Formation en appui budgétaire MODULE 2 Stabilité du cadre macroéconomique (critère d’éligibilité 2 )

Buzzing exercice Pourquoi la stabilité du cadre macro-économique est-elle importante pour un appui budgétaire ? It is a good practice to start this module with a buzzing exercice. The participants are invited to discuss during 5’ with their neighbours the question of the slide. Then the trainers collect the various opinions and write them on the white board. When explaining « why this elegibility criterion » compare the views that emerged from the buzzing exercise and the arguments underlying the eligibility criterion.

Plan du module Qu’entend-on par un cadre macroéconomique stable? Pourquoi la stabilité macroéconomique constitue-t-elle un critère d’éligibilité? 2a Une précondition pour la croissance soutenable 2b Stabilité macroéconomique et mobilisation des recettes nationales (dimension « politique budgétaire » de la MRN. Comment évaluer la stabilité du cadre macroéconomique? Document supplémentaire à la fiche d’action et au dossier de déboursement.

Qu’entend-on par un cadre macroéconomique stable? Instabilité macroéconomique  rupture des équilibres macro-financiers et risque majeur que l’aide budgétaire ne puisse atteindre ses objectifs : déficits externe et interne non soutenables, perturbations de l’activité économique, inflation élevée et/ou très volatile, Volatilité excessive du taux de change et des marchés financiers Stabilité macroéconomique précondition pour une croissance durable et la réduction de la pauvreté Macroeconomic stability is a preriquisite for any development policy because in case of rupture of the major macroeconomic balances (for instance impossibility to finance the deficits, or unsustainability of the deb) the shocks to the economy are such that resources cannot be allocated efficiently to growth and poverty reduction objectives; in view of the prevailing uncertainty private economic agents (enterprises and consumers) are either deprived of their ressources (e.g. the pensioneers in case of high inflation) or will try to send their financial assets (if they have any) abroad. Most important for BS is the fact that when the macroeconomic balances are disrupted the normal use of the budget to implement policies (pro poor and other) decided by the legislature and planned by the government becomes impossible as crisis management may impose budgetary cuts and cash budgeting which will completely offset the normal budgetary process.

Plan du module Qu’entend-on par un cadre macroéconomique stable? Pourquoi la stabilité macroéconomique constitue-t- elle un critère d’éligibilité? 2a Une précondition pour la croissance soutenable 2b Stabilité macroéconomique et mobilisation des recettes nationales (dimension « politique budgétaire » de la MRN. Comment évaluer la stabilité du cadre macroéconomique? Document supplémentaire à la fiche d’action et au dossier de déboursement.

Pourquoi ce critère d’éligibilité? Stabilité macroéconomique: Précondition pour Instabilité macroéconomique Croissance économique durable Budget stable Programmation macrofinancière perd son sens Divergence entre le budget et sa réalisation Création de revenus pour les pauvres Financement durable des politiques de réduction de la pauvreté

Mobilisation des recettes nationales MRN: impôts directs, impôts indirects, recettes non fiscales La MRN a une dimension de politique macroéconomique et une dimension de GFP  MRN est l’objet de 2 critères d’éligibilité: la stabilité macroéconomique et la qualité de la GFO. Améliorer la MRN doit être un élément clé de la politique budgétaire, de la réforme de la GFP et du dialogue sur les politiques. Recettes fiscales dans les pays à faible revenu: 10-20% du PIB; dans l’OCDE: 36% en moyenne. Voir Communication de la CE «Impôt et développement: coopérer avec les pays en développement sur l’encouragement d’une bonne gouvernance en matière d’imposition» (2010). Possibility here to have a short exercise: Ask the participants to enumerate the source of domestic revenue they know and to indicate in which of the following categories they would classify them: Direct taxes Indirect taxes Non tax revenue Indicate also what is the tax basis.

