Les services publics de l’Etat en mer

Préalables juridiques Le droit international de la mer fixe un cadre juridique opposable, auquel les lois françaises ne peuvent qu'apporter des précisions ou des compléments. En vertu de cette hiérarchie des normes, le législateur conserve la possibilité discrétionnaire d'édicter des règles applicables aux espaces maritimes où s'exerce la souveraineté de l'Etat, sous réserve du respect de certains principes prévus par les textes internationaux. La séparation entre les eaux territoriales, qui s'étendent sur 12 milles depuis la ligne de base des eaux intérieures vers le large, et la haute mer, qui commence au-delà, marque la limite des pouvoirs des Etats côtiers. La France jouit de droits importants sur un espace maritime de près de onze millions de kilomètres carrés. Elle a adopté une législation interne destinée à rendre effectifs les dispositifs du droit international.

DEFINITIONS La convention de Genève de 1958 sur la mer territoriale et celle de Montego Bay consacrent la souveraineté des Etats côtiers sur leurs eaux territoriales et intérieures. Les Etats côtiers peuvent y exercer l'imperium (pouvoirs de police et de sûreté) et le dominium (droit de propriété) L’action de l’Etat en mer est l’exercice par l’Etat de son autorité sur les espaces maritimes (eaux territoriales + ZEE) dans le cadre du droit international et du droit interne.

CARACTERISTIQUES PRINCIPALES Éclatement structurel Coordination déconcentrée sous l’égide du Préfet maritime (Prémar) dont les compétences sont régies par le décret n° du 6 février relatif à l’organisation de l’action de l’Etat en mer. I) Organisation de l'action de l'Etat en mer

Schéma de l'action de l'Etat en mer

Dispositif interministériel de l'action de l'Etat en mer. Etant donné qu'une dizaine de ministères exerce des compétences touchant de près ou de loin à la mer, le mode d'organisation retenu repose sur deux principes : - au jour le jour, chaque administration conserve ses responsabilités propres de contrôle et de police en mer ; - lorsqu'une intervention sort de l'ordinaire, en raison par exemple de sa gravité ou du volume des moyens engagés, elle mobilise les moyens de plusieurs administrations, coordonnés par le préfet maritime, en métropole, ou le délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer, assisté du commandant de zone maritime outre-mer. Ces autorités de police administrative s'appuient sur un centre opérationnel, généralement le centre « opérations » de la marine nationale en métropole (COM) et le centre des opérations interarmées outre-mer (EMIA), plus rarement sur les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), qui coordonnent plutôt les opérations d'assistance, de sauvetage et de police des pêches. Interministérielle dans son principe et interadministrative dans son fonctionnement, l'action de l'Etat en mer est dirigée par le Premier ministre. Sous son autorité, le secrétariat général de la mer veille à la coordination des moyens et des actions des préfets maritimes et tient à jour les plans d'urgence et d'intervention pour faire face aux diverses hypothèses envisageables. A l'échelon décentralisé, les trois préfets maritimes (11) de métropole et les délégués du Gouvernement outre-mer peuvent, en tant que de besoin, ordonner la mise en oeuvre de moyens hauturiers et requérir l'emploi de la force.11

Le préfet maritime est l’autorité coordinatrice : « il anime et coordonne l’action en mer des administrations et la mise en œuvre de leurs moyens, sans faire obstacles à l’exercice par les autorités administratives civiles et militaires. Il met en place et tient à jour le schéma directeur des moyens nautiques.» (décret n° ). Sur le littoral : il est compétent à partir de la laisse de basse mer. Son pouvoir est limiter par celui des communes littorales qui peuvent disposer d’une police spéciale des baignades. Au large : son pouvoir s’exerce en mer mais portent essentiellement sur les eaux sous souveraineté française. Au fur et à mesure que l’on s’éloigne du littoral, les intérêts de l’Etat se réduisent. Il en est de même des pouvoirs du Prémar. En dehors des eaux sous souveraineté maritime, il est juridiquement impossible à l’Etat d’intervenir. Certains accords de coopérations existent, notamment avec la Grande Bretagne pour la lutte contre les pollutions en Manche. Cependant, tout droit que l’on ne peut faire respecter n’a aucune valeur et cela est encore plus vrai en haute mer. Dans les eaux territoriales, le Prémar contrôle les navires, organise les opérations en mer dans le cadre de la lutte anti-pollution, déclenche le plan POLMAR mer en cas de désastre extraordinaire. Le rôle essentiel du Préfet maritime

