La responsabilité des comptables publics Evolution de la jurisprudence 2014

Avertissement La réforme de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics étant très récente, les premières décisions juridictionnelles commencent à bâtir une nouvelle jurisprudence. Cependant, comme tout droit jurisprudentiel en création, des écarts d’appréciation sont encore parfois constatés entre les CRC sur des sujets nouveaux; les exemples donnés dans ce document peuvent parfois l’illustrer. La Cour des Comptes et le Conseil d’Etat mettent fin progressivement à cette disparité juridictionnelle au fur et à mesure des espèces portées devant leur juridiction par voie d’appel ou de cassation construisant et stabilisant ainsi le nouveau droit de la responsabilité.

Nouveau cadre de la RPP Article 90 de la LFR pour 2011 modifie le régime de RPP des comptables publics tel qu’il est défini dans l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 Entrée en vigueur pour les instances introduites par un réquisitoire postérieur au 30 juin 2012 Tous les jugements rendus par la CRC de Corse en 2013 et 2014, l’ont été sous ce nouveau régime

Contenu de la réforme Introduction de la notion de préjudice financier: Si le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à la collectivité : mise à la charge de celui-ci d’une somme forfaitaire non rémissible Somme égale, au maximum, à 1,5 pour 1000 du cautionnement attendu pour le poste comptable Somme pouvant être modulée en fonction des « circonstances de l’espèce »

Contenu de la réforme Si le manquement a causé un préjudice financier: Mise à la charge du comptable d’un débet comme auparavant Le ministre peut effectuer une remise gracieuse de ce débet Mais pouvoir de remise encadré : ministre doit laisser à la charge du comptable une somme au moins égale à 3 pour 1000 du cautionnement Pouvoir total de remise si décès du comptable ou respect du contrôle sélectif de la dépense sous l’appréciation du juge des comptes.

Ce qui n’a pas changé Le constat du manquement du comptable à ses obligations : Déficit ou manquant en denier Recette non recouvrée Dépenses irrégulièrement payée Indemnisation d’un tiers par le fait du comptable Rétribution d’un commis d’office Les faits constitutifs de la force majeure (extériorité, imprévisibilité et irrésistibilité)

Problématiques rencontrées La notion de préjudice financier (question récurrente) Le lien de causalité entre manquement et préjudice Le contrôle sélectif de la dépense Circonstances de l’espèce en l’absence de préjudice Computation des sommes non rémissibles Computation des débets

Le préjudice financier causé par le manquement Au détriment de la collectivité Causé par le manquement du comptable

Cour des comptes,7ème ch., 7 janvier 2014, Centre régional de la propriété forestière d’Aquitaine Suffit à caractériser l’existence d’un préjudice le constat que les dépenses sont allées au-delà des limites fixées par l’application combinée de la réglementation et d’une délibération. Sont à cet égard sans incidence la présence de crédits budgétaires, de pièces justificatives régulières et la certification du service fait.

Cour des comptes, 2ème ch., 8 avril 2014, Académie de marine Le préjudice est caractérisé quand bien même l’organe délibérant aurait approuvé le contrat de travail mentionnant le versement d’une indemnité dès lors que celle-ci n’était pas prévue par un texte législatif ou réglementaire.

lien de causalité Théorie de la causalité adéquate : responsabilité imputée à l’auteur du fait générateur si ce fait est la cause prépondérante du préjudice : cas du jugement commune de Castelginest (CRC Midi Pyrénées) dans lequel la cause prépondérante était un manquement de l’ordonnateur Théorie de l’équivalence des conditions : il suffit que, parmi les causes nécessaires au dommage, figure le fait générateur de responsabilité

A quel moment apprécier le préjudice financier ? A la date du manquement ? Jusqu’à l’audience publique ? Possibilité d’admettre des pièces régularisant la situation (délibération validant la dépense…) ? Date du manquement → simplicité Date postérieure → meilleure vision de la situation patrimoniale et donc de la réalité du préjudice

A quel moment apprécier le préjudice financier ? Arrêt Cour des comptes du 14 février 2014, INRIA : le manquement du comptable « est susceptible de créer un préjudice financier mais un tel préjudice n’a pas été constaté lors de l’instruction » → prise en compte implicite d’évènements postérieurs au manquement Jugement CRC Aquitaine Poitou Charentes du 9 mars 2013 : versement d’une prime sans délibération, délibération prise 3 ans après le paiement et après envoi du réquisitoire, préjudice retenu, la volonté explicite de la collectivité, préalable au paiement, n’étant pas établie

