La gouvernance européenne, ses failles

La prise de décision en Europe http://www.touteleurope.eu/fr/organisation/droit-de-l-ue/le-processus-decisionnel/presentation/le-processus-de-decision-infographie.html La prise de décision européenne Les décisions prises dans le cadre de l'Union européenne le sont principalement selon la procédure législative ordinaire (PLO). http://www.touteleurope.eu/fr/nc/print/organisation/droit-de-l-ue/le-processus-decisionnel/presentation/la-prise-de-decision-europeenne.html

Introduite par le Traité de Maastricht sous le terme désormais caduc de "codécision", la "procédure législative ordinaire" (art. 294 TFUE) est aujourd’hui le mode décisionnel le plus courant pour adopter la législation de l'UE, d'autant plus qu'avec le traité de Lisbonne une quarantaine de nouveaux domaines sont passés à la PLO. Basée sur l’équilibre du triangle institutionnel, la PLO prévoit le monopole du droit d’initiative de la Commission, le recours général au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil de l'Union européenne et la participation du Parlement dans la procédure législative, en tant que co-législateur.

Les évolutions du processus décisionnel Au début de l’histoire des Communautés, deux institutions jouent les premiers rôles : la Commission, seule habilitée à faire des propositions législatives ; le Conseil de l’UE, qui se prononce sur ces propositions, soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée et reste alors la seule instance de décision. Le Parlement est longtemps demeuré une simple assemblée consultative. Au fil des décennies, ce système a connu deux évolutions majeures :

L’extension du vote à la majorité qualifiée Certains Etats membres ont longtemps refusé le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée car ils refusaient d’être mis en minorité dans de nombreux domaines. L’Acte unique européen a contribué à lever ce blocage en organisant le passage à la majorité qualifiée pour une grande partie des décisions liées au marché intérieur. Les traités suivants ont poursuivi sur cette voie en augmentant le nombre des politiques pour lesquelles la majorité qualifiée est requise. Toutefois, certains domaines jugés très sensibles restent régis par l’unanimité (comme la fiscalité).

L’émergence du Parlement européen Depuis l’Acte unique européen, le rôle du Parlement européen dans le processus législatif communautaire va grandissant. Aujourd’hui, il est pleinement associé au vote des textes communautaires via la procédure législative ordinaire (PLO), appelée avant le traité de Lisbonne procédure de co-décision. En tout état de cause, la Commission conserve un droit d’initiative exclusif dans le domaine européen.

La procédure législative ordinaire C’est la manière la plus courante de voter les textes législatifs au sein de l'Union européenne. Elle s’applique désormais à presque toutes les politiques où le Conseil vote à la majorité qualifiée à tel point que l’usage s’est répandu de parler de "co-législateur" (à l’exception de la politique agricole et de la politique commerciale).   La procédure se déroule de la façon suivante : La Commission européenne présente une proposition législative Le Parlement européen se prononce en première lecture

Le Parlement donne son avis sur la proposition, à la majorité simple, sur la base d’un rapport préparé par l’une de ses commissions parlementaires. La Commission européenne peut modifier sa proposition pour tenir compte des amendements des parlementaires. Le Conseil de l’UE se prononce en première lecture Si le Conseil approuve tous les amendements du Parlement, ou si le Parlement n’a proposé aucun amendement, l’acte peut être adopté. Sinon, le Conseil adopte une "position commune" à la majorité qualifiée. La Commission se prononce sur cette position commune.

Le Parlement européen se prononce en deuxième lecture Soit : le Parlement accepte la position commune du Conseil et l’acte est réputé adopté ; le Parlement apporte des amendements à la position commune, qui retourne alors vers le Conseil ; le Parlement rejette la position commune et la proposition n’est pas adoptée. Le Conseil de l’UE se prononce en deuxième lecture Le Conseil se prononce sur les amendements du Parlement, qui ont au préalable fait l’objet d’un avis de la Commission.

S’il les approuve à la majorité qualifiée, l’acte est adopté ; sinon, le comité de conciliation est convoqué, dans un délai de 6 semaines. Procédure de consultation Lorsqu'il est consulté par le Conseil, le Parlement européen peut, grâce à cette procédure, donner son avis sur un texte. Cependant, cet avis ne lie pas le Conseil, qui peut choisir de le suivre ou pas. En fonction du domaine, la consultation du Parlement est obligatoire ou facultative. Le comité de conciliation réunit des membres du Conseil et du Parlement, en présence de la Commission, qui joue un rôle de médiateur.

