caractéristiques : 1. Elle est fondée par une base juridique : les plans d’action UEMOA (17/12/2009) : 6 COMPOSANTES 1 : communication et dissémination ; 2 : formation ; 3 : transposition des directives dans les droits nationaux ; 4 : suivi/évaluation de la transposition des directives ; 5 : adaptation et renforcement des systèmes d’information ; 6 : mise en œuvre des réformes des finances publiques. CEMAC (28/10/2010) : 7 COMPOSANTES 1 : relecture des directives ; 2 : dissémination des directives adoptées ; 3 : renforcement des capacités des acteurs ; 4 : traduction des directives dans les droits nationaux ; 5 : suivi/évaluation de la relecture des directives et de leur mise en œuvre ; 6 : mise à niveau des systèmes d'information ; 7 : mise en œuvre des réformes dans les Etats membres. La mise en œuvre du Plan s’inscrit dans la durée (2017 en UEMOA et 2019 en CEMAC) ; En dehors de la composante relative aux systèmes d’information (une étude dans chaque zone), toutes les composantes ont eu un début d’exécution dans les deux zones. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 II - L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme (2/6) 2. Elle repose sur des structures de l’administration communautaire dédiées à la mise en œuvre de la réforme 3. La collaboration avec les PTF régionaux est coordonnée par les CER : PTF régionaux : FMI/FAD – Banque Mondiale – Afritac de l’Ouest I et Afritac du Centre – Pôle Stratégie de développement et finances publiques du PNUD – BAD – Délégation de l’UE (Ouagadougou – Bangui) mais aussi bilatéraux (Coopération française, GIZ, Coopération espagnole, COOPI) Coordination de l’action des PTF : projet de CAPA de l’UEMOA : en instance prolongée Plateforme Afrique Centrale pour l’Efficacité du Développement - PACED : en instance De nombreux appuis effectifs des PTF régionaux ont été conduits (guides didactiques, modules de formation, appuis à la transposition, organisation d’ateliers de sensibilisation et de dissémination…). UEMOA Le département des politiques économiques (DPE) : La direction des finances publiques et de la fiscalité intérieure Une autre direction en charge de la surveillance multilatérale CEMAC Le département des politiques économique, monétaire et financière (DEPMF) (depuis juin 2013) : Direction des finances publiques Une autre direction est en charge de la surveillance multilatérale Réforme de la CEMAC : impératif d’une structure dédiée, seulement créée en juin 2013 ; Problématiques des capacités des agents de la direction des finances et à leur nombre (surtout CEMAC). 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 II - L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme (3/6) B – L’organisation des Etats conduit à la mise en place de structures dédiées à la réforme : Le caractère transversal de la réforme impose une mission interministériel le aux structures en charge de la réforme : Comités de pilotage, Secrétariat technique et comités thématiques La réforme des finances publiques et l’activité d’élaboration et d’exécution de la loi de finances apparaissent souvent comme des charges insoutenables pour les directions (générales) en charge du budget La technicité de certains segments de la réforme impose une simple maîtrise d’œuvre (ex : les systèmes d’information) et un accompagnement technique (PTF, Cabinets privés..) La capitalisation d’expériences (cas de la France, mais aussi Maroc, Canada, Ile Maurice) La mise en place de structures dédiées en charge de la réforme s’est imposée en Afrique de l’Ouest et du Centre comme le mode le plus répandu Cellules dédiées : Cameroun – Gabon (cellule BOP) – RCA (CTP-PAS) – Tchad (PAMFIP) – Sénégal (PCRBF) – Mali – Bénin (UGR) – Togo – RCI (DRBMGP) - Burkina Faso (ST-CPBPE) Pas de cellule dédiées : Congo, Guinée Equatoriale, Guinée Bissau, Niger, 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 II - L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme (4/6) Bilan actualisé de la transposition des directives : UEMOA Phase de transposition aboutie depuis 2011/2012 : Sénégal Phase de transposition finalisée en cours : Bénin : loi organique sur les lois de finances transposée ; Côte d’Ivoire : projet de loi organique sur les lois de finances et projet de loi organique sur le Code transparence déposés à l’Assemblée nationale ; Niger : tous les textes ont été transposés à l’exception du projet de loi transposant le Code de transparence ; Mali : projets de loi de transposition des directives portant loi de finances et Code de transparence adoptés ; Guinée Bissau : tous les projets de décret adoptés en Conseil des Ministres (l’UEMOA a traduit les textes)* ; Togo : les textes portant sur le code de transparence et la loi de finances attendent une validation par l’Assemblée  (depuis près de 2 ans) ; Burkina Faso : Code de transparence transposé en 2013. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 II - L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme (5/6) Bilan actualisé de la transposition des directives : CEMAC Deux Etats ont procédé une transposition de la directive relative aux lois de finances :   le Gabon, en 2010 (mais il vient de transmettre à la Commission de la CEMAC, un nouveau projet de loi organique procédant à l’alignement des dispositions qui n’étaient pas strictement en phase avec la directive de 2011 et a également transmis pour avis de la CEMAC, les autres projets de textes règlementaires ; le Congo en septembre 2012, mais un certain nombre de dispositions de la directive sont absentes du texte. Par ailleurs : Le Cameroun a voté, en 2007, une loi organique relative au régime financier de l’Etat. Le Tchad a déposé à l’Assemblée nationale, un projet de loi organique relative aux lois de finances après avoir pris l’avis de la Commission de la CEMAC. Rappel : la CEMAC vient de reculer d’un an le délai de transposition (réalisme ou insuffisante volonté politique des Etats ?). 