Démontrer le préjudice financier Préjudice = appauvrissement de la collectivité (arrêt d’appel Cour des comptes du 13 mars 2014, Rivière Pilote) Constatation du manquement : la responsabilité revêt un caractère objectif à partir de la constatation de l’irrégularité, ex : PJ manquante… Constatation du préjudice et lien de causalité en revanche : démonstration à apporter par JF, à partir d’un ensemble de faits allant au-delà du constat de l’irrégularité du paiement…quitte à accorder le bénéfice du doute au comptable : « il ne peut être démontré que le manquement du comptable ait engendré un préjudice… » (Cour des comptes arrêt du 20 novembre 2013, TPG des Bouches du Rhône)

Restes à recouvrer et préjudice Position de la Cour et du parquet général : l’insuffisance des diligences en vue du recouvrement constituent une cause de préjudice. Défaut de production des créances à une procédure d’apurement de passif : « omettre de déclarer une créance fait bien perdre une chance, fût-elle infime, de la recouvrer » (arrêt DRFIP 13 précité). CRC Aquitaine Poitou Charentes : pas de préjudice car « le jugement de clôture indique que les créanciers chirographaires ne pouvaient être désintéressés » (7 mai 2013, Laboratoire des Pyrénées). Exception: si l’irrécouvrabilité était déjà acquise lors de la prise en charge du titre → pas de préjudice (Cour des comptes, arrêt du 29 janvier 2013, Conservatoire du littoral).

Cour des comptes, 4ème ch. [appel] 28 novembre 2013, Université du Mans La responsabilité du comptable se trouve engagée pour ne pas avoir effectué de diligences suffisantes en vue du recouvrement d’un titre, quand bien même la créance de la personne publique est née d’un trop-payé imputable à son prédécesseur et intervenu au cours d’un exercice atteint par la prescription.

Annulation de titre Exemple de préjudice retenu : l’annulation, pour une raison autre qu’une erreur commise par l’ordonnateur, conduit à la perte définitive d’une créance de la collectivité, impossibilité de reprendre le recouvrement 1 cas d’absence de préjudice (CRC Midi-Pyrénées, SMECTOM du Plantaurel), une délibération « prenant acte du caractère irrécouvrable des titres… »

Disponibilité des crédits Souvent absence de préjudice car il a chaque fois été considéré que la réalité de la dette n’était pas contestable (échéance d’emprunt dans un cas, salaires dans l’autre) et qu’il n’y avait donc pas de préjudice

Cour des comptes, 4ème ch., 10 avril 2014, Institut français de Saint-Pétersbourg Le dépassement de crédits est à apprécier au niveau du chapitre budgétaire, sauf dispositions expresses de niveau égal ou supérieur au RGCP. Les dispositions des instructions comptables qui prévoiraient un niveau de disponibilité plus fin sont sans conséquence sur la responsabilité du comptable.

Rémunérations principales Plusieurs décisions de CRC reconnaissent l’existence d’un droit fondant la créance → le droit à rémunération après service fait est un droit que le juge administratif reconnaît depuis longtemps Dès lors absence de préjudice, même si la rémunération a été irrégulièrement versée (absence d’acte d’engagement, absence de délibération créant l’emploi…) D’autres CRC considèrent qu’il y a préjudice car pourrait par exemple couvrir l’existence d’un emploi frauduleux

Versement de la NBI Plusieurs décisions de CRC reconnaissent l’existence également d’un droit fondant la créance → le droit à NBI se déduit de la nature de l’emploi occupé Dès lors absence de préjudice, même si la NBI a été versée sans arrêté d’attribution (CRC Aquitaine Poitou Charentes, 7 mai 2013) Position non unanime, par exemple le calcul du montant de la NBI peut être erroné

Cour des comptes, 4ème ch. [appel], 24 octobre 2013, Maison de retraite « fondation Roux » à Verteuil La responsabilité d’un comptable avait été mise en jeu pour avoir payé à des agents contractuels une rémunération au titre de la NBI. Saisie en appel de l’argument selon lequel il ne lui appartenait pas d’apprécier la légalité interne d’un contrat, la Cour a confirmé le jugement au motif qu’il appartient aux comptables de donner aux pièces justificatives une interprétation conforme à la réglementation en vigueur. Cet arrêt a fait l’objet d’un pourvoi en cassation du ministre.