S’il parvient à un compromis, l’acte est soumis au Parlement et au Conseil pour approbation. Si dans un délai de six semaines après sa convocation le comité n'approuve pas de projet commun, l'acte est abandonné. En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation Un acte est adopté lorsque le Conseil et le Parlement l’ont accepté dans les mêmes termes. Il entre en vigueur à sa parution au Journal officiel de l’Union européenne.

S’il s’agit d’un règlement il s’applique directement. Si c’est une directive, les Etats membres disposent d’un délai pour la transposer dans leur droit national. En fonction des domaines, le Comité des régions et le Comité économique et social européen doivent être consultés et donner leur avis sur la proposition législative.

Les autres procédures (procédure législatives spéciales) Le Parlement européen participe à l’élaboration des actes législatifs européens à des degrés divers, en fonction de la base juridique pertinente pour chacun de ces actes. Son rôle a progressivement évolué d’une participation exclusivement consultative à une codécision sur pied d’égalité avec le Conseil. Cependant, certains domaines échappent à la procédure législative ordinaire. Ils sont régis par d'autres types de procédures législatives dites "spéciales".

Dans le cas par exemple de l'adhésion de nouveaux États membres, de la politique fiscale ou de la conclusion d'accords internationaux, le Conseil légifère seul, le rôle du Parlement étant limité à la consultation ou l'approbation. A l'inverse, le Parlement légifère seul (après avis ou approbation de la Commission et approbation du Conseil) dans plusieurs domaines liés au statut des députés européens ou du médiateur.

Le pouvoir législatif du Parlement européen s'exerce ainsi selon deux autres modes, différents en fonction de la nature de la proposition en question : consultation : il donne un avis consultatif (par exemple en matière de fiscalité), non contraignant juridiquement approbation : cela correspond à un droit de veto, c'est à dire que le Parlement approuve ou désapprouve sans pouvoir formuler d'amendements (par exemple sur la conclusion d'un accord international)

Le cas particulier de la politique européenne de sécurité commune (PESC) La fusion des piliers opérée par le traité de Lisbonne n'a pas remis en cause la spécificité de la PESC par rapport aux autres politiques de l'Union. Le processus de décision reste en effet largement intergouvernemental. Le rôle premier revient au Conseil européen, chargé d'identifier les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union. Le droit d'initiative revient aux Etats membres et au haut représentant pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, seul ou avec le soutien de la Commission européenne.

C'est le Conseil qui prend les décisions, décisions qu'il vote quasi exclusivement à l'unanimité. Le Parlement européen est informé, voire consulté sur les choix fondamentaux. Le traité de Lisbonne introduit par ailleurs une clause passerelle spécifique prévoyant que le Conseil européen peut décider à l'unanimité d'étendre le champ de la majorité qualifiée à la PESC.

Le traité de Lisbonne liste 5 grandes catégories d’intervention relevant de la compétence de l’Union (art. 2 à 6) La politique commerciale, de la concurrence, de la pêche et de la monnaie sont les compétences exclusives de l’Union. Les États ne peuvent y intervenir qu’à la demande de l’Union. Le domaine des compétences partagées mais où l’Union à l’initiative. Les États ne peuvent intervenir que si l’Union renonce à le faire. Cela concerne la gestion du marché intérieur, les politique régionales, l’agriculture, l’environnement, la protection des consommateur, des transports de l’énergie. En matière de R&D, les deux niveaux peuvent intervenir. Sur les aspects de droits sociales, l’Union doit assurer la libre circulation des travailleurs et l’adoption de normes minimales en matière de condition de travail et de durée du travail L’Union doit assurer la coordination des politiques économiques et d’emploi des États membres, définir la politique étrangère et de sécurité commune En matière de santé, d’industrie, de culture et d’éducation l’union à la compétence d’appuyer, de coordonner ou de compléter les actions des États

Le fédéralisme en général, en Europe en particulier Le fédéralisme consiste à partager le pouvoir de décision. Il s’oppose à l’Etat unitaire où les décisions sont prises par un seul pouvoir exécutif. L’analyse économique du fédéralisme pose la question du niveau optimal des prises de décision. Ainsi, si une dépense locale affecte uniquement la commune sur laquelle elle est réalisée, elle doit être financée uniquement par la commune qui en bénéficie. C’est le principe d’équivalence budgétaire d’Olson (1969), préalablement établi par A. Smith (1776) « …le niveau d’administration et de financement d’une politique publique devrait coïncider avec son aire d’incidence géographique » p. 140 Politique Economique Benassy-Quéré et alii

