La déclinaison de la performance DRB / Août 2005

Plan du module 4introduction 4principes de la déclinaison 4démarche d’élaboration du BOP 4le dialogue de gestion

Introduction

Introduction 4 Pour atteindre les objectifs des PAP, il faut : les relayer au niveau des gestionnaires locaux (objectifs opérationnels) piloter la performance au niveau des BOP. 4 Le passage d’une culture de moyens à une culture de résultats doit s’effectuer à tous les niveaux de l’administration

Principes de la déclinaison

Principes de la déclinaison opérationnelle des objectifs des PAP 4 La déclinaison des objectifs du PAP peut être : - directe : reprise à l’identique de l’objectif et de l’indicateur du PAP - indirecte : déclinaison en objectifs intermédiaires : objectifs d’activité, de processus, de moyens …, qui contribuent à la réalisation de l’objectif du PAP Enjeu : préserver au maximum l’autonomie du responsable de BOP concernant les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs : - ne définir d’objectifs intermédiaires que lorsque cela est absolument nécessaire - limiter le nombre d’objectifs/indicateurs opérationnels 4 des objectifs complémentaires peuvent être définis : objectifs propres au BOP, non déduits de ceux des PAP et non contradictoires avec eux

Principes de la déclinaison opérationnelle des objectifs des PAP Valeur cible adaptée à des champs d’application particuliers : réseaux, dispositifs … Objectifs de performance nationaux (PAP) Déclinés directement (tels quels) Valeur cible adaptée à des territoires objectifs d’activité ou de production objectifs de processus ou modalités d’action : mesures d’amélioration de l’organisation, de la gestion… Objectifs complémentaires Traduits en objectifs intermédiaires Si possible Si nécessaire Si utile Objectifs sur lesquels s’engagent le responsable de programme et son ministre vis-à-vis du Parlement Objectifs sur lesquels s’engagent les responsables de BOP vis-à-vis du responsable de programme Définis au niveau national ou local, en complément de ceux déclinés du PAP Non contradictoires avec ceux du PAP

une seule catégorie de BOP La déclinaison directe des objectifs des PAP le responsable de BOP maîtrise tous les leviers permettant d’atteindre l’objectif du PAP Objectifs de performance nationaux (PAP) Leviers d’action possibles Responsables de BOP maîtrisant les leviers Objectif opérationnel (BOP) Objectif 1 Réorganisation Réingénierie de processus Réallocation de ressources Formation Informatisation Refonte de dispositif Centralisation achats Démarche qualité Un seul BOP/ une seule catégorie de BOP Décliné directement (tel quel) : Objectif 1 L’objectif de la séance est d’éclairer les questions relatives au traitement des dépenses de personnel dans la mise en œuvre de la loi organique et de les articuler avec les perspectives de mise en œuvre informatique.

La déclinaison indirecte des objectifs des PAP Exemple : le responsable de BOP ne maîtrise qu’une partie des leviers permettant d’atteindre l’objectif du PAP Objectifs de performance nationaux (PAP) Leviers d’action possibles Responsables de BOP maîtrisant les leviers Objectif opérationnel (BOP) Réingénierie de processus Réallocation de ressources Centralisation achats Démarche qualité Objectif 1 BOP A/ catégorie de BOP A Traduit en objectif intermédiaire Objectif 1 a L’objectif de la séance est d’éclairer les questions relatives au traitement des dépenses de personnel dans la mise en œuvre de la loi organique et de les articuler avec les perspectives de mise en œuvre informatique. Réorganisation Refonte de dispositif Informatisation BOP B/ catégorie de BOP B Traduit en objectif intermédiaire Objectif 1 b

Cas de déclinaison indirecte des objectifs des PAP Quand est-il nécessaire/possible de traduire les objectifs du PAP en objectifs intermédiaires ? nécessaire possible Le responsable de BOP ne maîtrise qu’une partie des leviers permettant d’atteindre l’objectif du PAP La déclinaison directe de l’objectif du PAP est coûteuse (ex : enquête de satisfaction ou statistique) Le responsable de BOP se voit assigner un objectif intermédiaire, en cohérence avec l’objectif du PAP L’objectif intermédiaire qui lui est assigné correspond aux leviers dont il dispose L’objectif de la séance est d’éclairer les questions relatives au traitement des dépenses de personnel dans la mise en œuvre de la loi organique et de les articuler avec les perspectives de mise en œuvre informatique.

