Le processus de planification pour le redéveloppement du World Trade Center : Renouveler, Reconstruire et Commémorer Communication présentée lors du colloque « Des acteurs qui façonnent le territoire » 18 mai 2007 Marilena Liguori INRS – Urbanisation, Culture et Société

Plan Introduction Méthodologie Mise en contexte Cadre d’analyse Objectif et questions de recherche Méthodologie Mise en contexte Les acteurs Le plan d’ensemble La culture de planification urbaine new-yorkaise Cadre d’analyse Résultats partiels Conclusion

Introduction Objectif général de la recherche Comprendre le processus de planification du redéveloppement du site du World Trade Center en mettant l’emphase sur le rôle joué par les principaux acteurs. À travers une analyse institutionnelle de l’organisme qui a été mis sur pied afin de coordonner le processus de planification du redéveloppement, soit la Lower Manhattan Development Corporation. LMDC: mis sur pied par l’ancien gouverneur George Pataki et l’ancien maire Rudolph Giuliani en novembre 2001.

Introduction Questions de recherche Qui sont les acteurs impliqués dans le processus de planification du redéveloppement du World Trade Center et quel est leur rôle au sein de ce processus? Comment les institutions publiques fonctionnent-elles en tant que mécanisme de planification urbaine vis-à-vis de la ‘culture’ de planification new- yorkaise?

Méthodologie Cadre temporel Sources primaires septembre 2001 à décembre 2005 Sources primaires Minutes des réunions de la LMDC (Conseil d’administration et Comités consultatifs) Entrevues semi-dirigées Regional Plan Association Alliance for Downtown New York Comité consultatif pour les familles des victimes Labour Community Advocacy Network to Rebuild New York Regional Plan Association: Un organisme sans but lucratif oeuvrant dans la planification régional pour la région de New York-New Jersey-Connecticut. Fondé en 1922. Alliance for Downtown New York: Fondé en 1995; un organisme qui défend les intérêts des propriétaires, des commerçants et des résidants de Lower Manhattan; qui gère le Downtown-Lower Manhattan Business Improvement District (BID). Labout Community Advocacy Network to Rebuild New York: une coalition de plus de 60 syndicats, organismes communautaires, instituts de recherche, militants, etc. qui prône la justice sociale dans le processus de planification.

Méthodologie Limites Une très courte période sur le terrain Le manque de disponibilité de certains acteurs-clés durant le travail de terrain Membres du Conseil d’administration de la LMDC Membres du Service d’urbanisme de la ville de New York Manque de moyens = manque de moyens Impossibilité de rencontrer tous les acteurs car ils sont très nombreux. Par contre, j’ai tenté d’au moins de couvrir quelques secteurs. Tout de même, la participation de la LMDC et de la ville étaient essentiels.

Les acteurs Secteur Acteur Fonction Gouvernement Federal Emergency Management Agency Gouverneur de l’État de New York Maire de la ville de New York Octroie les fonds nécessaires pour nettoyer le site, réparer l’infrastructure, entreprendre le redéveloppement ($21,5 milliards). À la tête des agences semi-gouvernementales. Désigne la moitié du Conseil d’administration de la LMDC. Désigne la moitié du Conseil d’administration de la LMDC. Semi-gouvernemental Port Authority of New York and New Jersey Empire State Development Corporation Lower Manhattan Development Corporation Propriétaire du site du World Trade Center y compris l’infrastructure de transport souterrain. Chapeaute la Lower Manhattan Development Corporation Coordonne le processus de planification du redéveloppement du World Trade Center FEMA: plus gros montant dans toute l’histoire des Etats-Unis; Ancien gouverneur, George Pataki, a utilisé le redéveloppement pour des fins politiques afin d’être réelu en 2002; il a établi l’échéancier; avant les éléctions municipales en novembre 2001 il a désigné la majorité du Conseil d’administration de la LMDC. Agences quasi-gouvernementales: il est très important qu’elles sont munies du pouvoir d’expropriation; ESDC impliqué dans le développement économique et immobilier pour l’État de New York.