Accroître la MRN: + & - + - Moindre déficit (meilleure soutenabilité financière) Moindre dépendance de l’aide Plus de marge pour les dépenses de développement et de réduction de la pauvreté Augmentation de la pression fiscale-> risque de démotivation des agents économiques Mention the EITI = Extractive Industries Transparency Initiative. = independent verification (by auditors) and full publication of company payments to the Government, and of the payments actually received by the Governments from those extractive industries. EITI focuses more on public finance management than of fiscal policy aspects. Enjeux majeurs: l’équité et les motivations Comment élargir la base de taxation (notamment au secteur informel) Utiliser les recettes fiscales et non fiscales pour protéger les ressources naturelles et l’environnement (cas particulier des industries extractives)

Plan du module Qu’entend-on par un cadre macroéconomique stable? Pourquoi la stabilité macroéconomique constitue-t-elle un critère d’éligibilité? 2a Une précondition pour la croissance soutenable 2b Stabilité macroéconomique et mobilisation des recettes nationales (dimension « politique budgétaire » de la MRN. Comment évaluer la stabilité du cadre macroéconomique? Document supplémentaire à la fiche d’action et au dossier de déboursement.

3.1 Démonstration de l’égibilité L’égibilité doit être établie lors de l’approbation du programme et pour le décaissement de chaque tranche La même méthodologie est appliquée pour tous les critères d’éligibilité et pour tous les types de contrats: l’évaluation de l’éligibilité est basée sur la pertinence et la crédibilité des politiques en cours et annoncées, lors de la formulation et durant la mise en oeuvre. It is important to insist that the assessment of the stability of the macroeconomic framework is not a one shot exercise. It is a condinuous process that starts at the formulation stage of a BS programme and has to be pursued through the complete programme.

3.2 Importance de la relation du pays avec le FMI Mise en oeuvre satisfaisante d’un programme avec le FMI (programme “on track”): présomption que la politique est orientée vers la stabilité mais il y a lieu de comprendre les mécanismes économiques qui la sous-tendent. Mise en œuvre non satisfaisante (programme « off track ») d’un programme avec le FMI: le pays peut quand même être éligible si les objectifs du programme d’AB ne sont pas menacés. Pas de programme avec le FMI: n’est pas nécessairement un signe d’absence de politique orientée vers la stabilité. La Commission décide en dernier ressort. It is essential for assessing the stability of the macroeconomic situation and the response policy to take into account the relation of the country of the IMF and the analysis provided by this institution. Dialogue with the IMF, and with the partner government, on the macroeconomic framework is a important part of the preparation and the monitoring of a BS programme. The reason of the importance of the IMF is that it is the international institution mandated to conduct the multilateral macroeconomic surveillance of its member countries. Under its mandate it analyses the economic developments and policies of the country, with considerable power of investigation and access to the data underlying the balance of payment, the monetary situation and the government account. Monetary mission of the IMF are regular (from quarterly to annual according to the country) and their conclusions formulated various country reports (article IV reports, review of the PRSP, …) which constitute a major source of information. When countries meet structural balance of payment difficulties they may benefit from different kind of credit and facilities and support programmes by the IMF. These programmes are monitored by the Fund and may be suspended if the targets are not realised. When assessing budget support different cases must be considered: Satisfactory implementation of the IMF programme: generally no problem for BS eligibility Unsatisfactory implementation: decision remains with the Commission. Eligibility may still be possible,for instance delays in implementing structural reforms may put the IMF programme off track but may not be central to the achievement of the BS programme macroeconomic or sector objectives. No IMF programme. There can be two reasons: 1° No agreement of the country with the IMF. As in case of unsatisfactory implementation decision remains with the Commission and country can still be eligible, particularly for an SRC 2° No programmme because the country does not need one. This is usually a positive indicator of stability. Decision remains with the Commission. A pop up to Appendix 4 of Annex 5 of the Guidelines (IMF lending instruments to Low Income Countries) could be useful here.

3.3. Sur quoi doit porter l’analyse macroéconomique? 1° Analyse des principaux agrégats macroéconomiques et identification des sources (potentielles) d’instabilité (déséquilibres); 2° Evaluation des politiques macroéconomiques et de leur contribution à la stabilisation macroéconomique et l’équilibre social. Attention à la cohérence entre la politique budgétaire et la soutenabilité des déficits et de la dette (i.e. efforts pour améliorer la mobilisation des recettes nationales, accroître l’efficience des dépenses); 3° Evaluation de la vulnerabilité de l’économie aux chocs externes et des efforts en vue de renforcer la résilience macroéconomique. Greater focus on fiscal policy (revenue and expenditure) “The Commission will pay particular attention to whether fiscal policy and targets are consistent with macroeconomic stability and managed according to sound rules of fiscal transparency and debt sustainability. Domestic revenue mobilisation is also an important dimension that will be reinforced as a crosscutting issue within the macroeconomic eligibility criteria (fiscal policy) and public finance management eligibility criteria (tax administration).” Note the importance to look seriously at the domestic resources mobilisation. The point will be tackled in module 11