Principes de la déclinaison opérationnelle des objectifs des PAP 4 les objectifs doivent être le plus possible identiques entre services déconcentrés d’un même réseau, afin de permettre les comparaisons 4 Le travail de déclinaison des objectifs peut rétroagir sur la définition des objectifs et indicateurs du PAP 4 La déclinaison concerne les BOP et les UO, mais aussi les opérateurs

Exemples de déclinaison opérationnelle d’objectifs du PAP Administration pénitentiaire Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires (Nb d’évasions) Favoriser l’insertion professionnelle des détenus (% détenus non qualifiés suivant une formation) PAP Décliné directement Traduit en un objectif intermédiaire Objectif complémentaire BOP Développer la formation continue des agents (Nb de jours de formation/agent) Favoriser l’insertion professionnelle des détenus (% détenus non qualifiés suivant une formation) Réaliser des fouilles générales et sectorielles (Nb de fouilles/direction régionale)

Exemple de déclinaison : programme Statistiques et études économiques Objectif n° 2 du PAP : Améliorer la précision des estimations de population par commune Objectif de rattachement dans le PAP Objectif du BOP régional Indicateur du Bop régional Valeur cible Mode de déclinaison N° 2 Améliorer la précision des estimations de population par commune % de communes ayant bénéficié d’une estimation de population de qualité suffisante pour permettre sa publication Direct Produire les fichiers de données de l’enquête de recensement de l’année % de fichiers régionaux validés Indirect (objectif intermédiaire) S’assurer de la disponibilité des données dans un délai prescrit Nombre de communes ayant terminé la collecte S’assurer de la saisie des questionnaires dans la période prescrite Nombre de communes dont la saisie des questionnaires est terminée L’objectif de la séance est d’éclairer les questions relatives au traitement des dépenses de personnel dans la mise en œuvre de la loi organique et de les articuler avec les perspectives de mise en œuvre informatique.

Exemple de déclinaison : programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail Objectif n° 8 du PAP : Renforcer et coordonner les actions de contrôle du travail illégal Objectif de rattachement dans le PAP Objectif du BOP régional Indicateur du Bop régional Valeur cible Mode de déclinaison N° 8 Renforcer et coordonner les actions de contrôle du travail illégal Part des contrôles en entreprise pour travail illégal donnant lieu à procès-verbal Direct Former les agents de contrôle aux réglementations complexes Nombre d’agents formés Indirect (objectif intermédiaire) Former les agents de contrôle sur des secteurs cible Mobiliser les acteurs locaux Nombre de rencontres avec le Parquet L’objectif de la séance est d’éclairer les questions relatives au traitement des dépenses de personnel dans la mise en œuvre de la loi organique et de les articuler avec les perspectives de mise en œuvre informatique.

Démarche d’élaboration du BOP

Qu’est-ce qu’un BOP ? 4 Un volet performance : objectifs et résultats attendus de l’activité du BOP 4 Un plan d’action (programmation) décrivant : - Les activités à mener - Les ressources nécessaires (notamment le schéma d’emplois) pour la mise en œuvre du programme conformément aux objectifs fixés 4 Un budget prévisionnel en autorisations d’engagement et crédits de paiement (AE/CP) répartissant les crédits nécessaires à la réalisation du plan d’action par destination et par nature 4 Un schéma d’organisation de l’exécution financière (SOF) présentant les unités opérationnelles avec la part du plan d’action et du budget prévisionnel qui leur est attribuée.

Les composantes du BOP Les composantes du BOP Une programmation de l’activité description des projets à mener et des ressources qui concourent à sa mise en oeuvre Schéma d’emplois ETP Interventions Fonctionnements des services Déclinaison de la performance du programme (stratégie, objectifs, indicateurs, cibles, levers d’action) Masse Salariale Opérations d’investissement (caractère déconcentré) Budget prévisionnel en AE/CP Opérations d’investissement (caractère national) Le BOP intègre toutes les opérations menées par les acteurs qu’elles soient de caractère national ou déconcentré. Il s’agit de justifier le schéma d’emplois affiché au regard de toutes les activités à mener pour l’exercice considéré. Schéma d’organisation financière UO UO UO UO Mise en place des crédits (AE-CP)

Programmation et objectifs opérationnels 4 ATTENTION à ne pas confondre programmation des activités et objectifs opérationnels. La programmation des activités est l’endroit où préciser les volumes de biens ou de services qui doivent être produits avec les crédits alloués. Cette programmation est normalement indicative. Si, par exception, un responsable de programme souhaite fixer au responsable de BOP un volume d’activité à réaliser, cela doit apparaître dans la programmation des activités, qui, pour cette partie, devient alors impérative. Seule l’impossibilité de décliner directement l’objectif du PAP peut normalement justifier des objectifs d’activité, qui doivent rester en nombre limité. Un trop grand nombre d’objectifs d’activité conduirait en effet à vider de sa portée la liberté de gestion qu’offre la LOLF grâce à la globalisation des crédits.

