Simon Stone Séminaire de formation CABRI / WBI PFM Prétoria Juin 2007 Les approches modernes de la planification des dépenses –Planification, programmation et préparation du budget Simon Stone Séminaire de formation CABRI / WBI PFM Prétoria Juin 2007

Schéma de planification, programmation et préparation du budget (PPB) 1ère partie - Contexte Historique Principes Terminologie Classification 2ème partie – Eléments de PPB Conception Institutions Responsabilité financière Défis de mise en oeuvre 3ème partie – Mise en application d’une approche programme d’exécution budgétaire Terminology source for French translation: http://66.102.9.104/search?q=cache:KKk8VieJybkJ:www.afrilex.u-bordeaux4.fr/pdf/04dos5mede.pdf+budget-programme+fonctionnel&hl=fr&ct=clnk&cd=7&gl=fr http://www.imf.org/external/np/term/lookup.asp?term_id=53149&lang=all&index=eng&index_langid=1

1ère partie Contexte

Historique Par poste (budget par reconduction) Budget base zéro Budget-programme Budget de réalisations Planification liée et budgétisation ‘CDMT’ Budget fonctionnel de programme Planification, programmation et préparation du budget (PPB) CDMT = Cadre des dépenses à moyen terme

Principes du PPB Quelle direction souhaitons-nous prendre? De quoi avons-nous besoin pour y arriver? Combien ça coûte? Lien politique-stratégie-planification-budget Objectifs et mesures de résultats dans un contexte d’optimisation des ressources Communication et audit pour soutenir l’évaluation, l’amélioration et la responsabilité de gestion de rendement

Terminologie Par essence, tous les termes ne sont que des étiquettes concernant les concepts et procédures des finances publiques La compréhension des étiquettes requiert une compréhension des concepts et procédures Beaucoup de chevauchement et parfois des conflits – soyez prudents!

Problèmes de terminologie Deux exemples “CDMT” Planification, programmation et préparation du budget (PPB)

“CDMT” CDMT – Cadre des dépenses à moyen terme BPMT – Budget programme à moyen terme PLAN budgétaire à moyen terme

PPB Programmation Planification Préparation du budget Que s’est-il passé à ‘moyen terme’ et où la ‘planification’ est-elle allée?

Les programmes englobent Nom de programme Description de programme Politique de programme Buts politiques de programme Objectifs politiques de programme Sous-programmes de programme Projets de programme Résultats de programme Activités de programme Charges (dépenses) de programme

Mesures de résultats Sur le plan politique Sur le plan technique Buts politiques de programme Objectifs politiques de programme Sur le plan technique Résultats de programme Activités de programme Dépenses de programme

Etiquettes et terminologie Sur le plan politique “Résultat” Niveau 1 “Résultat” Niveau 2 Sur le plan technique ‘’Résultat’’ Niveau 3 ‘’Procédure’’ Niveau 4 ‘’Utilisation de ressources’’ Niveau 5

Classifications budgétaires Par source de fonds Administrative/organisationnelle Economique Fonctionnelle Par programme Géographique

Classification – Administrative et par programme Ministères Structure administrative “Services” “Directions” Divisions, Unités, etc. Dans quoi les programmes s’intègrent-ils? Programmes interministériels – PPB d’origine Programmes au sein des ministères Programmes interdivisionnaires Problématique potentiellement similaire au système PPB d’origine (coordination et responsabilité de gestion) Difficultés d’atteindre la perfection, la structure divisionnaire devrait se diriger vers une structure de programme Coopération interdivisionnaire (et interministérielle) L’obligation de rendement et la responsabilité financière doivent être claires

Eléments de la planification, programmation et préparation du budget 2ème partie Eléments de la planification, programmation et préparation du budget

Les programmes Groupe d’activités significatif et facile à gérer Contribuant directement ou indirectement à la délivrance de résultats SMART  objectifs  buts Significatif enseignement primaire transport routier Facile à gérer Développement d’un programme d’enseignement de base dans l’enseignement primaire? Ou combiné à un enseignement secondaire dans un programme de développement d’enseignement primaire Initiative de sécurité routière Transport routier ou programme distinct (profile politique élevé) SMART = spécifié, mesurable, acceptable, réaliste, situé dans le temps

Responsabilité de gestion et structure Qui sont les responsables de la définition de l’objectif de résultat? A qui sont-ils rattachés? Quand sont-ils tenus pour responsables? De quelle manière le résultat est-il évalué? Quantitative par ex., x pour cent de l’objectif Qualitative par ex., résultats satisfaisants Etapes-clé de la procédure – ponctuelles/ retardées Que se passe-t-il si les résultats sont ‘insatisfaisant’?