Les acteurs Secteur Acteur Fonction Privé Silverstein Properties (Larry Silverstein) Locataire du site du World Trade Center depuis juillet 2001 avec un bail de 99 ans. Groupes civiques Labour Community Advocacy Network to Rebuild New York Civic Alliance (Regional Plan Association) Rebuild Downtown Our Town Imagine New York Ces coalitions prônent la justice sociale, qui comprend la participation des citoyens, un processus de planification transparent, des institutions qui sont responsables vis-à-vis des citoyens. Associations des familles des victimes Take Back the Memorial September’s Mission Elles luttent pour que l’espace commémoratif domine le site du World Trade Center, en mémoire des victimes, comme il se doit. Larry Silverstein: politique d’assurance qui couvre uniquement le remplacement des espaces commerciaux - pas de résidentiel. Silverstein Properties: real estate investment and development firm. Groupes civiques: architectes, urbanistes, militants, artistes.

Michael Arad et Peter Walker Le plan d’ensemble L’achèvement du site du World Trade Center est prévu pour 2015 PATH Terminal Santiago Calatrava La Décision de reconstruire: Bien que certains acteurs: la ville, les groupes civiques auraient voulu voir un site voué à une mixité d’usages (residentiel, commercial et culturel) et les familles des victimes auraient voulu voir un site dédié principalement à la mémoire des victimes, la Port Authority of New York and New Jersey a toujours tenu a reconstruire le World Trade Center et remplacer les 10 millions pieds carrés des espaces de bureaux qui furent détruits le 11 septembre 2001. Port Authority avait établi les paramètres dans lesquels la LMDC devait travailler. Il n’y a jamais eu de véritable débat sur l’avenir du site. Memory Foundations: 5 tours dont le projet phard (Freedom Tower – 1,1776 pieds en haut); 10 millions de pieds carrés d’espaces commerciaux – pour le moment il n’y a pas encore de locataires confirmés pour le Freedom Tower. Espace commémoratif: occupe environ trente pourcent du site; occupe les empreintes des tours jumelles; adjacent il y aura aussi une salle de spectacles (les familles des victimes ne sont pas d’accord). Transport: Gare de train de banlieue reliant le centre ville de Manhattan au New Jersey; a été détruit le 11 septembre. ‘Memory Foundations’ Daniel Libeskind ‘Reflecting Absence’ Michael Arad et Peter Walker

La culture de planification urbaine new-yorkaise Uniform Land Use Review Process Le pilier de la planification urbaine de la ville de New York. Développé durant les années 1970 et conçu afin de donner une voix aux quartiers dans le processus d’approbation. Développé durant les années 1970, suite aux programmes de renouvellement urbaine des années 60. Le processus est conçu afin de donner plus de participation aux quartiers concernant les décisions majeures de planification urbaine dans toutes les étapes - si le site était la propriété de la ville, un projet comme le redéveloppement du site du World Trade Center devrait passer par le ULURP. Le processus pour approuver un projet est long: 5 mois.

Cadre d’analyse Niveau I Niveau II Niveau III Niveau d’analyse Élément d’analyse Action institutionnelle Action rapide Financement Conditions améliorées Community outreach Structure institutionnelle Dispositions Politiques Programmes Pratiques Système institutionnel Légitimité Spécialisation Adéquation Niveau I Les actions mises en œuvre par l’institution de planification. Niveau II Les procédures internes de l’institution. Niveau III L’adéquation des procédures institutionnelles. Community outreach: activités qui encouragent la participation publique. See Inam(2005), p. 8 Niveau 1: Les actions Niveau 2: Les procédures d'usage qui rendent possible la mise en oeuvre des actions – étude de l’institution elle-même Niveau 3: L’adéquation des procédures par rapport au cadre institutionnel de planification urbaine existant, ce qui permettrait les procédures institutionnelles d’aboutir en des actions réussies. Source: Inam (2005)

Résultats partiels Structure institutionnelle Dispositions La création de la Lower Manhattan Development Corporation comme une subsidiaire de la Empire State Development Corporation. La communauté des affaires a recommandé la création d’une agence semi-gouvernementale avec une représentation provenant du secteur privé. arrangements that account for the existence of the institution, the policies and programs that it has developed, and the practices that form the basis of its operations. Dispositions: les agences semi-gouvernementales ont le pouvoir d’expropriation et sont immunisées aux réglements locaux, notamment la Uniform Land Use Review Process – donc beaucoup plus de liberté et plus sensible aux enjeux pour les entreprises…quelques unes avaient déjà quitté Lower Manhattan au profit du Midtown, donc le but principal étaient d’attirer les entreprises et garder celles qui sont restées. The promotion of economic development and desire to see a profit arise from the redevelopment has overshadowed such concerns as a proper memorial, which will occupy a rather small quadrant of the World Trade Center site and affordable housing, which Manhattan desperately needs given the disproportionate amount of luxury housing that forms the city’s housing stock (Mollenkopf 2005).