Programmation et objectifs opérationnels 4 ATTENTION à ne pas confondre programmation des activités et leviers d’action. Les leviers d’action à mettre en œuvre sont avant tout qualitatifs : réorganisations, réingénieries de processus, mise en place de procédures, réallocation de ressources, réorientation des activités… Sauf dans le cas d’objectifs intermédiaires prenant la forme d’objectifs d’activité, ils ne se confondent donc généralement pas avec la programmation des activités.

La démarche d’élaboration du BOP Synthèse : les acteurs de l’élaboration du BOP La démarche d’élaboration du BOP CHARTE DE GESTION Éléments de cadrage ministériel + Éléments de cadrage du programme RPROG Central Avis CF Niveau BOP Via Préfet BOP approuvé Projet de BOP BOP L’objectif de la séance est d’éclairer les questions relatives au traitement des dépenses de personnel dans la mise en œuvre de la loi organique et de les articuler avec les perspectives de mise en œuvre informatique. UO U0 1 U0 2 U0 X

Calendrier et acteurs Début d’année Echanges avec les responsables de programme sur l’exécution et les perspectives Resp. de programme, de BOP, préfet Fin mai-début juin Premiers éléments de cadrage Resp. de programme Juin-août Elaboration du projet de BOP Responsables de BOP/d’UO Septembre-octobre Avis du préfet (éventuellement passage en comité de l’administration régionale) et transmission au responsable de programme Préfet (Responsables de BOP) Octobre-novembre Finalisation du dialogue de gestion Responsables de programme, de BOP, préfet Fin novembre Approbation des BOP Responsable de programme (+ directions transversales) Décembre Avis formalisé du CFR sur le BOP approuvé, avant tout début de mise en œuvre (examen de la soutenabilité budgétaire) CFR

La démarche d’élaboration du BOP Contenu des éléments de cadrage du BOP En matière de performance, les éléments de cadrage du BOP sont notamment : 4 des éléments d’explicitation sur les objectifs/indicateurs retenus dans le PAP et leur déclinaison éventuelle dans les BOP, de manière directe ou indirecte 4 des éléments sur les leviers d’action à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs (le cas échéant) 4 des éléments d’explication sur les valeurs cibles retenues dans le PAP et une orientation sur les ambitions en termes de cibles des BOP Dans chaque cas, le responsable de programme précise quels sont les éléments imposés et ceux sur lesquels le responsable de BOP dispose d’une marge de proposition 571 objectifs soit 5,7 objectifs par programme en disposant.

La démarche d’élaboration du BOP Organisation des échanges pour l’élaboration du BOP 4 échanges formels et informels 4échanges responsable de programme-responsables de BOP / responsables de BOP-responsables d’UO / responsables de BOP-préfet / responsables d’UO-préfet 4 les échanges impliquant un même responsable de BOP et plusieurs responsables de programme doivent être coordonnés, dans leur contenu et leur calendrier 4 Prendre appui sur les services de contrôle de gestion et les services d’étude et de statistiques 571 objectifs soit 5,7 objectifs par programme en disposant.

Articulation entre DNO et BOP - La DNO (directive nationale d’orientation) peut être : 4 soit un cadrage en amont, utilisé pour la construction des BOP Orientations politiques générales à intégrer dans les BOP 4 soit une synthèse a posteriori des BOP La DNO n’est pas indispensable mais peut être maintenue, notamment quand des services polyvalents mettent en œuvre plusieurs programmes (utilité d’un cadrage global ministériel) Lorsqu’elle existe, la DNO doit impérativement être articulée avec les BOP : pour éviter toute confusion, il est préférable que les BOP regroupent l’ensemble des objectifs assignés aux services opérationnels. 571 objectifs soit 5,7 objectifs par programme en disposant.