But politique du programme A long terme (résultat) Les résultats escomptés et quantifiables que le Gouvernement souhaite réaliser à long terme Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) Enseignement primaire pour tous d’ici à 2015

But d’enseignement primaire Enseignement primaire pour tous d’ici à 2015 Tous les enfants? Tous les enfants en âge de scolarité en 2015? Ayant accès à une école primaire? Inscrits dans une école (choisie par leurs parents?) Fréquentant une école (publique, ONG, ou privée)? Ayant complété x années d’éducation primaire?

Gestion du but politique du programme Responsable Ministre Rattachement hiérarchique Au Premier Ministre, (Conseil des Ministres, Parlement, Citoyens) Evaluation A long terme – ponctuelle, etc.

Discours du Ministre de l’Education 2015 Madame la Présidente…J’ai l’honneur d’annoncer que tous les enfants de notre pays peuvent désormais fréquenter une école primaire… [Pause pour les ovations et applaudissements des membres du Gouvernement…]

Question d’un membre de l’opposition Je suis ravi d’entendre l’annonce de mon RHF…Pourrait-elle cependant donner ses commentaires sur les récents rapports de l’UNICEF indiquant que… L’inscription réelle dans les écoles primaires est inférieure à 90% des enfants en âge scolaire; Seulement 80% de ceux-ci ne vont à l’école qu’un peu plus de 100 jours par année scolaire; Et parmi ceux-ci, seulement 10% obtiennent une note satisfaisante pour leur brevet de fin d’études primaires…? Peut-on parler d’éducation primaire pour tous? RHF?

Objectifs politiques du programme court et moyen terme (BPMT années 1, 2 et 3) résultats spécifiques, évalués précisément en termes de temps, nombres et coûts, pouvant être réalisés à court et moyen terme et représentant des étapes intermédiaires pour la réalisation du but politique

Objectifs de l’enseignement primaire pour tous (universel) BPMT 1 Croissance de l’enseignement ‘primaire’ (voir but pour définition) BPMT 2 BPMT 3 …Les objectifs sont souvent mal définis

Objectifs politiques d’éducation primaire pour BMPT 1 Augmentation du taux des enfants en âge scolaire inscrits à 81% par rapport à 80% pour l’année en cours Augmentation du taux (…) ayant accès à des écoles primaires dans un rayon de 10 km à 80% par rapport à 75% pour l’année en cours Réduction du taux des enfants qui ‘redoublent’ en éducation primaire à 0% par rapport à 10% pour l’année en cours

Objectifs politiques du programme Responsable Ministre, en consultation avec l’équipe technique (faisabilité, abordabilité) Rattachement hiérarchique Au Premier Ministre Evaluation Annuellement: résultat par rapport à objectif

Enregistrements du Cabinet: Discussion sur le budget MdE: Oui, Monsieur le Premier Ministre, je reconnais que les objectifs d’inscription semblent peu ambitieux par rapport à nos objectifs à long terme, (et qu’à ce rythme, il nous faudra 20 ans pour réaliser ce que nous nous sommes engagés à faire en 8 ans), mais… Le problème de l’inscription nous pousse à aborder le problème de l’accès en premier lieu; l’augmentation du taux d’inscription se fera plus tard ainsi que – vous vous en rappelez certainement – nous l’avons présenté dans notre document de stratégie sectorielle

Résultats du programme Des biens et services doivent être produits pour contribuer à réaliser les objectifs et le but. SMART: spécifié, mesurable, acceptable, réaliste, situé dans le temps Un ou plusieurs contribuant à un ou plusieurs objectifs politiques

Résultats du programme Responsable L'équipe technique du Ministère est définie en consultation avec le Ministre. Les résultats permettront-ils de satisfaire aux objectifs? Rattachement hiérarchique au Ministre Evaluation Résultat par rapport à objectif (annuellement et plus souvent le cas échéant)

Résultats de l’éducation primaire X écoles primaires construites Leur capacité? – classes? Ouverture, au début (un mois avant) de l’année académique 2007/2008 Effectifs (taux enseignant/élève?) équipées où? Résultats des inscriptions? Convaincre un Ministre Résultats des répétitions Loi changée? Tous les proviseurs informés?

Activités Actions (procédures) qui seront entreprises pour produire un résultat. Plusieurs activités possibles pour un résultat. Une activité n’est pas un objectif de rendement SMART mais la réalisation ponctuelle et complète d’une activité au sein du budget peut être utilisée comme indicateur de rendement.