Les moyens maritimes La marine nationale : tous les navires de la marine nationale peuvent participer à des missions de service public : frégates pour les missions lointaines de surveillance et de renseignement ; avisos pour la surveillance des trafics Manche, Mer du nord, et ZEE ; patrouilleurs pour la surveillance des trafics de population et de marchandises ainsi que pour le contrôle des pêches ; 3 remorqueurs de haute mer ; bâtiments de servitude). Gendarmerie Nationale : dispose de 7 patrouilleurs et d’une trentaine de vedettes. La gendarmerie départementale dispose aussi de vedettes. Les douanes : sous le secteur de responsabilité du Prémar, elles arment une trentaine vedettes, mais problème de manque d’autonomie de ces vedettes, d’où le rôle indispensable de la gendarmerie et de la marine nationales. Les Affaires Maritimes : arment des environ 70 vedettes, mais doivent aussi compter sur le soutien de la gendarmerie et de la marine. SNSM : 155 stations et 158 vedettes ou canots Les sapeurs pompiers : dépendent des conseils généraux mais peuvent mettre à disposition du Prémar des embarcations légères. Intervention limitée dans la bande côtière des 300m. Les CRS : Intervention limitée dans la bande côtière des 300m.

PRECONISATIONS Nécessité d’une programmation commune des moyens afin de combler les lacunes capacitaires et éviter les doublons à l’occasion de l’élaboration du schéma directeur des moyens ; Harmoniser le niveau de coordination interministériel via le secrétariat général à la mer ; Etudier la création d’une Agence nationale de la mer; Réaffirmer le rôle coordinateur du Prémar; Conforter le ministère des transports dans sa fonction d’interlocuteur naturel de la commission européenne; Améliorer l’exercice du commandement unique au niveau terrestre. FAIBLESSES disparités d’intervenants; Niveau interministériel de coordination est insuffisant en raison de l’absence d’objectifs et d’indicateurs communs (décomptes des heures de mer, nombre de navires contrôlés, saisie, …); Existence de doublons au sein du schéma directeur des moyens; Tâche du préfet compliquée par la multiplicité des autorités auxquelles il doit rendre compte. Plus on, se rapproche des côtes, plus les acteurs se diversifient, d’où une coordination plus complexe et l’exercice du commandement unique délicate. Moyens limités des matériels des douanes et des affaires maritimes; SNSM trop tributaire des aléas du budget de l’Etat.

Sauvetage de personnes Sécurité de la navigation Lutte contre les mouvements illicites II) Les missions Information des navigateurs Contrôle des pêches Lutte contre la pollution Sécurité des loisirs nautiques Lutte contre les trafics maritimes illicites

Mesures de prévention et de répression incombant à l'État, tant dans les eaux territoriales françaises qu'en haute mer. La loi du 15 juillet 1994 prévoyait des mesures de contrôle et de coercition (arraisonnement, visite à bord, déroutement) que l'État est fondé à exercer en vertu du droit international de la mer. Toutefois, l'État ne peut exercer ses prérogatives à l'égard de navires étrangers que s'ils entrent dans ses eaux territoriales ou si, naviguant en haute mer, ils peuvent être soupçonnés de se livrer à la piraterie, au transport d'esclaves ou à des émissions radiophoniques non autorisées. L'État peut être amené, en vertu d'accords internationaux, à exercer certaines mesures à l'encontre de navires étrangers en haute mer, par délégation de l'État du pavillon, ou dans les eaux territoriales d'un État étranger, par délégation de l'État côtier. La loi de 1994 avait ainsi prévu la participation de l'État à la mise en oeuvre de mesures d'entraide internationale prévues à l'article 17 de la Convention des Nations unies du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. La loi du 22 avril 2005 modifiant la loi n° du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer a complété et de renforcé les dispositions de la loi de 1994 en permettant, à l'égard de tout navire, des mesures de coercition ainsi qu'en établissant la compétence des autorités françaises en matière de recherche, de constatation, de poursuite et de jugement d'infractions dans deux cas : - lorsqu'existent des soupçons de trafic de stupéfiants ; - lorsqu'existent des soupçons de trafic de migrants. Sauf lorsqu'elles concernent des navires n'arborant aucun pavillon ou sans nationalité, ces mesures sont subordonnées à l'assentiment de l'État du pavillon ou à des accords internationaux les prévoyant. Ces accords peuvent être bilatéraux ou multilatéraux, comme la Convention des Nations unies du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes ou le Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, signé à Palerme le 15 décembre 2000 et entré en vigueur le 28 janvier La France dispose ainsi d'un cadre juridique permettant à ses moyens hauturiers ou côtiers (marine nationale, gendarmerie, affaires maritimes, douanes) de lutter plus efficacement contre les trafics illicites dans la plupart des espaces maritimes. Un exemple d’une réussite française : la lutte contre les mouvements illicites et la lutte contre les trafics maritimes illicites

