Décider d’un nouvel encadrement public pour le transport maritime : structuration de problème dans les politiques publiques Emmanuel Guy et Bruno Urli Chaire en transport maritime Département des sciences de la gestion UQAR OPDE 2008, Université Laval, 5 juin Les auteurs remercient la Société de développement économique du St-Laurent et le Ministère des Transports du Québec. Toutefois, les idées présentées n’engagent que les auteurs.

Contexte – transport maritime L’encadrement public à une influence directe et majeure sur les coûts d’opération en transport maritime et par extension sur l’évolution des marchés Insatisfaction partagée relativement au niveau d’utilisation du transport maritime dans le système Saint-Laurent/Grands Lacs Les acteurs gouvernementaux et privés de l’industrie ont développé de longue date des mécanismes de concertation: –D’une part les associations représentant les parties prenantes notamment les firmes: Société de développement économique du St- Laurent, Shipping Federation of Canada, Armateurs du St-Laurent, –D’autre part, plusieurs prenant forme de comités ou tables permanentes, pour définir les changements à apporter: Forum de concertation sur le transport maritime, Table du transport maritime courte distance, Conseil maritime et industriel national, Conseil consultatif maritime canadien La Chaire découle d’un tel processus de concertation

Contexte - aide à la décision Malgré des progrès significatifs, on a l’impression que les différentes parties prenantes sont enfermées dans une spirale de concertation où il est difficile de considérer des options rompant avec le cadre établi C’est une dynamique commune aux situations de décision/concertation en contexte public et notre question est: Comment sortir de cette dynamique et éviter un dialogue de sourds ? Il est important de rappeler que notre travail ne se situe pas dans un cadre formel de processus de décision où les objectifs, les buts de la décision sont explicites et préexistants mais plutôt dans une situation proche du modèle du processus de décision par poubelles (March et al, 1972) mais que nous considérerons comme étape de pré-structuration

La famille des critères d’évaluation ou de décision est grande, comportant à la fois des critères qualitatifs comme quantitatifs, et pour lesquels il est parfois très difficile d’établir une évaluation (par exemple, la vulnérabilité ou l’acceptabilité sociale). Horizon de planification = plusieurs années ou décades Les décisions publiques diffèrent également des choix privés en ce qu’elles font intervenir des acteurs représentatifs de collectivités d’acteurs. Alors, il n’y a pas forcément d’arrimage entre la sphère représentative et l’ensemble des acteurs concernés par les décisions  pose le problème de la légitimité Caractéristiques des situations de décision/concertation publique

Les décisions publiques impliquent généralement des intérêts divergents et les notions intégratrices courantes telles que ‘l’intérêt commun’ ou ‘l’équité’ peuvent ne servir qu’à masquer des conflits. De fait, c’est dans l’arrimage plus ou moins bien réussi entre les intérêts des différentes parties prenantes que se forge la légitimation de la décision, et c’est, à notre avis, dans la phase de structuration des problèmes que cet enjeu est déterminant. Les décisions publiques ne sont pas explicitement « prises » mais plutôt le produit d’interactions complexes entre les parties prenantes (Hatchuel, autodéfinition du processus de décision collective, Green,2002 – condamnation à mettre ensemble connaissances, intelligence, Bots et Lootmas, 2000 ) Un problème posé par un individu ou un groupe d’intérêt n’en est pas un tant qu’il n’est pas à l’agenda politique. Ainsi, dans les décisions publiques, le concept le plus proche de celui de poubelle est sans doute celui d’agenda (Schemeil,2002).=>la difficulté réside dans la capacité qu’ont les participants à ces tables de concertation, à gérer le décalage temporel entre leurs agendas respectifs. L’homme d’étude pourrait aider à cette harmonisation Caractéristiques des situations de décision/concertation publique (2)

AMCD et décisions publiques: Dans un contexte participatif et/ou de décision publique, la majorité des chercheurs en aide à la décision suggèrent de recourir à une démarche classique d’aide multicritère à la décision mais d’adopter une prudence accrue dans la phase de structuration du problème.