Cette distribution des prérogatives doit permettre de coller au plus proche des attentes des citoyens. De cette manière, on espère que les dépenses vont précisément correspondre aux besoins des citoyens et que les dépenses superflues seront évitées. Ceci correspond au principe de subsidiarité qui prévoit que les problèmes politiques économiques et sociaux doivent être traités par la plus petite entité pertinente. Le principe de subsidiarité implique que les problèmes à traiter doivent l’être au niveau pertinent sans préférence pour un niveau plus ou moins centralisé de prise de décision.

C’est le théorème de décentralisation de Oates (1972). En l’absence d’externalité et d’économies d’échelle est toujours préférable ou au moins équivalente à la centralisation Mais ce niveau peut évoluer en présence d’externalité et d’effet d’économies d’échelle. Idéalement, le niveau de prise de décision devrait être établi de manière éliminer toute externalités.

Dans la réalité, un arbitrage est réalisé entre économie d’échelle et préférences locales qui détermine le niveau optimal de prise de décision Ces mécanismes sont formalisés par un travail d’Alésina, Angeloni et Etro (2005) qui traite des unions internationales. Les gains tirés des économies d’échelle doivent justes être contrebalancés par les pertes induites par l’hétérogénéité des préférences pour définir la limite haute de l’union.

La question du bon niveau de décision en matière fiscale et sociale constitue un enjeu majeur de la politique économique européenne A quel niveau doivent être définies les taux d’impôts sur les sociétés, sur les revenus, le patrimoine. Actuellement, le principe de subsidiarité implique que ces décisions soient du ressort des États. Les tenants du fédéralisme fiscal dénonce cette situation comme une mise en concurrence des systèmes sociaux avec une course au moins disant.

Les tenants de la subsidiarité relèvent au contraire que la concurrence fiscale permet de limiter les velléités des États en matières fiscales (Weingast, 1995) et ils critiquent la remise en cause de la souveraineté impliquée par la fixation au niveau fédérale de la fiscalité. La France est caractérisée par le centralisme parisien hérité de la royauté. Toutefois, les lois de décentralisation (1982) concoure à la mise en œuvre d’un fédéralisme aux différents niveaux de décisions des collectivités locales. On assiste donc à une activation du principe de subsidiarité même si des conflits entre les niveaux décisionnels apparaissent régulièrement et que certains niveaux puissent parfois être jugés superflus.

L’union européenne se trouve dans un entre-deux, une partie de la souveraineté a été concédée par l’intermédiaire de la politique monétaire, Mais bien que le principe de subsidiarité ai été affirmé dans le traité de Maastricht concrètement c’est à un fonctionnement intergouvernemental que l’on assiste. En mars 2000, à Lisbonne, c’est un mode de gouvernance fondé sur la coopération intergouvernementale volontaire qui a été mis en place à travers le plan d’action pour l’emploi. Le traitement de la crise a eu lieu entre les exécutifs nationaux, la commission, et le conseil européen étant en retrait

De l’ensemble de ces dispositions il ressort une dimension fédérale De l’ensemble de ces dispositions il ressort une dimension fédérale. L’Union possède des compétences spécifiques supérieures à celles des Etats. La complexité du dispositif institutionnel en raison de l’imbrication des différents niveaux sur de nombreux sujets. Par ailleurs, cette répartition des tâches ne correspond pas à la logique pure de subsidiarité. Elle est souvent l’héritage de l’histoire ou le résultat de compromis politiques qui peuvent s’éloigner du critère d’hétérogénéité des préférences sans être nettement contrebalancé par des économies d’échelle ou justifié par la présence d’externalité. Par exemple, les citoyens sont peu favorables à la délégation à l’Union en matière de TVA(hétérogénéité des préférences), pourtant c’est le cas. Ils préférerait une intégration plus importante de la politique étrangère communautaire (économie d’échelle). Bien qu’elle soit prévue par le traité de Lisbonne, les crises internationales soulignent souvent la divergences des approches nationales en dépit de la nomination d’une représentante extérieur de l’Union Catherine Asthon a été nommée le 19 novembre 2009 au poste de haut représentant pour un mandat de 5 ans. Elle est la première à occuper ce poste.