Situation et prospectives européennes

Introduction : UNE EUROPE ENCORE TROP PEU PRESENTE SUR UNE QUESTION STRATEGIQUE Si le naufrage du pétrolier ERIKA en décembre 2000 n'a pas bouleversé tous les débats relatifs au droit de la sécurité maritime, il est un thème, au moins, sur lequel la réflexion s'est vue relancée : celui de la pertinence d'une action européenne en matière de sécurité maritime. C'est en 1978, après le naufrage de l'Amoco-Cadiz, que sont apparus les premiers jalons d'une politique communautaire de la sécurité maritime freinée par des handicaps historiques et par la résistance de certains États membres. Mais c'est surtout à partir de 1993 que la Communauté affirme sa compétence en la matière tout en respectant le cadre international préexistant. Au terme de cette période, la Communauté européenne apparaît finalement comme un indispensable relais opérationnel pour l'action internationale. Au delà de cette harmonieuse relation de complémentarité régie par le principe de subsidiarité et appelée par l'exigence d'effectivité, des problèmes récents montrent toutefois qu'il faut peut-être envisager certaines réformes au niveau des principes fondamentaux du droit de la mer et, en particulier, dans la définition des droits des États côtiers Une mobilisation européenne est donc nécessaire, à l’image des initiatives prises par nos partenaires et concurrents mondiaux : « Ocean Act » en 2000 aux Etats-Unis, « Australia’s Ocean Policy » en 1999, « Japonese ocean policy in the early 21st century » en 2002, « Stratégie sur les océans du Canada » en Les formes prises par ces initiatives sont variables, mais elles ont toutes en commun d’avoir été précédées d’un riche débat public, et de tenter une synthèse entre valorisation économique et durabilité. Le livre vert sur la stratégie maritime de l’UE doit : - affirmer politiquement l’importance de la question maritime; - préciser et chiffrer les enjeux; - lancer un débat public; - jeter les bases d’une capacité d’action concrète de l’UE dans ce domaine, objectif ultime de la mobilisation.

I) Les actions de l’Union européenne en matière de sécurité maritime Contrôle de sécurité dans les ports : –11000 navires à risque relâchent dans les ports de l’UE. Il y a quatre ans, à peine 600 de ces navires étaient inspectés. Aujourd’hui 5000 sont systématiquement inspectés. Renforcement du contrôle sur les sociétés de classification : la Commission peut leur retirer leur agrément (Directive 2001/105/CE). Le renforcement du contrôle des navires dans les ports européens (« Paquet Erika » : Directive 2001/106/CE qui modifie la Directive 95/21/CE), pour les navires à risque et un bannissement de certaines catégories de navires (règlement double coques1). Ce dernier point fera d’ailleurs l’objet d’un nouveau durcissement à la suite de l’accident du Prestige ( Règlement 1726/2003 du 22 juillet 2003 – Entrée en vigueur : 21 octobre 2003 pour l’accélération du retrait des navires simples coques). Mesures concrètes en matière d’indemnisation avec le fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL) dont les ressources ont été augmentés : le FIPOL dispose depuis 2003 d’un milliard d’euros, au lieu de 171,5 millions, pour indemniser les victimes des pollutions dues aux hydrocarbures. L'Agence Européenne de Sécurité Maritime est opérationnelle depuis le début Située à Lisbonne. Créée au lendemain du désastre de l'Erika, elle contribue à renforcer le système global de sécurité maritime dans les eaux communautaires, de manière à réduire les risques d'accident maritime, de pollution par les navires et de décès en mer.