Régime indemnitaire Contrairement aux rémunérations principales, le droit au régime indemnitaire n’existe que si l’assemblée délibérante en a décidé ainsi Dès lors le manquement cause un préjudice si le régime indemnitaire est versé alors que la délibération ne le prévoit pas

Indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) Positions divergentes des CRC, dans le cas de paiement d’IHTS en l’absence de délibération le prévoyant: CRC Auvergne Rhône Alpes, 27 mars 2013, CRC Nord Pas de Calais Picardie, 2 mai 2013 : l’ordonnateur ayant attesté la réalité des heures effectuées, ces CRC ont considéré que , le service étant fait, il n’y avait pas préjudice CRC Bretagne, 3 septembre 2013 : paiement irrégulier du fait de l’absence de volonté exprimée par la collectivité → préjudice (les heures peuvent aussi être récupérées → pas nécessairement une dette de la collectivité locale)

Marchés publics Grande disparité selon les cas d’espèce et CRC Jugement de la CRC de Nord Pas de Calais Picardie du 26 avril 2013 : travaux supplémentaires réalisés sans avenant : service fait → pas de préjudice Jugement de la CRC de Champagne Lorraine du 2 mai 2013 : paiement du solde d’un marché sans DGD. La collectivité ayant réceptionné les travaux sans réserve → pas de préjudice

Marchés publics Paiement de prestations, sans marché écrit, au-delà des seuils rendant obligatoire un tel contrat : jugement de la CRC de Midi-Pyrénées du 14 novembre 2013, Commune de Massat : pas de préjudice, car prestation réalisée conformément aux vœux de l’assemblée Même position exprimée par la Cour (1ère chambre, TPG 13, 20 novembre 2013) : « il ne peut être démontré que le manquement du comptable ait engendré un préjudice pour l’Etat »

Erreurs d’imputation comptable Absence de préjudice : dépense d’équipement comptabilisée en subvention, preuve de récupération du FCTVA apportée

Versements de subvention Versement de subvention > à 23 000 € sans convention, mais couverte par une délibération : pas de préjudice Exception : arrêt de la Cour des comptes, 7ème chambre, 10 mars 2014, Port de Dunkerque : « considérant que ces payements sans convention, en dépassement du seuil réglementaire annuel, ont causé un préjudice financier à l’établissement » …

Autres charges retenues Paiement d’une avance à une SEM mandataire sans décompte de dépenses réalisées, mais à l’intérieur de l’enveloppe votée par le CM → pas de préjudice (14 novembre 2013, CRC Midi-Pyrénées, commune de Montauban) Même cas, mais paiement au delà de l’enveloppe votée→ préjudice (14 novembre 2013, CRC Midi-Pyrénées, CA Montauban) Paiement à une commune, par un syndicat d’OM, de frais de ramassage de déchets, sans convention entre les 2 collectivités, ni délibérations concordantes→ préjudice (20 décembre 2013, CRC Midi-Pyrénées, SYMAT)

Problématique du « service fait » Pour certaines CRC, en matière de dépense, service fait = absence automatique de préjudice (travaux sans contrat ou avenant, heures supplémentaires…) Pour d’autres, cette égalité n’est pas automatique, le service fait n’implique pas automatiquement une absence de préjudice : car le juge des comptes peu armé pour apprécier (souvent simple affirmation des parties), de même l’intention de la collectivité de prendre en charge une dépense n’implique pas absence de préjudice

Contrôle sélectif de la dépense Rappel : si le manquement a causé un préjudice, le débet prononcé peut faire l’objet d’une remise plafonnée, sauf si le comptable a respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses, avis obligatoire de la CRC sur ce point Jugements mentionnent l’existence ou non d’un plan de contrôle, et si la dépense en cause entrait ou non dans les contrôles obligatoires Absence de plan ou mandat dans le plan : plafonnement de la remise

Cour des comptes, 4ème ch. [appel], 30 janvier 2014, Commune de Poissy Lorsqu’une pièce justificative exigée par la nomenclature cite une autre pièce qui, quoique non expressément prévue par ladite nomenclature, est relative à la validité de la créance, cette autre pièce doit elle aussi être produite à l’appui du payement.