Activités du programme Responsable conçues par l’équipe technique et de gestion du programme – les activités permettront-elles de délivrer les résultats? Rattachement hiérarchique au Secrétaire Général Evaluation Etapes: début, achèvement, intérimaires Outil de gestion du ministère hiérarchique

Activités d’éducation primaire Inscription Ecoles Répétition

Dépenses Utilisation de ressources financières, humaines et physiques (par activité) pour produire les résultats. Lorsque calculées en termes financiers, elles se présentent sous forme de rubriques de dépenses Postes du ‘budget’

Dépenses du programme Responsable Rattachement hiérarchique Evaluation Equipe technique et de gestion du programme Rattachement hiérarchique au Secrétaire Général Evaluation Montants physiques et coûts réels par rapport à l’objectif : comptabilité pratiquement mensuelle dans le contrôle du budget Coûts unitaires par rapport à ‘dépenses unitaires’

Procédure restreinte, constante et itérée Du haut vers le bas Du bas vers le haut Seuil de dépenses Choix stratégique Choix opérationnel Buts Souhaité Faisable, Abordable Objectifs Résultats Activités Charges

Mise en application d’une approche programme d’exécution budgétaire 3ème partie Mise en application d’une approche programme d’exécution budgétaire

Gestion Optimisation des ressources Economie Efficacité Efficience Respect de la procédure établie

Optimisation des ressources Economie Efficacité Efficience Buts Objectifs Résultats Activités Charges

Qui évalue l’optimisation des ressources? Gestionnaires de programme ex post et ex ante Vérificateurs internes Ministère des Finances – la fonction défi Cabinet? Parlement? Audit externe – Contrôleur général /Institutions supérieures de contrôle

Le Ministère des Finances par rapport à un programme mal présenté Plainte Critique “Conseil” But Objectifs Résultats Activités Charges Optimisation des ressources

Défis de la mise en application Coûts de mise en place d’un BPMT élevés Indicateurs de rendement intangibles L’approche de la fonction production ne s’applique pas à tous les résultats Prévisibilité des ministères de postes Changement de seuils – pourquoi prévoir? Rendre les années 2 et 3 significatives

Ordonnancement (1) Création de la demande pour une responsabilité de gestion Leaders, sponsors, champions du changement Renforcement de la procédure politique Plans stratégiques – normalisation Plans budgétaires à moyen terme Objectifs de résultats adaptés dans la documentation budgétaire Efficacité du contrôle et de la communication des informations par le biais de rapports au sein du cycle de gestion des dépenses publiques Transfert d’une coordination centrale forte vers une autonomie de gestion de programme

Ordonnancement (2) Mesures de résultats Trop Trop peu De beaucoup à moins Quelques-unes puis progressivement plusieurs Trop Qui peut vérifier? Trop peu Auront tendance à être vagues et de haut niveau limitant la responsabilité financière La ‘bonne’ proportion Utilisation de la hiérarchie de responsabilisation

Exigence de gestion Qui est concerné? Que se passe-t-il si la gestion est inadéquate? Plus de fonds/de ressources? Dépenser des fonds utiles après de mauvaises dépenses? Réaffectation des fonds/ressources? De l’éducation primaire à la défense? Réduction de la dette? Nos petits-enfants seront mieux habilités Gestion des ressources humaines et PPB Promotion, bonus, sanctions

Histoire de la gestion Jugement Le système PPB apparaît très linéaire: incorporé dans le schéma La mise en oeuvre dans le monde réel n’est pas aussi linéaire Cas d’une bonne gestion Ce programme produira les résultats indiqués et apportera une optimisation des ressources Les résultats n’ont pas été délivrés/ l’optimisation des ressources inférieures à celle prévue, mais… Leçons apprises et changements effectués Hors de notre contrôle – événements imprévus – amélioration de l’évaluation et de la gestion du risque

USA – L’outil d’évaluation de la performance des programmes (PART) Est-ce que le programme aborde un problème, intérêt ou besoin particulier et existant? Est-ce que le programme a été conçu pour éviter qu’il ne dépasse ou reproduise tout autre effort entrepris au niveau fédéral, local ou privé? Est-ce que le programme dispose d’un nombre limité de mesures de résultats spécifiques à long terme portant sur les réalisations et en reflétant le but de manière significative? Est-ce que le programme offre des objectifs et calendriers ambitieux dans le cadre de ces mesures à long terme? Est-ce que le programme (ainsi que ses partenaires) réalise ses objectifs annuels de résultats? Est-ce que les évaluations indépendantes ont une portée et une qualité suffisantes et sont-elles menées régulièrement ou selon le besoin pour appuyer les améliorations du programme et évaluer l’efficience et la pertinence du problème, intérêt ou besoin? Est-ce que les requêtes budgétaires sont liées de façon explicite à l’accomplissement des objectifs de résultats annuels et à long terme et les besoins en ressources sont-ils présentés de manière complète et transparente dans le budget du programme? Est-ce que le programme utilise des pratiques de gestion financière solides? Est-ce que le programme a démontré des progrès adéquats pour la réalisation des objectifs de résultats? Est-ce que le programme affiche une amélioration de l’efficacité ou de l’efficience des coûts dans le cadre de la réalisation de ses objectifs chaque année?

Conclusion (sélective) Un budget est la représentation d’une politique Est-ce qu’il représente les politiques définies? Si la budgétisation n’est pas effectuée de cette manière, comment peut-elle être faite de façon significative? Comment savoir si l’exécution est correcte si vous ne quantifiez pas les résultats au-delà des fonds réels par rapport au budget financier