1° Déséquilibres macroéconomiques éventuels Croissance du PIB faible ou en baisse Inflation élevée et/ou en progression Accroissement du déficit du compte courant de la balance des paiements et/ou baisse des réserves de devises ou instabilité du taux de change Déficit élevé et/ou en hausse du budget public % élevé et/ou en baisse des prêts non productifs dans le secteur bancaire Accroissement des dettes étrangères et du service de la dette Climat d’affaires peu attractif et/ou qui se détériore Marchés financiers instables Essayez d’identifier les causes de ces déséquilibres Discuss Balance of Payments of Tanzania Discuss Government Budget of Tanzania

Analyse des causes de ces déséquilibres Chocs externes ou internes Erreurs de politique Instabilité politique Capacité insuffisante permettant de réagir aux circonstances changeantes Faiblesses institutionnelles dans le secteur public Structures économiques rigides et absence de processus de transformation économique Faible capacité d’adaptation dans les secteurs économiques Etc.

2° Evaluation de la politique macroéconomique Le “policy mix” contribute-t-il à la correction des déséquilibres macroéconomiques? Politique budgétaire: niveau global des dépenses et des revenus, financement du déficit, soutenabilité de la dette etc Politique monétaire: maîtrise de l’inflation, croissance monétaire, régulation des secteurs bancaire et financier, conditions de crédit, etc. Est-ce que le “policy mix” est favorable à la stabilité? Les politiques budgétaire, monétaire et de taux de change sont-elles cohérentes et orientées vers la stabilité?

2° Evaluation de la politique macroéconomique: politique de MRN Analyser: Ratios: recettes fiscales & non fiscales en % du PIB (tendances et comparaisons) Effort fiscal(recettes collectées/recettes potentielles) Types de taxes Avantages fiscaux(exemptions, réductions, zones franches, zones, etc.) Efforts pour améliorer la MRN (projections macrobudgétaires, measures taken to increade DRM, policies regarding natural resources….) On tax incentives: Two reasons: (i) to attract (foreign) investments or (ii) to neutralise price increases. Ad (i): However, impact of tax incentives on investment decisions often uncertain. Many other factors influence investment decisions. Transparency and fairness often a problem with tax incentives. Ad (ii): Dampening price increases (food, fuel, electricity, etc.) for social and/or political reasons.

2° Evaluation de la politique macroéconomique Quid si la politique n’est pas orientée vers la stabilité? Important de comprendre les raisons: Contraintes socio-politiques Arbitrages entre objectifs de politique conflictuels Les conclusions en vue de l’octroi d’une AB doivent prendre ces facteurs en considération. Example of socio political constraints : existence of powerful groups that influence policy decision making in favour of their own vested interest (e.g. importers of luxury cars favouring an overvalued exchange rate to stimulate their business; operators of the financial sector who will oppose regulatory measures, etc…) Trade offs between objectives occur because not all objectives can be achieved at the same time and not all policies can be used simultaneously. For instance, stabilisation policies may have negative effects on social policies. Policies to promote economic growth, employment generation, promotion of competitiveness, and restructuring of the economy have a cost that may not be immediately affordable if the public finance and/or the external balance are under severe stress. It is obvious that when considering BS the causes of the fragility of the macroeconomic stability must be analysed and their consequences, in particular of the objectives of the type of BS contract envisaged, duly assessed.

3° Vulnérabilité aux chocs externes déclin de la demande externe détérioration des termes de l’échange (augmentation des prix à l’importation et/ou diminution des prix à l’exportation) déclin de l’aide étrangère et des investissements directs étrangers conditions météorologiques peu favorables instabilité politique dans les pays voisins et/ou partenaires commerciaux etc.