Circonstances de l’espèce Rappel : si manquement n’a pas causé de préjudice, la somme non rémissible peut être modulée en fonction des circonstances de l’espèce

Circonstances admises Pas de liste exhaustive, positions diverses des CRC : Moyens insuffisants du poste comptable Volonté non ambigüe de l’ordonnateur de payer la dépense Plan de CHD correctement mis en œuvre Faiblesse du montant en jeu (notamment si mandat < à maximum de la SNR) Retraite du comptable, ou comptable nouveau sur le poste

Circonstances ayant conduit à ne pas moduler à la baisse Alerte de la hiérarchie par le comptable sur l’irrégularité, sans suspension du mandat Répétition des manquements (peut aussi constituer une circonstance aggravante : Cour, ENSP arrêt du 24/10/2013) Plan de CHD non mis en œuvre « faute de circonstance de l’espèce » : Cour , INRIA arrêt du 14/02/2014 (position également de CRC Midi- Pyrénées)

Computation des sommes Rappel : le juge des comptes peut obliger le comptable « à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » La Cour (arrêt Conservatoire du littoral) a considéré que pouvaient être mis à la charge plusieurs sommes sur un exercice, dépassant 1,5 /1000 La DGFIP considère que le comptable ne peut se voir infliger, sur 1 exercice, un total dépassant 1,5/1000

CE 30 décembre 2013 Ministre de l’économie et des finances (CNIL) Le ministre s’est pourvu en cassation au motif que le débet avait porté sur la totalité de la dépense et non sa seule fraction irrégulière, en méconnaissance tant des principes généraux régissant la responsabilité des agents publics que de la jurisprudence selon laquelle nul ne peut être condamné à payer une somme d’argent qu’il ne doit pas (CE 19 mars 1971, Mergui). Pour écarter ces moyens, le Conseil d’Etat a déduit des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 « que ces dispositions instituent, dans l’intérêt de l’ordre public financier, un régime légal de responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics distinct de la responsabilité de droit commun ; que le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat ne peut, par suite, utilement exciper à l’encontre de l’arrêt du principe selon lequel une personne ne peut être condamnée à payer une somme qu’elle ne doit pas ; qu’il résulte des mêmes dispositions que la responsabilité du comptable public est engagée du seul fait du payement irrégulier et à concurrence de la totalité des dépenses en cause ; que le juge des comptes peut toutefois limiter le débet au montant du seul trop payé, notamment si celui-ci se déduit de la simple rectification d’un calcul de liquidation ou si le comptable fournit les éléments permettant de le déterminer ».

L’ARRET DU CONSEIL D’ETAT DU 21 MAI 2014, REMONT Le pourvoi du ministre portait sur la détermination du « montant maximal » de la « somme » dont le juge des comptes peut « obliger » le comptable à s’acquitter, aux termes du paragraphe VI, alinéa 2, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement du comptable n’a causé aucun préjudice financier à l’organisme public. Le ministre soutenait que ce montant maximal couvrait l’ensemble des manquements constatés une même année, alors que la Cour des comptes avait considéré que le plafond introduit par la loi du 28 décembre 2011 s’appréciait par manquement. Pour écarter le moyen, le Conseil d’Etat a considéré « qu’en jugeant qu’il résultait des dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 qu’en cas de pluralité de charges, le juge des comptes avait la faculté d’arrêter plusieurs sommes non rémissibles sur un même exercice contrôlé et que leur montant cumulé n’était pas affecté par le niveau du plafonnement prévu par le législateur, la Cour des comptes [n’avait] pas commis d’erreur de droit ». Il en résulte que le juge peut prononcer, à l’encontre du même comptable et pour chaque exercice, diverses sommes dont le total n’est pas limité, étant seulement rappelé que « ce montant ne peut excéder, pour chaque manquement aux obligations incombant au comptable en vertu du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, le plafond prévu par la loi ».

Confusion des « sommes » En cas de pluralité de charges sans préjudice : possibilité de mettre à la charge du comptable autant de sommes qu’il y a de manquements Les CRC ont la possibilité, pour les « erreurs en série » de regrouper les sommes pour un même comptable : une somme unique pour plusieurs mandats identiques

Computation des débets En cas de pluralité de charges avec préjudice, 2 possibilité : regrouper les débets (ex: tous les titres d’un même débiteur) ou prononcer un débet par manquement (un débet par titre) Dans l’ancien régime de responsabilité: aucune incidence (liberté de remise du ministre) Aujourd’hui : Pouvoir de remise du ministre plafonné → le plafond de remise s’apprécie-t-il par débet ou par an ? → importance du nombre de débets Pourvoi en cassation sur ce point