Résultats partiels Structure institutionnelle Avant les éléctions municipales en 2001, le Conseil d’administration comptait 11 membres: 7 nommés par le gouverneur Pataki et 4 nommés par le maire sortant, Giuliani. Mesure de précaution car selon les sondages, le candidat démocrate (Mark Green) était le favori. Après l’éléction de Michael Bloomberg, un Républicain, le nombre du Conseil d’administration a été augmenté à 16, avec une représentation égale de la part de l’État de New York et de la ville de New York. Le Conseil d’administration original a été fortement critiqué pour son exclusivité: tous du secteur privé (l’immobilier, les banques, la bourse, les avocats)…des élites qui étaient proche du gouverneur ou le maire. Personne du service d’urbanisme de la ville de New York.

Résultats partiels Structure institutionnelle Pratiques D’abord, un seul comité consultatif général composé des élus et des représentants du monde des affaires et des groupes civiques avait été envisagé. Suite aux critiques de la communauté des urbanistes, la LMDC a ajouté huit autres comités consultatifs afin de regrouper les différents intérêts: Les élus des trois niveaux de gouvernement Communauté des urbanistes assez grande: Regional Plan Association, American Planning Association de New York. These efforts have been inconsistent over time and across subject areas; No outline of formal procedures to incorporate the feedback of these advisory committees. The majority of the advisory councils only met a few times since the planning process began in 2001 and stopped meeting by the summer of 2002 – le plan d’ensemble n’était pas encore finalisé. Arts, éducation et tourisme Familles des victimes Services financiers Développement Firmes professionnelles Résidents Petites entreprises Transport

Résultats partiels Structure institutionnelle Politiques Renouveler le centre des affaires ainsi que l’infrastructure de transport en commun. Reconstruire le World Trade Center et restaurer le skyline. Commémorer les victimes des attentats du 11 septembre 2001. However, a significant number of the principles and goals outlined in these policy documents are geared towards recreating the area as the hub of global capital. The salient principles in this regard are: Assist the rapid revitalization of Lower Manhattan, in a manner that does not preclude desirable future development plans. Coordinate and encourage infrastructure improvements that will trigger the private investment needed to sustain and enhance Lower Manhattan. Support the economic vitality of Lower Manhattan as the financial capital of the world with new office space. These principles indicate that the main priorities are to allow room for future development, office space, and transportation investments which will make the area more marketable and attract more development. The goals relating to these principles are outlined in the blueprint as follows: Support excellence in design to ensure the creation of a location that is a symbol of New York City recognized around the world. Develop Lower Manhattan, not only with a revived and strengthened financial services/Wall Street economy, but with new centers of economic activity. Promote retail and commercial opportunities that support Lower Manhattan as a vibrant place with daytime and nighttime activity.

Résultats partiels Structure institutionnelle Programmes Subventions pour les résidents Subventions pour les entreprises Le plan d’ensemble du site du World Trade Center L’espace commémoratif Promotion de la culture et du tourisme Amélioration de la qualité de vie dans Lower Manhattan

Conclusion La Lower Manhattan Development Corporation, en tant qu’agence semi-gouvernementale, n’est pas responsable vis-à-vis des citoyens. Elle est immunisée contre la réglementation locale en matière d’utilisation du sol. En tant que mécanisme de planification urbaine, la Lower Manhattan Development Corporation a diminué le rôle du Service d’urbanisme de la ville de New York. Celui-ci est censé avoir une spécialisation institutionnelle plus importante afin de guider le développement à long-terme. Comme le ULURP à New York, qui est le fruit des luttes citoyennes et constitue la loi. First point: représentation en grande partie du secteur privé…La rentabilité du foncier est prioritaire.

Conclusion L’histoire se répète: le redéveloppement du World Trade Center procède plus ou moins de la même façon que la construction du World Trade Center dans les années 1960. Une piste pour avancer la recherche: étudier les interactions entre les acteurs dans une perspective de gouvernance (par exemple, les coalitions de croissance de Logan et Molotch ou la théorie des régimes urbains de Stone). Collaboration entre l’État de New York, la famille Rockefeller, la Port Authority of New York and New Jersey.