I.1) Les missions de l'Agence européenne pour la sécurité maritime (1) fournir à la Commission des avis scientifiques et techniques en matière de sécurité maritime et de prévention de la pollution par les navires (2) mise à jour et développement de la législation, contrôle de sa mise en œuvre et évaluation de l'efficacité des mesures en vigueur. (3) contribuer au renforcement du régime de contrôle par l'État du port, à l'évaluation des sociétés de classification reconnues au niveau européen, à l'élaboration d'une méthode d'enquête commune sur les accidents maritimes et à la mise en place d'un système européen d'information sur le trafic maritime. (4) assistance aux États membres. Répond à toute question qu'ils pourront avoir sur l'application concrète des textes législatifs communautaires, comme la nouvelle directive sur le suivi du trafic maritime, et organise des activités de formation ad hoc sur le régime du contrôle par l'État du port et celui de l'État du pavillon. > favorise la coopération entre les États membres ainsi que la diffusion des meilleures pratiques dans la Communauté. > aide aux pays candidats à mettre en œuvre la législation communautaire relative à la sécurité maritime et à la prévention de la pollution par les navires. EMSA

I.2) Une politique maritime encore trop timide Une dizaine d’Etats n’a pas encore totalement transposé les mesures européennes dans leur législation nationale. La France n’est pas exemplaire dans ce domaine car elle a été rappelée récemment à l’ordre par la Cour européenne de justice; Les Etats ne désignent pas suffisamment à l’avance un port de refuge, comme le prévoit la réglementation communautaire; Les Etats membres ne parviennent pas à s’entendre sur la question de la responsabilités, dans le cas par exemple d’une pollution, accidentelle ou intentionnelle; Problème du plafonnement de la responsabilité civile dans le domaine professionnel du transport maritime; Élargir les accords de coopérations pour la lutte contre la pollution au large, comme ceux qui existent déjà entre la France et la Grande-Bretagne pour la Manche. Sur la question des simple coque, il faut appliquer, sur le plan européen, les règles définies dans la Charte des Transports Maritimes Pétroliers seulement signé pour le moment par l’Union Française des Industries Pétrolières.

II) Les prospectives à prendre en compte dans le livre vert Vers une politique européenne maritime intégrée ? Vers une garde-côtes européenne ? Sécuriser le transport maritime européen ? Les frontières maritimes européennes : nos « nouvelles frontières »

II.1) Vers une politique européenne maritime intégrée ? En matière maritime, il existe une politique commune dans les eaux dites « communautaires » dont le meilleur exemple est donné par le domaine de la pêche avec « l’Europe bleue ». Mais quand est-il d’une véritable politique maritime intégrant le champ de la sécurité maritime ? > La voie d’une intégration véritable des politiques existantes passe par une coordination de l’ensemble des questions maritimes. L’unification des règlements et législations des pays membres de l’UE en matière de sécurité maritime est un préalable à cette coordination : unifications des réglementations, mise en place obligatoire pour tout transport de matière dangereuses de contrats d’assurance en rapport avec les risques potentiels, intensification des coordination communautaires pour assurer l’échange d’information, les contrôles techniques des bateaux et des équipages, la surveillance des espaces maritimes et les interventions en mer.

II.2) Les frontières maritimes européennes : nos « nouvelles frontières » Selon la définition classique enseignée en droit, une frontière est la limite à partir de laquelle s’exerce la souveraineté de chaque Etat. Or, l’Europe n’est pas un Etat fédéral. Cela est vrai aussi pour les frontières maritimes dans la mesure où les eaux sous juridiction de chaque Etat ont un statut différent selon leur proximité du littoral : eaux territoriales / zone contiguë / zone économique exclusive. Dans ces zones et à l’intérieur des frontières maritimes, chaque Etat exerce ses compétences, parfois en respectant des règles européennes en application du principe de subsidiarité. Ainsi, la protection des frontières continue de reposer sur des outils nationaux même s’il y a des projets et une volonté au niveau européen de mettre en commun des moyens. Cela s’est traduit notamment par la création de l'Agence des frontières extérieures de l'UE (Agence FRONTEX) qui est opérationnelle depuis juillet Pour les frontières maritimes, le siège de l’agence se trouve au Pirée, en Grèce, pour ce qui est de la Méditerranée orientale et à Madrid, en Espagne, pour ce qui concerne la Méditerranée occidentale et l'Atlantique). Le livre vert devra clarifier les rôle de la Frontex en termes maritimes. La réflexion sur nos frontières maritimes est en lien avec la nécessaire intégration d’une dimension de sécurité dans les politiques maritimes de l’Union, en prenant en compte deux types de menaces majeures : - les trafics illicites par voie de mer de stupéfiants, de migrants ou de contrefaçons ; - la question du terrorisme.