Le rôle du préfet dans l’élaboration du BOP Le préfet garant de la coordination et de la cohérence des politiques publiques au niveau territorial, est associé à l’élaboration du BOP Pour les missions qui relèvent de son autorité et conformément aux dispositions du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets : 4 il émet un avis sur le projet de BOP (à l’exclusion des missions indiquées à l’article 33) avant de le transmettre au responsable de programme (article 23), après passage éventuel en comité de l’administration régionale, sur proposition du Préfet de région, 4 Il s’assure de la prise en compte des objectifs fixés au programme et de la mesure des résultats obtenus (article 22) 4 la saisine du préfet doit intervenir le plus amont possible dans le cadre du dialogue de gestion 571 objectifs soit 5,7 objectifs par programme en disposant.

Eléments de performance des BOP Une présentation de la stratégie retenue au niveau du BOP : compte tenu de la stratégie nationale du programme et des orientations stratégiques locales (PASER, PASED) Pour chaque objectif opérationnel du BOP : 4 Libellé de l’objectif opérationnel Accompagné le cas échéant de : Objectif PAP de rattachement (dans le cas d’un objectif intermédiaire) Commentaire permettant la compréhension de l’objectif Leviers d’action envisagés ou recommandés 4 Indicateur (constaté pour le passé et valeur cible pour l’année en cours, l’année n+1 et l’année cible) 4 Méthodologie de l’indicateur

Eléments de performance des BOP 4 La présentation des objectifs opérationnels des BOP doit être formalisée de manière à faire apparaître les rattachements entre objectifs du PAP et objectifs opérationnels (traçabilité) ainsi que les objectifs complémentaires 4 Cas de responsables de BOP mettant en œuvre plusieurs programmes (services polyvalents) : la présentation des objectifs doit être adaptée à l’activité de services polyvalents : par exemple, il peut y avoir un document unique et global, pour tous les programmes rassemblant l’ensemble des objectifs assignés au service (avec indication du programme de rattachement) 4 La charte de gestion du programme doit préciser le format des BOP.

Définir des valeurs cibles pour les indicateurs Valeurs pour l’année du PLF et pour une année cible, à définir Valeurs passées, caractéristiques de l’évolution de l’indicateur dans le passé Valeur retenue dans le PAP Mise en oeuvre de leviers d’action - Valeur pour l’année du PLF - Valeur cible Spécificités liées au BOP (difficultés particulières …) Moyens accordés au BOP par le responsable de programme

Le pilotage par la performance

Le dialogue de gestion Une fois les objectifs déclinés et le BOP élaboré, la réalisation des objectifs de performance repose sur la mise en œuvre d’un pilotage infra-annuel, animé au plan national par le responsable de programme et au plan local par chaque responsable de BOP et par chaque responsable d’unité opérationnelle. Ce pilotage s’appuie sur le dialogue de gestion et les services de contrôle de gestion. L’élaboration du BOP s’appuie sur un dialogue de gestion entre les acteurs des différents niveaux. Au niveau central, cette démarche associe les directions transversales (cadrage ministériel) aux responsables de programme. Au niveau territorial, elle associe les responsables d’UO et les préfets; Le responsable de BOP élabore une synthèse intégrant les éléments des différents niveaux. Le dialogue de gestion est un processus itératif de mise au point garantissant l’intégration de chacun des points de vue. La charte de gestion formalise le cadre dans lequel se déroule le dialogue de gestion.

Le dialogue de gestion BOP UO UO UO UO Responsable de fonctions transversales (DAF, DRH) Formalisé dans la charte de gestion du programme Responsable de programme Dialogue de gestion Définition des modalités de mise en œuvre du programme et de fonctionnement du ministère Politique indemnitaire, de recrutement Politique de formation Schéma directeur informatique …. Leviers d’action à privilégier Les objectifs de performance Les moyens à mobiliser Définition des modalités de dialogue de gestion avec le Responsable de BOP Dialogue de gestion Responsables Programme - BOP Performance + modalités de gestion + cadre de fonctionnement du ministère + moyens mis à disposition (personnels + crédits) Responsable de BOP Préfet Garant de la cohérence territoriale Contexte territorial Dialogue de gestion Préfet – Responsable de BOP Intégration du contexte territorial et avis du préfet L’élaboration du BOP s’appuie sur un dialogue de gestion entre les acteurs des différents niveaux. Au niveau central, cette démarche associe les directions transversales (cadrage ministériel) aux responsables de programme. Au niveau territorial, elle associe les responsables d’UO et les préfets; Le responsable de BOP élabore une synthèse intégrant les éléments des différents niveaux. Le dialogue de gestion est un processus itératif de mise au point garantissant l’intégration de chacun des points de vue. La charte de gestion formalise le cadre dans lequel se déroule le dialogue de gestion. Intègre et mise en cohérence de la politique globale du ministère, de la stratégie du responsable de programme et du contexte territorial PASE Contrats de plan Engagements européens Politiques interministérielles BOP UO UO UO UO