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 II - L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme (6/6) Quelques difficultés freinant ou ayant ralenti la transposition dans quelques Etats des deux zones L’absence de dissémination (coresponsabilité CER/Etat) surtout en CEMAC (processus de dissémination encore en cours) ; L’absence de formation des Parlementaires et assistants parlementaires ; Multiplicité des ordonnateurs principaux (au niveau des Exécutifs) ; Pouvoir de régulation du ministre des finances (Togo) ; Choix de la structuration Ministère-Programme-Action (Gabon, Côte d’Ivoire) ; Problématique de la désignation des responsables de programme ; Fongibilité pour les dépenses d’investissement : l’absence d’autorisation d’engagement sur les natures économiques de dépenses autres que celles d’investissement gène les Etats ; Traduction des textes en langue officielle (Guinée équatoriale). 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Plan de la présentation Les enjeux et défis d’une harmonisation sous régionale du cadre de gestion des finances publiques II L’organisation adoptée par les CER et les Etats pour la transposition et la mise en œuvre de la réforme III Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 9/16/2018

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 III - Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme (1/5) A – Les besoins avérés d’ici les dates limites de mise en œuvre (2017/2019) Loi de finances Déconcentration de la fonction d'ordonnancement et nomination des responsables de programme Elaboration des documents de cadrage global et sectoriels Structuration des programmes budgétaires et définition de leur cadre de performance Mise en place des plafonds d'emplois, décompte des emplois Gestion en AE et CP, contrôle de gestion, dialogue de gestion, schémas d’organisation financière, systèmes d’information Règlement général sur la comptabilité publique Elaboration des avis de la Cour des comptes sur la qualité des procédures comptables et des comptes publics Mise en œuvre de la comptabilité en droits constatés Déploiement du contrôle financier Plan comptable de l'Etat et nomenclature budgétaire de l'Etat Mise en œuvre des différentes nomenclatures budgétaires cohérentes avec le Plan comptable, consécration des normes comptables Tableau des opérations financières de l'Etat Extension du champ du TOFE aux autres entités publiques que l'Etat central Normes d’évaluation du patrimoine des Etats, Formulation du TOFE sur la base des droits constatés Bilans d’ouverture 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 III - Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme (2/5) B– Mais plusieurs contraintes identifiées à deux niveaux : CER Difficultés institutionnelles au sein des deux CER qui ont ralenti le processus Dépendance de la capacité d’intervention des CER aux financements extérieurs : UE et BM pour la CEMAC Arbitrages internes à l’UEMOA sur les points d’affectation des aides budgétaires Absence de cadre de partenariat PTF/CER : dispersion, redondance, absence de pilotage… UEMOA : volonté de la Commission mais difficulté du côté des PTF CEMAC : processus en cours, non abouti mais partiellement compensé par une forte collaboration des PTF. ETATS Assainissement budgétaire encore en cours Volonté politique parfois pas en phase avec l’engagement des services : Le révélateur : la budgétisation de moyens dédiés à la réforme Capacités des équipes devant l’ampleur et la technicité des réformes : Exemples : formulation des plans de réforme, formulation des plans de formation, coexistence de deux procédures budgétaires pendant plusieurs années (charges de travail pour les équipes)… Les coûts de la réforme : exemple, les systèmes d’information 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 III - Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme (3/5) C – Quels axes d’appui à privilégier ? CER 1er axe : appuyer les capacités de pilotage des CER pour la mise en œuvre des réformes : Renforcement des capacités de coordination des partenaires, notamment les directions spécifiquement en charge du pilotage et de la mise en œuvre des réformes au sein des CER et la conception de plans stratégiques ; Appui aux réseaux de praticiens afin de faciliter la mise en œuvre de la réforme ; Mise en place et utilisation des outils de suivi-évaluation de la mise en œuvre des réformes. 2ème axe : renforcer les capacités techniques des CER pour accompagner le temps long de la réforme : Former des formateurs et renforcer leurs capacités dans les domaines techniques introduits par la réforme ; Au-delà des modules, poursuivre l’élaboration de supports de formations sur les nouveaux outils à mettre en œuvre tout au long de la réforme. 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 III - Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme (4/5) 1er axe : poursuite de la consolidation des fondamentaux des finances publiques ETATS 2ème axe : - accompagnement du processus de sensibilisation (au niveau technique et politique) - appui aux structures/cellules nationales de pilotage et de mise en œuvre de la réforme (! la réforme : choc pour les administrations…) 3ème axe : appui aux ministères et institutions pour la mise en œuvre de la réforme selon trois volets : Renforcement des capacités : Formulation et appui à la mise en œuvre des plans de formation ; Appui à l’élaboration d’outils de capitalisation (guides, manuels de procédure..) ; Assistance technique : Formulation des stratégies/plans sectoriels de réforme ; Mise en œuvre des nouveaux outils (programmation pluriannuelle, contrôle de gestion… Mise en place des réformes techniques (comptabilité, dépenses d’investissement) Conseil : systèmes d’information, désignation des responsables de programme Proposition d’angle d’attaque : débuter par un appui à l’implantation des budgets programme : globalisant, permet de toucher à la quasi-totalité des² thèmes de la réforme Approche concertée des partenaires… 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013

MERCI DE VOTRE AIMABLE ATTENTION Atelier NOMADE - 19 décembre 2013 III - Les perspectives d’appui aux CER et aux Etats dans le temps long de la réforme (5/5) MERCI DE VOTRE AIMABLE ATTENTION 9/16/2018 Atelier NOMADE - 19 décembre 2013