Social Multi-Criteria Evaluation (Munda, 2004) based on the ideas of Funtowicz and Ravetz (1990, 1993)

Difficultés d’application à notre problématique maritime Pas de reconnaissance d’un processus de décision formel La recherche de consensus amène la concertation à éviter les questions conflictuelles L’Homme d’étude a généralement le chapeau de l’Homme-solution et il a une démarche méthodologique solide pour l’accompagner, celle de l’aide multicritère à la décision et à la concertation Dans notre cas, il faudrait lui donner le chapeau de l’Homme-problème, afin de faire émerger, malgré les agendas différents, un problème de fond auquel les parties prenantes sont réellement confrontées. (Crozier,1995) et ainsi sortir de la spirale de concertation.

Préstructuration

Homme Solution Dans le cadre de situations où les acteurs semblent s’enfermer dans une spirale de concertations, nous optons pour une représentation en deux phases pour cette étape de structuration Homme problème

Aide multicritère à la décision participative Aide multicitère à la décision + participation des acteurs Travail sur conflits, contradictions mesures des politiques publiques et objectifs  partage d’info et apprentissage mutuel Comment? Études de cas / problème semblables mais pas les leurs  distance / problème et + liberté d’analyse et de partage d’info  facilite la phase de convergence traditionnelle

Réalisation des études de cas Choix des cas: –Large éventail de philosophie d’intervention –Large éventail de contexte socio-politique dans les économies occidentales –4 familles: Les programmes de l’UE de support et promotion du short sea shipping Défiscalisation des activités de transport maritime (registres ouverts et taxation forfaitaire au tonnage) Initiatives nord-américaines de gestion des mouvements de marchandises par conseils de corridors de commerce Libéralisation du cabotage en Australasie –Reliés à des éléments sensibles dans le contexte Saint-Laurent Grands Lacs

Grille d’analyse

b c Policy objectives Effective measures Policy results (market state) New claims O1O1 M1M1 R1R1 C1C1 OgOg a O2O2 M2M2 R2R2 Guyet Lapointe, 2008

Résultats - exemple

Retour de l’information Avec le comité de coordination de la Chaire composé de gens de Transport Québec et de la SODES Aussi auprès de la Table sur le transport maritime courte distance Rapports écrits Présentations et avec échanges avant et après rapports (1/2 journées)

Résultats de la 1ère phase de la démarche d’accompagnement Vif intérêt –Notamment pour l’analyse critique et les nuances –Prise de conscience des conflits d’objectifs Facilité à parler des cas extérieurs –Pas de rôle officiel à tenir Détachement des prises de positions officielles Acceptation du projet d’exercice de décision simulée sur un sujet extrêmement sensible: protectionnisme et cabotage

Concrètement, nous pensons simuler, avec des participants de l’industrie et des ministères concernés, le choix d’une position commune en matière de protectionnisme. Comme la loi actuelle protège le transport côtier par des mesures relatives à l’enregistrement de navires, à leur achat ainsi qu’au personnel navigant, on peut modéliser assez simplement une décision fictive où les actions possibles seraient de prendre position pour la conservation de toutes ces mesures, pour la conservation d’une seule de ces mesures ou pour une combinaison de ces mesures. Cette décision simulée est en fait une démarche de modélisation qualifiée ‘d'accompagnement’ par Bousquet et al. (2002) mais dans laquelle les acteurs de l’industrie maritime, comme acteurs- joueurs, ne seraient pas liés par les conclusions. Néanmoins, ils pourront utiliser cette décision simulée pour rationaliser ou comprendre leurs intuitions, ils verront les priorités concrètes des uns et des autres et auront donc une vision plus claire des agendas des uns et des autres, ce qui permettra sans doute de s’engager plus facilement dans un véritable processus de décision. Travail à venir en guise de conclusion

L’encadrement public structure de coûts des firmes du secteur maritime l’évolution de ses marchés Insatisfaction / niveau d’utilisation du transport maritime dans le système Saint-Laurent/Grands Lacs, les acteurs gouvernementaux et privés de l’industrie ont développé de longue date des mécanismes de concertation, plusieurs prenant forme de comités ou tables permanentes, pour définir les changements à apporter

Malgré des progrès significatifs, on a l’impression que les différentes parties prenantes sont enfermées dans une spirale de concertation où il est difficile de considérer des options rompant avec le cadre établi = dynamique commune aux situations de décision/concertation en contexte public et notre question est: Comment sortir de cette dynamique et éviter un dialogue de sourds ? Il est important de rappeler que notre travail ne se situe pas dans un cadre formel de processus de décision où les objectifs, les buts de la décision sont explicites et préexistants mais plutôt dans une situation proche du modèle du processus de décision par poubelles (March et al, 1972) mais que nous considérerons comme étape de pré-structuration