4°Renforcement de la résilience macroéconomique Constitution de réserves budgétaires les bonnes années (= diminution de la dette publique en % du PIB) Constitution de réserves de change les bonnes années (> 3 mois d’importation) Mise en place d’un filet de sécurité sociale bien ciblé et efficace (à utiliser en cas de flambées des prix alimentaires et/ou de mauvaises récoltes) Diversifier la structure de production.

Plan du module Qu’entend-on par un cadre macroéconomique stable? Pourquoi la stabilité macroéconomique constitue-t-elle un critère d’éligibilité? 2a Une précondition pour la croissance soutenable 2b Stabilité macroéconomique et mobilisation des recettes nationales (dimension « politique budgétaire » de la MRN. Comment évaluer la stabilité du cadre macroéconomique? Document supplémentaire à la fiche d’action et au dossier de déboursement.

a) Contenu de l’introduction du document d’évaluation macroéconomique Bref aperçu de la performance et de la structure de l’économie Indicateurs d’inclusion: distribution du revenu et de la richesse, accès aux services publics, modèle de croissance économique et des gains de productivité, etc. Enjeux et risques économiques les plus urgents Risques environnementaux et soutenabilité de la croissance économique Relation du pays avec le FMI et avis de ce dernier sur la performance et les politiques macroéconomiques.

b) Recueil des données Recueillez les données pour les tableaux 1-4 de l’annexe 4 des Lignes directrices de l’AB, pour les 3 dernières années, l’année en cours et les 2 prochaines années. Ciblez votre analyse sur les tendances et les déséquilibres qui doivent être gérés par le Gouvernement

Principales sources d’information Documents de politique économique à moyen terme du gouvernement Cadre budgétaire annuel du gouvernement Lettre d’intention du gouvernement appuyant un mécanisme de crédit avec le FMI CDMT/CFMT Rapports d’exécution budgétaire Lettre de politique de développement du gouvernement appuyant les prêts de la BM Autre document de politique économique du gouvernement Travaux de recherche économique provenant d’universités et d’autres instituts.

Résultat de l’évaluation de l’éligibilité (formulation de l’AB) La décision d’éligibilité est basée sur Les 4 analyses (aggrégats macro, politiques macro-budgétaire, MRN, vulnérabilité/résilience) Les opinions d’autres instutions spécialisées (FMI en particulier). Format: Les autorités menent une politique pertinente et crédible orientée vers la stabilité et visant à ….; ou bien: A ce stade il n’y a pas d’évidence suffisante que les autorités poursuivent une politique de stabilisation pertinence et crédible, mais elles négocient avec le FMI….Il est attendu que …. ; ou bien: La Délégation considère que le critère de stabilité macroéconomique n’est pas satisfait parce que …. ….. The four assessments: Analysis of macroeconomic aggregates, macroeconomic and fiscal policies, DRM, vulnerability/resilience. Format: During Identification/Formulation phase, the assessment should conclude explicitly on the existence/commitment (or not) of/towards a relevant and credible stability orientated macroeconomic policy while during the implementation phase (to statute on each disbursement decision), the assessment should conclude on the existence (or not) of stability orientated framaework or on progress made (or not) to restore key macroeconomic balances. Remember: IMF main source of analysis Continuous dialog is needed to ensure mutually supportive approaches Program (or Article IV) « on track » is good assurance that macro policies are stability oriented But independence of judgement by Commission to be preserved in both directions NB: In case of State Building Contract, IMF program always necessary

Messages clés (1): Les politiques macroéconomiques effectives et la tendance des indicateurs sont plus importantes que les valeurs actuelles des indicateurs; De solides analyses sont plus importantes que de longues listes de statistiques; Une attention particulière doit être portée aux politiques et aux objectifs budgétaires, y compris à la mobilisation des recettes nationales, et à leur cohérence avec la stabilité macroéconomique (voir Communication de la CE sur l’AB).

Messages clés (2) Cibler l’évaluation sur : Les liens entre les déséquilibres identifiés et les réponses en matière de politique Politique budgétaire: niveau global des recettes et des dépenses, financement du déficit, soutenabilité de la dette, allocation des ressources par secteur, etc. Politique monétaire: contrôle de l’inflation, croissance monétaire, supervisions des banques Balance des paiements: politiques en matière de taux de change, dettes externes, réserves de devises. Politiques visant à promouvoir la croissance économique et la restructuration de l’économie Création d’emplois.