II.3) Vers une garde-côtes européennes ? 1)Une surveillance européenne Les Etats membres sont suffisamment dotés en unités de surveillance côtière. Mais des coopérations sont nécessaires pour les capacités aériennes de surveillance et de secours en mer, ainsi que pour les systèmes d’information et de communication (satellite radar). 2) Européaniser la fonction garde-côtes. Cela se justifie à plusieurs titres : -Sécurité des voies de communication maritimes européennes; -Contrôle des ports qui nécessite une harmonisation et une coordination; -La communautarisation des ZEE de l’Europe bleue; -Les règles douanières sont en grande partie harmonisées; -La lutte contre l’immigration illégale par voie maritime relève d’une coordination Schengen; -Lutte contre le terrorisme avec le règlement du 31 mars 2004 visant à harmoniser les mesures de sûreté maritime et portuaire en Europe; -Le programme de l’agence européenne de sécurité maritime a engagé un programme contre les pollutions accidentelles.

… Vers une garde-côtes européenne (suite) ? La problématique de la garde-côtes européenne se pose techniquement et politiquement sous l’angle de la fonction (quelles tâches sont à européaniser ou peuvent l’être ?), sous celui de la coordination, voire de la maîtrise de la surveillance des eaux communautaires de certains moyens spécifiques collectifs d’intervention comme les unités lourdes de ramassage d’hydrocarbures à la mer. En revanche, l’Union européenne est certes loin d’être prête à se doter d’un système d’intervention en mer copiée sur l’US Coast Guard, avec un état major à Bruxelles ou à Lisbonne et des districts dans chacun des Etats membres. Mais la protection de nos côtes ne doit cependant pas rester moindre que celle des côtes américaines et ce chantier doit être porté par nos dirigeants. C’est pourquoi, il faut au moins promouvoir une coordination opérationnelle par zone pour la surveillance et l’intervention dans les eaux européennes par les Garde côtes.

II.4) Sécuriser le transport maritime européen Objectif : rendre plus sûres les règles du transport maritimes européen 1)Adopter les réglementations internationales relatives aux gens de mer (conventions de l’Organisation Internationale du travail) et relatives au transport par voie de mer (Organisation Maritime Internationale). Dans un milieu par tradition peu régulé, l'objectif de l'Union européenne est de promouvoir un modèle de régulation des activités maritimes, respectueux de l'environnement et de la condition des gens de mer. La condition des gens de mer est un élément essentiel de la sécurité maritime. 80 % des accidents en mer sont imputables au facteur humain. La formation, les conditions de recrutement et de travail sont autant de facteurs décisifs pour la sécurité des navires. De plus en plus, les questions de personnels sont aussi des questions de sécurité ou de « sûreté ». Les problèmes de sûreté ont notamment conduit à des travaux sur la modernisation des listes d'équipages ou encore sur les pièces d'identité des gens de mer.

…Sécuriser le transport maritime européen (suite) 2) Accroître l’influence européenne dans l’Organisation Maritime Internationale, trop influencée par des membres puissants et détenteurs de pavillon de complaisance et représentant les premières flottes marchandes du monde; 3) Unifier et renforcer les législations pour rendre transparents tous les éléments de la chaîne du transport maritime; 4) Matières dangereuses et navires poubelles : Contraindre les navires entrant dans nos eaux à présenter des garanties financières en rapport avec les dégâts qu’ils peuvent potentiellement occasionner / proposer un plan européen pour lutter contre la navires poubelles / investir dans la conception de navires dépollueurs.