La famille des critères d’évaluation ou de décision est grande, comportant à la fois des critères qualitatifs comme quantitatifs, et pour lesquels il est parfois très difficile d’établir une évaluation (par exemple, la vulnérabilité ou l’acceptabilité sociale). Horizon de planification = plusieurs années ou décades  Incertitude Les décisions publiques diffèrent également des choix privés en ce qu’elles font intervenir des acteurs représentatifs de collectivités d’acteurs. Alors, il n’y a pas forcément d’arrimage entre la sphère représentative et l’ensemble des acteurs concernés par les décisions  Légitimité? Caractéristiques des situations de décision/concertation publique

 les décisions publiques impliquent généralement des intérêts divergents et les notions intégratrices courantes telles que ‘l’intérêt commun’ ou ‘l’équité’ peuvent ne servir qu’à masquer des conflits. De fait, c’est dans l’arrimage plus ou moins bien réussi entre les intérêts des différentes parties prenantes que se forge la légitimation de la décision, et c’est, à notre avis, dans la phase de structuration des problèmes que cet enjeu est déterminant. equity ≠ Caractéristiques des situations de décision/concertation publique

 les décisions ne sont pas explicitement « prises » mais plutôt le produit d’interactions complexes entre les parties prenantes (Hatchuel, autodéfinition du processus de décision collective, Green,2002 – condamnation à mettre ensemble connaissances, intelligence)  Un problème posé par un individu ou un groupe d’intérêt n’en est pas un tant qu’il n’est pas à l’agenda politique. Ainsi, dans les décisions publiques, le concept le plus proche de celui de poubelle est sans doute celui d’agenda (Schemeil,2002).=>la difficulté réside dans la capacité qu’ont les participants à ces tables de concertation, à gérer le décalage temporel entre leurs agendas respectifs. L’homme d’étude pourrait aider à cette harmonisation Caractéristiques des situations de décision/concertation publique

Dans un contexte participatif et/ou de décision publique, la majorité des chercheurs en aide à la décision suggèrent de recourir à une démarche classique d’aide multicritère à la décision mais à adopter une prudence accrue dans la phase de structuration du problème.

L’Homme d’étude a généralement le chapeau de l’Homme-solution et il a une démarche méthodologique solide pour l’accompagner, celle de l’aide multicritère à la décision et à la concertation Social Multi-Criteria Evaluation (Munda, 2004) based on the ideas of Funtowicz and Ravetz (1990, 1993) Dans notre cas, il faudrait lui donner le chapeau de l’Homme-problème, afin de faire émerger, malgré les agendas différents, un problème de fond auquel les parties prenantes sont réellement confrontées. (Crozier,1995) et ainsi sortir de la spirale de concertation.

Homme Solution Homme Problème Dans le cadre de situations où les acteurs semblent s’enfermer dans une spirale de concertations, nous optons pour une représentation en deux phases pour cette étape de structuration

Concrètement, nous pensons simuler, avec des participants de l’industrie et des ministères concernés, le choix d’une position commune en matière de protectionnisme. Comme la loi actuelle protège le transport côtier par des mesures relatives à l’enregistrement de navires, à leur achat ainsi qu’au personnel navigant, on peut modéliser assez simplement une décision fictive où les actions possibles seraient de prendre position pour la conservation de toutes ces mesures, pour la conservation d’une seule de ces mesures ou pour une combinaison de ces mesures. Cette décision simulée est en fait une démarche de modélisation qualifiée ‘d'accompagnement’ par Bousquet et al. (2002) mais dans laquelle les acteurs de l’industrie maritime, comme acteurs- joueurs, ne seraient pas liés par les conclusions. Néanmoins, ils pourront utiliser cette décision simulée pour rationaliser ou comprendre leurs intuitions, ils verront les priorités concrètes des uns et des autres et auront donc une vision plus claire des agendas des uns et des autres, ce qui permettra sans doute de s’engager plus facilement dans un véritable processus de décision. Travail à venir en guise de conclusion