Le dialogue de gestion : modalités 4 Prévoir des points de rendez-vous dans l’année (ce qui n’exclut pas une continuité du dialogue de gestion, entre ces points de rendez-vous) 4 Structurer le dialogue à l’aide de supports de dialogue (tableaux de bord, reporting papier, informatisé …) 4 Formaliser la démarche de dialogue de gestion et ses modalités dans la charte de gestion du programme

Le dialogue de gestion : finalités La démarche de performance vise à : Le dialogue de gestion soutient la démarche en : Mobiliser autour de priorités, orienter l’activité quotidienne des agents Favorisant l’implication des agents Définir des mesures correctrices, si les résultats ne sont pas atteints Favorisant l’analyse des résultats par rapport aux prévisions et la réflexion sur les leviers d’action Révéler et diffuser les meilleures pratiques Favorisant l’analyse comparative des résultats entre services aux activités comparables et la réflexion sur leurs pratiques respectives 4 Une démarche progressive et apprenante 4 Une démarche itérative et permanente

Le dialogue de gestion : l’implication des agents Mobiliser autour de priorités, orienter l’activité quotidienne des agents 4 Rencontres formelles (CTP …) ou informelles avec les organisation syndicales 4 Communication sur les objectifs/indicateurs retenus, les enjeux, les raisons des choix effectués, les progrès réalisés, l’analyse des difficultés … 4 Implication des cadres de tous niveaux dans les explications délivrées aux équipes 4 Association des équipes aux réflexions menées sur les objectifs/indicateurs, les leviers d’action à mettre en œuvre … 4 Formations (contrôle de gestion, conduite de projet, démarche qualité, gestion par objectif…)

Le dialogue de gestion : l’analyse des résultats Définir des mesures correctrices si les résultats ne sont pas atteints L’objectif de l’année est atteint Enseignements : Pertinence des leviers d’action ? -Pertinence de ses modalités de mise en œuvre ? Affiner les modalités de fixation des cibles Affiner les modalités des rendez-vous du dialogue de gestion en cours d’année ? L’objectif de l’année n’est pas atteint Analyse des raisons Leviers d’action non pertinents Leviers d’action mal mis en oeuvre Contexte négatif non prévu Cible trop ambitieuse par rapport aux moyens d’action Plan d’actions pertinent et bien mis en oeuvre Contexte positif non anticipé (effet d’aubaine) Cible trop peu ambitieuse

Le dialogue de gestion : la mutualisation des bonnes pratiques Diffuser les bonnes pratiques entre services aux activités comparables 4 Mettre en place des procédures de diffusion des bonnes pratiques : réunions, groupes de travail, intranet, bases de données, études et enquêtes thématiques… 4 Diffuser les bonnes pratiques entre services comparables, en termes d’activité, de taille, de contexte …. Si besoin, définir des groupes de services comparables (ex : les préfectures sont réparties en strates) 4 Plusieurs modalités de diffusion des bonnes pratiques possibles : - communication des résultats en valeur moyenne/médiane - communication des résultats de chacune des structures, de manière anonyme - communication des résultats de chacune des structures, de manière non anonyme 4 Organiser des échanges entre pairs sur l’analyse des résultats et les moyens de les atteindre

En savoir plus…

En savoir plus… La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs (guide méthodologique pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001), MINEFI, Commissions des finances, Cour des comptes, CIAP, juin 2004 http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_1.htm Le guide d'audit des programmes, CIAP, Décembre 2003 Partie C : La déclinaison des programmes dans la gestion interne des administrations http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_2.htm Le guide des Budgets opérationnels de programme (BOP) http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/210_guide_bop.pdf Le contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat – Eléments de méthodologie, Juin 2002, DIRE/DGAFP http://www.fonction-publique.gouv.fr/communications/guides/cntrl_gestion/cntrl_gestion_index.htm Les « Questions-réponses » performance sur le site extralolf (www.extralolf.minefi.gouv.fr ; nom de l’utilisateur : rb, mot de passe : lolf)